高校內(nèi)部審計創(chuàng)新研究

張鍵琦　夏午寧

【關(guān)鍵詞】 教育系統(tǒng); 審計監(jiān)督; 高校內(nèi)部審計

【中圖分類號】 F239.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）20-0116-06

一、引言

以習近平同志為核心的黨中央高度重視審計工作，黨的十九大以來，先后就改革審計管理體制做出一系列重大部署。2020年5月教育部頒布實施的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（以下簡稱新《規(guī)定》），是教育系統(tǒng)貫徹落實黨中央對內(nèi)部審計工作新部署新要求的制度安排。隨后，各地教育主管部門相繼發(fā)布了關(guān)于貫徹內(nèi)部審計工作規(guī)定推進教育系統(tǒng)內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展的指導意見。

教育系統(tǒng)內(nèi)部審計作為國家審計監(jiān)督體系的重要組成部分，其高質(zhì)量發(fā)展將有力推動教育事業(yè)科學發(fā)展。新《規(guī)定》的實施必將對高校內(nèi)部審計理念的更新、體制機制的完善、審計業(yè)務范圍的拓展、審計技術(shù)方法的變革帶來影響，對高校教育審計工作未來發(fā)展趨勢帶來重大變革。以新《規(guī)定》為研究對象，立足其修訂的時代背景、意義及客觀必然性，分析其修訂內(nèi)容、架構(gòu)和主要創(chuàng)新點，探討其對高校內(nèi)部審計工作的影響，結(jié)合當前高校內(nèi)部審計工作實際提出高校內(nèi)部審計工作今后的發(fā)展思路，對教育系統(tǒng)內(nèi)部審計理論和實務創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實意義。

二、新《規(guī)定》修訂的時代背景和意義

《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》最早于1990年頒布實施，并先后在1996年、2004年和2020年進行了修訂[1]，為教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作的開展起到了保障、規(guī)范和推動作用。從縱向來看，內(nèi)部審計由財務導向到管理導向再到風險導向的發(fā)展軌跡實質(zhì)上就是內(nèi)部審計職能不斷拓展的過程。隨著教育事業(yè)的發(fā)展，高校內(nèi)部審計環(huán)境（政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、學術(shù)環(huán)境）發(fā)生了較大改變，內(nèi)部審計職能職責及業(yè)務開展也應做到與時俱進，實現(xiàn)內(nèi)部審計與內(nèi)部治理良性互動。新《規(guī)定》在內(nèi)部審計的定位、機構(gòu)、人員、職責、權(quán)限、監(jiān)督等方面都有了進一步的完善，有利于提升審計工作的獨立性和權(quán)威性，推進構(gòu)建與高校治理層相適應的審計監(jiān)督體系，發(fā)揮審計在內(nèi)部控制、風險防范、增加價值進而促進學校事業(yè)發(fā)展目標實現(xiàn)過程中的作用。

（一）黨中央對審計工作提出新要求

黨的十九大報告提出了改革審計管理體制的明確要求。黨的十九屆三中全會決定組建中央審計委員會，目的是更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，助力反腐倡廉，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中央審計委員會第一次會議強調(diào)，充分調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。審計的時代背景發(fā)生了巨大變化，國家對審計工作給予了高度關(guān)注，賦予了審計工作一系列新要求新任務。為進一步明確內(nèi)部審計的新定位，強化審計獨立性和審計成果的運用，審計署于2018年3月修訂了《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，并成立了內(nèi)部審計指導監(jiān)督機構(gòu)，對內(nèi)部審計工作開展業(yè)務指導和監(jiān)督。教育部為貫徹落實黨中央、審計署對內(nèi)部審計工作新部署新要求，進一步發(fā)揮內(nèi)部審計在教育治理中的重要作用，推動教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重新修訂了《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》。

（二）教育系統(tǒng)內(nèi)部審計自身面臨新需求

截至2020年，國家財政性教育經(jīng)費占GDP比重已經(jīng)連續(xù)8年超過4%。教育系統(tǒng)內(nèi)部審計不僅要監(jiān)督財政財務收支真實合法，還要促進資金使用效益提高、完善內(nèi)部控制、防范辦學風險。新《規(guī)定》適應新需求，堅持問題導向，促進深化改革，推動解決問題。就高校系統(tǒng)而言，2020年我國普通高等學校有2 738所，教職工數(shù)、專任教師數(shù)分別為256.67萬、174.01萬;普通本專科畢業(yè)生數(shù)、招生數(shù)、在校生數(shù)分別為758.53萬、914.91萬、3 031.53萬。高校已被賦予更加廣泛的使命和任務，要成為培養(yǎng)高層次創(chuàng)新人才的基地，要不斷產(chǎn)生能夠代表國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的創(chuàng)新成果。在經(jīng)費使用、教學科研、人事管理、學生培養(yǎng)等關(guān)鍵領(lǐng)域國家給予高校更多的自主權(quán)，高校內(nèi)部審計的內(nèi)涵和外延在不斷擴展，既要加強內(nèi)部控制、防范資金風險，又要提高辦學效益，這對內(nèi)部審計工作深度和寬度提出了更高要求。原有規(guī)定已不能有效應對利益相關(guān)者對教育系統(tǒng)內(nèi)部審計面臨的新需求。

（三）審計理論和審計實踐得到新發(fā)展

審計署于2008年首次提出審計是經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，中國內(nèi)部審計協(xié)會2009年發(fā)布的《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》強調(diào)了內(nèi)部控制審計。近年來，風險控制視角下內(nèi)部審計職能拓展的理論研究和業(yè)務實踐不斷發(fā)展，以內(nèi)部控制、風險管理為導向的研究性審計，業(yè)務分析、問題清單、數(shù)據(jù)式分析等審計技術(shù)方法以及“審計+”模式、“1+N”審計模式在實踐的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新。內(nèi)部審計的職能定位發(fā)生較大變化，發(fā)揮作用的空間和范圍越來越廣。這些理論創(chuàng)新和業(yè)務實踐在高校風險管理、內(nèi)部控制、完善治理和維護高校經(jīng)濟安全等方面發(fā)揮了積極作用。新《規(guī)定》是近年來審計理論與實踐相結(jié)合的產(chǎn)物，內(nèi)部審計的定位、機構(gòu)、人員、職責、權(quán)限、監(jiān)督等方面發(fā)生了較大變化，這些變化必將促進審計技術(shù)方法的變更，內(nèi)部審計理論的研究必將得到新發(fā)展。

三、新《規(guī)定》修訂的核心內(nèi)涵和創(chuàng)新點

（一）新《規(guī)定》修訂內(nèi)容的核心內(nèi)涵

新《規(guī)定》共有七章四十六條，包括“總則”“內(nèi)部審計機構(gòu)和人員”“內(nèi)部審計職責和權(quán)限”“內(nèi)部審計管理”“內(nèi)部審計結(jié)果運用”“法律責任”“附則”。通過和1996年版、2004年版《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》章節(jié)比對（見表1），新《規(guī)定》重大變化體現(xiàn)在兩方面：一是增加“內(nèi)部審計管理”章節(jié)，修訂內(nèi)容涵蓋治理層督導、審計業(yè)務戰(zhàn)略管理、審計業(yè)務規(guī)范管理、審計方式方法創(chuàng)新、建設(shè)性審計、自身內(nèi)部控制建設(shè)及內(nèi)部審計評價制度七個方面，對內(nèi)部審計如何管理做了原則性規(guī)定，內(nèi)部審計從過去“怎么干”發(fā)展到將來“怎么管”，進一步促進內(nèi)部審計提質(zhì)增效。二是增加“內(nèi)部審計結(jié)果運用”章節(jié)，涉及發(fā)現(xiàn)問題整改、審計報告在一定范圍公開、完善內(nèi)部控制、構(gòu)建一體化監(jiān)督體系、審計成果和審計整改情況作為決策獎懲依據(jù)、問題線索報告及移送七個方面，以求破解審計“最后一公里”難題，做好審計“后半篇”文章。規(guī)范了審計結(jié)果的呈現(xiàn)形式、運用范圍及運用方式，強化了審計結(jié)果運用的監(jiān)督力度，使之成為提升審計威懾力，提高審計價值的重要抓手。