全國學會參與公益訴訟的路徑構想

汝澤龍

[摘要]流域的發(fā)展與保護工作是系統(tǒng)性任務，具有復雜性、多領域和跨區(qū)域等特點，公益訴訟是開展該任務的重要抓手之一。該文以《長江保護法》的相關條款為視角，分析涉及流域傳統(tǒng)公益訴訟工作中存在的問題，以中國水利學會為例，論述了中國科協所屬全國學會參與流域公益訴訟工作的可行性，并從參與相關配套法律的立法、法律擬制適格原告角色、與其他流域保護主體的配合、訴訟積極性的激勵等方面對工作路徑進行構想。

[關鍵詞]全國學會長江保護法公益訴訟

[中圖分類號]G32225[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2021）070038-05

一、引言

2021年3月1日，《長江保護法》正式施行。作為我國第一部涉及流域整體保護與發(fā)展的法律，該法具有諸多亮點，值得深入研究[1]。譬如該法第十六條、第七十九條對流域內開展公益訴訟工作具有相當大的引申意義。第七十九條的第二款涉及了公益訴訟中訴訟主體的起訴資格問題，第三款對國家公權力為公益訴訟提供的支撐做出了規(guī)定。目前《長江保護法》的立法工作已經完成，下一步工作是完善配套的制度機制，促進法律更好實施，實現流域發(fā)展與保護的重要任務。我國在環(huán)境保護、消費者權益保護等領域開展公益訴訟試點工作以來，取得了一定成效，同時也存在不少問題。就公益訴訟來說，要按照加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護的整體性和系統(tǒng)性的立法思路，將生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為工作原則，以實現長江經濟帶高質量發(fā)展為工作目標，不斷吸納其他領域公益訴訟的經驗，創(chuàng)新流域公益訴訟工作。

流域的發(fā)展保護具有自身特點，不能孤立研究與理解，應當從全局統(tǒng)籌謀劃和設計，統(tǒng)籌發(fā)揮各方力量，尤其是行業(yè)內的全國學會的力量。中國科協所屬全國學會在其專業(yè)領域具有獨特優(yōu)勢，以中國水利學會為例，其掛靠在水利部，是黨和政府聯系廣大企事業(yè)單位、高等院校、涉水組織和水利科技工作者的橋梁和紐帶。經過90年的發(fā)展，中國水利學會成為促進我國水利科技事業(yè)發(fā)展的一支重要社會力量。我國流域相關管理職能主要設置在水利部及下屬流域機構，中國水利學會作為水利部直屬單位，擁有行業(yè)內各層次的專家資源，長期為水利部及各流域管理機構提供咨詢建議、專家論證等智力服務，具備參與流域公益訴訟工作的天然優(yōu)勢。

二、公益訴訟的司法現狀

（一）公益訴訟的概念

所謂公益訴訟，文義解釋是指為保護公共利益而提起的訴訟。該訴訟制度早在古希臘、古羅馬時期就已經存在。公共利益簡稱公益，目前沒有統(tǒng)一的定義。筆者認為可以參考“不特定的多數人的利益”這一概念來理解。就所依據的法律法規(guī)上看，我國公益訴訟的定義有廣義和狹義之分。如《民事訴訟法》采用廣義的定義，即法定的機關和有關組織可以提起公益訴訟;《行政訴訟法》則采用狹義的定義，主要是由國家司法機關提起的公益訴訟，在實務中是以檢察院為主體提起。XUEHUI學會2021年第7期2021年第7期全國學會參與公益訴訟的路徑構想XUEHUI

按照法學通說觀點，公益訴訟按照所保護的法益可分為環(huán)境保護公益訴訟、消費者權益保護公益訴訟等類型;按照所屬的訴訟法領域，可劃分為刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟?！堕L江保護法》的頒布實施，重要目的之一是對流域內各種法律關系進行覆蓋性調整，為流域內所有需要保護的法益提供強力保障。如果將流域公益訴訟按照傳統(tǒng)理論進行分割，存在違背其立法精神之嫌，也不利于相關工作的開展。因此，流域公益訴訟應當被劃分為獨立的公益訴訟類型，其內容應當在其他領域成功經驗的做法上進行整合和完善。流域公益訴訟的啟動條件是有適格原告向人民法院提起關乎流域保護的訴訟，因此應當先對相關的適格原告資格進行分析和探討。（二）傳統(tǒng)公益訴訟適格原告范圍較窄

1我國不同公益訴訟領域原告資格各不相同。一是從刑事附帶民事公益訴訟領域上看。刑事訴訟本身就是檢察院作為公訴人進行審查起訴，由法院對違反刑法的犯罪行為進行審判的活動，一開始就帶著維護、修復受損的公共利益的任務，因此不能稱之為刑事公益訴訟。我國刑事訴訟法也未給出刑事附帶民事公益訴訟的官方定義，僅理論界定義了此分類。在司法實踐中，多以檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟的形式出現。此類公益訴訟的適格原告為人民檢察院。二是從民事公益訴訟領域上看。涉及流域的民事公益訴訟主要出現在環(huán)境資源領域，相比其他種類公益訴訟，民事公益訴訟的適格原告種類較多。第一類是人民檢察院，檢察院可以采用支持起訴方式，依法幫助有關的機關和組織提起公益訴訟。如果上述起訴主體未提起民事公益訴訟，檢察院也可以獨立提起訴訟。第二類是法定的機關和組織，司法實踐中大多數由環(huán)保組織提起。《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中對適格的社會組織設定了明確的條件。三是從行政公益訴訟領域上看。行政訴訟一直以來被稱作“民告官”，而行政公益訴訟則不相同，可以稱之為“官告官”。我國行政公益訴訟的適格原告是人民檢察院。其法律依據除了來自行訴法以外，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》明確規(guī)定，檢察院在環(huán)境資源保護等領域發(fā)現國家、公共利益受損時，應當向違法行使職權或不作為的行政機關發(fā)出檢察建議，仍不依法履職的，檢察院可以提起行政訴訟。

2傳統(tǒng)公益訴訟適格原告資格不同帶來的問題。公益訴訟理論傳入我國后，理論界對此也有很大的爭議，實際推行過程中也很謹慎，分領域逐步實施公益訴訟試點工作，取得了較大進展，但就適格原告資格而言，主要存在原告資格范圍較窄、原告資格依據文件分散、原告資格認定條件苛刻等問題，詳見表1。

有學者認為，我國對相關環(huán)保組織原告資格限制過嚴，造成立案難的現實困境[2]。隨著流域發(fā)展和保護的目標被立法確認，傳統(tǒng)公益訴訟適格原告資格無法很好地適應流域發(fā)展和保護的新要求。因此，流域公益訴訟應當對程序意義上的傳統(tǒng)訴權進行擴張，有條件地吸納行業(yè)內的全國學會等社會組織，對原有的適格原告范圍進行拓展，形成多方合力，更好地為流域發(fā)展和保護提供法律支撐。

三、全國學會納入流域公益訴訟適格原告范圍的可行性

（一）流域發(fā)展與保護的要求日益提高

流域的特點是流經面積大，橫跨的行政區(qū)域廣，法律關系復雜，亟待保護的法益多?！堕L江保護法》的實施為流域內出現的多種公益訴訟提供了整合的契機。流域公益訴訟的含義可以進行整體性概括，即符合條件的法人、非法人組織和自然人團體等充當公共利益代表人，為保護流域的公共利益而向人民法院提起訴訟，尋求司法救濟的活動。此處采用廣義概念的原因是為了解決傳統(tǒng)公益訴訟的原告范圍過窄問題。以檢察院為單一起訴主體的體制無法應對日趨復雜的涉及流域公益訴訟，而我國傳統(tǒng)的環(huán)保等領域的多起訴主體體制仍存在著主體認定條件苛刻、維權意愿不足、訴訟力量薄弱等缺陷。有學者擔心，行業(yè)內的全國學會可能會與各級政府之間存在千絲萬縷的聯系，從而影響到起訴意愿[3]。筆者認為，如中國水利學會等中國科協所屬全國學會，屬非營利性社會組織，辦會宗旨就是為了涉水領域的發(fā)展和進步，受利益影響比較小，在流域需要保護的關鍵時刻，可以代表公眾利益做出行動。

（二）基本法律依據已確立

《長江保護法》第十六條明確國家鼓勵、支持單位和個人參與長江流域生態(tài)保護等活動，此處的“單位和個人”顯然是廣義的主體范圍，代表著政策放寬的傾向性。第七十九條第二款規(guī)定，公民、法人和非法人組織這三類主體可以依法獲取相關信息，舉報和控告危害長江流域生態(tài)環(huán)境資源的違法行為。本款對權利主體和訴訟權利做了原則性規(guī)定。早在2018年，東莞市人民檢察院支持東莞市環(huán)境科學學會向廣州市中級人民法院對袁某某等三人提起水污染責任環(huán)境民事公益訴訟，最終法院判決支持所有訴訟請求[4]。從法律依據和政策導向上看，中國科協所屬全國學會為非營利法人，能夠獨立承擔法律責任，符合參與流域公益訴訟的主體要求。

（三）流域案件歸口審理模式已有試點

我國部分流域在建立了一系列專業(yè)審判機構后，開始探索“多審合一”審理模式。目前，主要存在民事、行政案件“二審合一”，刑事、民事、行政案件“三審合一”，以及刑事、民事、行政、執(zhí)行案件“四審合一”等形式[5]。長江流域內僅有2家高級人民法院未實行歸口審理模式[6]。過去公益訴訟按照案由的不同，負責的審判庭也不同，實行“多審合一”審理模式后，多領域案件統(tǒng)一由流域審判機構集中審理，方便了全國學會等未來適格原告提起訴訟，為適格原告主體拓展的可實現性提供了支撐。

（四）司法實踐中已出現相關訴求

傳統(tǒng)公益訴訟適格原告范圍過窄的問題不僅引起了法學理論界的探討，在個案中也已顯現。根據近年司法實踐中出現的案例，環(huán)保組織依法提起的環(huán)境公益訴訟，在原告主體資格是否有效的問題上，不同地域的法院竟然作出不同的裁判結果。例如，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（綠發(fā)會）提起的公益訴訟，就有被法院裁判不具有原告資格的判例。此外，有研究指出，我國環(huán)保組織訴訟能力有限。由于部分環(huán)保組織不具備專業(yè)人員、技術基礎等重要條件，僅靠其無法在司法實踐中開展好流域公益訴訟工作，相比而言，中國科協所屬全國學會專家?guī)斓臄盗扛嗪皖I域跨度更大，因此，發(fā)揮擁有雄厚專家資源的全國學會的力量顯得尤為必要。

四、全國學會參與流域保護的路徑

（一）參與相關立法工作

《長江保護法》作為首部流域法律，考慮到流域發(fā)展保護的整體性、復雜性和交叉性，按照我國司法傳統(tǒng)，后續(xù)可能由相關配套法律進行查缺補漏，全國學會可充分發(fā)揮學科優(yōu)勢，參與頂層設計。中國水利學會可充分調動下屬分支機構（政策研究專委會、水法研究專委會等）的力量，參與到各層次的立法工作中。第一，參與最高人民法院、最高人民檢察院組織關于流域法律的司法解釋或針對流域公益訴訟單獨出臺的意見等編制工作。第二，參與具備立法權的地方人大及其常委會出臺的地方性法規(guī)編制工作，細化所轄行政區(qū)劃內的流域保護規(guī)定。第三，參與流域常態(tài)化司法協作機制設計，參與出臺相關具體辦法和文件，在個案的立案、審判等方面提供支持。

（二）法律擬制“流域公益訴訟代表人”角色

結合我國現行流域法律和立法趨勢，針對傳統(tǒng)公益訴訟適格原告范圍較窄的特點，可以從立法設計上將涉及流域公益訴訟的起訴主體擬制為法律虛擬人格，稱之為“流域公益訴訟代表人”。原因有兩點：一是比較法的相關經驗。在英美法系和歐陸法系的理論中均有官方公益訴訟代表人（一般由檢察院充當）[7]，而在起訴主體非官方背景的集團訴訟、代表人訴訟和團體訴訟中則有多種稱呼。雖然法系不同，歸納其設置原意都是在訴訟構造中對原告資格的授權。二是訴權理論的擴展。傳統(tǒng)起訴權的依據之一為“具備利害關系”。流域公益訴訟保護的是在流域中生產、生活的所有單位和人的公共利益，如果把利害關系做擴大解釋，被侵害者訴訟權利平等是題中應有之義，因此都應當具備程序法意義上的起訴權。擬制“流域公益訴訟代表人”角色不僅統(tǒng)一了稱呼，還為原告資格的擴展提供了理論基礎。

（三）賦予全國學會流域公益訴訟原告資格

在傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟領域，法律規(guī)定了只能由從事環(huán)保的社會組織提起公益訴訟，并且對業(yè)務范圍進行了嚴格限制，具備很強的技術力量和專家資源的全國學會反而被排除在外，因此導致了生態(tài)損害鑒定、生態(tài)修復專家等費用的增加。賦予跟流域發(fā)展與保護有關的全國學會以原告資格，不僅有利于大幅降低評估費、專家費，更能提升結論的準確性和權威性。除此之外，為更好地進行流域保護，還可以賦予公民起訴權。在環(huán)境公益訴訟領域，有學者呼吁向域外國家學習，吸納公民個人作為適格原告[8]。然而，流域公益訴訟的專業(yè)性、復雜性更強，不宜全面賦予公民個人訴權，而是可以有條件地賦予公民團體（3人以上組成）起訴權，賦予資格必須是全國學會會員，職稱為中級以上，從事專業(yè)和范圍須與流域發(fā)展保護直接相關。

（四）訴訟激勵機制

傳統(tǒng)公益訴訟遇到過起訴意愿低的困境，為了避免流域公益訴訟在后續(xù)工作進程中流于形式，淪為一紙空文，應當采取相應的激勵措施。全國學會可結合自身優(yōu)勢，運用能調動的宣傳平臺，采用多種方法。一是進行正向激勵。采用發(fā)起鑒定項目等形式，調動行業(yè)內專家對生態(tài)破壞情況進行鑒定，并固定證據，為后續(xù)維權做準備。二是聯合社會資本建立流域公益訴訟補償基金，向社會公開募集，資金進行監(jiān)管并專項使用。三是加大精神獎勵。通過表彰獎勵、宣傳評價，使參與流域公益訴訟有貢獻的單位和個人有獲得感，從而鼓勵其更積極地投身流域公益訴訟事業(yè)。

五、結束語

我國公益訴訟的快速發(fā)展為公共利益提供了有力的司法保障，但受原告資格的限制，面對具有高度復雜性、全面性和系統(tǒng)性的流域實際問題，涉及流域公益訴訟工作遇到了阻力。未來我國在開展流域公益訴訟工作中，應當以流域的特點為中心，充分發(fā)揮中國科協所屬全國學會的力量。通過設置“流域公益訴訟代表人”角色，賦予行業(yè)內的全國學會和其會員團體適格原告資格，鼓勵更多有意愿的社會力量參與公益訴訟;通過發(fā)揮全國學會的專家資源，為流域發(fā)展與保護的立法、司法、執(zhí)法和守法等工作提供智力支持;通過發(fā)揮全國學會跨行業(yè)、跨領域和跨學科聯系廣泛的優(yōu)勢，以廣泛宣傳和具體項目等方式，團結單位及個人會員積極投身流域公益訴訟事業(yè)。

流域公益訴訟工作需要循序漸進地開展，各項工作需要在科學論證的基礎上進行實施，以全國學會的智力資源做支撐，幫助司法機關在個案中作出正確裁判，公益訴訟將為流域發(fā)展與保護筑牢司法保護屏障，為美麗中國、幸福流域提供堅實的法治保障。

參考文獻

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[4]湯維建.檢察機關支持公益訴訟的制度體系——東莞市人民檢察院支持東莞市環(huán)境科學學會訴袁某某等三人環(huán)境污染民事公益訴訟案評析[J].中國法律評論，2020（5）：159-168.

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[6]劉澤.《長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護狀況》白皮書[EB/OL].（2020-09-25）.http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-259181.html.

[7]潘申明.比較法視野下的民事公益訴訟[M].北京：法律出版社，2011.

[8]齊雅蕾.淺析我國環(huán)境資源公益訴訟的適格原告[J].西部學刊，2021（9）：27-30.2021年7月學會Jul.