公辦高職院校混合制二級(jí)學(xué)院體制機(jī)制建設(shè)問(wèn)題與路徑探索

■ 何林海，劉瀅

(湘潭醫(yī)衛(wèi)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 湘潭 411102)

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院、教育部和各省先后出臺(tái)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》等一系列加快職業(yè)教育發(fā)展的文件，明確提出鼓勵(lì)高職院校開(kāi)展混合所有制辦學(xué)改革。對(duì)于公辦高職院校來(lái)說(shuō)，試點(diǎn)建設(shè)混合制二級(jí)學(xué)院不觸動(dòng)學(xué)校的公辦屬性，也不改變公辦院校的法人性質(zhì)，政策風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。從社會(huì)資本方面考慮，參與混合制二級(jí)學(xué)院建設(shè)投入可控，參與權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)更高。通過(guò)對(duì)各高職院校已經(jīng)開(kāi)展的項(xiàng)目調(diào)查發(fā)現(xiàn)，混合制二級(jí)學(xué)院有利于混合制改革的推進(jìn)和試行，是目前開(kāi)展混合制辦學(xué)的主流模式。

從管理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，管理體制主要是指雙方或多方如何組織、權(quán)力如何分配、構(gòu)建什么樣的權(quán)力架構(gòu)的問(wèn)題。機(jī)制是指組織結(jié)構(gòu)或工作系統(tǒng)各部分之間相互作用的過(guò)程及方式，一般表現(xiàn)為微觀的制度和政策。從混合制二級(jí)學(xué)院的建設(shè)來(lái)講，管理體制就是“如何混”的問(wèn)題，管理機(jī)制就是“如何管”的問(wèn)題。公辦高職院校在現(xiàn)有法律法規(guī)和相關(guān)政策框架下，如何建立與混合所有制相適應(yīng)的組織構(gòu)建和運(yùn)行機(jī)制，才能有利于雙方或多方投資主體合作長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，是擺在高校和社會(huì)資本面前的一個(gè)重要課題。

一、管理體制和運(yùn)行機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）管理體制方面的問(wèn)題

1.多元治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)問(wèn)題?；旌现贫?jí)學(xué)院因涉及到產(chǎn)權(quán)主體的多元化和不同資本的交叉投入，必然要求建立與多元化產(chǎn)權(quán)相適應(yīng)的新的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制。目前，發(fā)展成熟的混合制二級(jí)學(xué)院一般都建立了董事會(huì)或理事會(huì)機(jī)構(gòu)?；旌现贫?jí)學(xué)院的董事會(huì)、理事會(huì)按照什么原則設(shè)置，它們與學(xué)校黨委之間是什么關(guān)系，是公辦高職院?；旌现贫?jí)學(xué)院治理模式建設(shè)中普遍要面對(duì)的問(wèn)題。

2.社會(huì)資本對(duì)資金的管理監(jiān)督問(wèn)題?；旌现贫?jí)學(xué)院沒(méi)有資格設(shè)置獨(dú)立賬戶(hù)，只能在學(xué)校賬戶(hù)內(nèi)進(jìn)行資金使用，這為社會(huì)資本有效把控混合制二級(jí)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支增加了難度。為提高社會(huì)資本參與混合制改革的興趣，同時(shí)避免高職院校以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)混合制二級(jí)學(xué)院資金使用把關(guān)不嚴(yán)的情況，必須給予社會(huì)資本更多對(duì)資金使用的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。目前，混合所有制高職院校運(yùn)行機(jī)制尚未形成有效監(jiān)督，可能出現(xiàn)決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)同化的情況[1-4]。如何從管理體制上初步建立有效的監(jiān)管模式，給予社會(huì)資本更多話(huà)語(yǔ)權(quán)，使資金的使用更符合雙方合作初衷，是混合制二級(jí)學(xué)院建設(shè)中要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

3.社會(huì)資本有效參與學(xué)校管理問(wèn)題?；旌现贫?jí)學(xué)院的一個(gè)重要功能是為社會(huì)資本培養(yǎng)符合其需要的技術(shù)人才，社會(huì)資本也必然要參與學(xué)校管理和人才培養(yǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。但學(xué)校的管理和運(yùn)行有其科學(xué)性、規(guī)律性和專(zhuān)業(yè)性，并不是社會(huì)資本熟悉的領(lǐng)域。例如在專(zhuān)業(yè)建設(shè)、課程設(shè)置、師資隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)效果評(píng)價(jià)、學(xué)生管理等方面，社會(huì)資本即使全部參與也很難起到主導(dǎo)作用，更多的會(huì)是跟隨。如何從體制設(shè)計(jì)上確定某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)由社會(huì)資本為主來(lái)進(jìn)行管理，使不同資本的合作實(shí)現(xiàn)管理效益的最大化，是混合制二級(jí)學(xué)院進(jìn)行體制設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮的問(wèn)題。

（二）運(yùn)行機(jī)制方面的問(wèn)題

1.投入機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)有法律政策，公辦高職院校的混合制二級(jí)學(xué)院不能注冊(cè)為獨(dú)立法人。公辦院校如果以土地、設(shè)備、場(chǎng)所進(jìn)行投入，將可能涉及國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、保值增值等問(wèn)題。社會(huì)資本投入學(xué)校以后不能撤資，辦學(xué)結(jié)余必須全部用于辦學(xué)，社會(huì)資本投入也有顧慮。

2.人事管理機(jī)制。公辦高職院校具有事業(yè)單位法人身份，在混合所有制改革前，公辦高職院校下設(shè)的二級(jí)學(xué)院的正式職工擁有事業(yè)編制。改革之后，混合制二級(jí)學(xué)院的管理人員，公共課、專(zhuān)業(yè)課教師身份如何界定，包括對(duì)企業(yè)委派來(lái)校的人員采取什么樣的人事管理制度，也是混合制二級(jí)學(xué)院運(yùn)行中必須建立的關(guān)鍵制度。

3.產(chǎn)出機(jī)制。社會(huì)資本把本可以在其他方面獲取利潤(rùn)的資金、設(shè)備投入辦學(xué)活動(dòng)，必然會(huì)有一定的投資預(yù)期和獲利要求。但是公辦高職院校屬于公益二類(lèi)非營(yíng)利性的事業(yè)單位，其下屬的二級(jí)學(xué)院的屬性也必然是非營(yíng)利性的。非營(yíng)利性辦學(xué)組織不得取得辦學(xué)收益。社會(huì)資本在辦學(xué)過(guò)程中可以以何種合作方式獲得哪些方面的收益，是混合制二級(jí)院校有效運(yùn)行要解決的普遍問(wèn)題。

二、管理體制和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)路徑

（一）管理體制建設(shè)路徑

1.建立基于股權(quán)的三級(jí)管理體制。現(xiàn)代法人制度的核心要素是法人治理結(jié)構(gòu)，混合制二級(jí)學(xué)院的建設(shè)過(guò)程，實(shí)際上也是法人治理結(jié)構(gòu)完善的過(guò)程。根據(jù)現(xiàn)代法人治理中的所有權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)力，既適當(dāng)分離又相互制衡的原則，混合制二級(jí)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)可以按照三個(gè)層級(jí)進(jìn)行設(shè)置（見(jiàn)圖1）。第一層級(jí)是由社會(huì)資本與學(xué)校雙方共同組成的董事會(huì)，負(fù)責(zé)重大事務(wù)的溝通和決策；第二層級(jí)是由雙方人員組成的二級(jí)學(xué)院理事會(huì)，是董事會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，與董事會(huì)存在委托代理關(guān)系，代表董事會(huì)行使權(quán)力；第三層級(jí)是以雙方人員共同組建的二級(jí)學(xué)院管理層，負(fù)責(zé)混合制二級(jí)學(xué)院的日常管理工作。同時(shí)，在董事會(huì)下設(shè)立監(jiān)事會(huì)，對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)理事會(huì)和二級(jí)學(xué)院的工作進(jìn)行監(jiān)督。

圖1 混合制二級(jí)學(xué)院三級(jí)管理體制

第一層級(jí)的董事會(huì)應(yīng)按照各方的出資比例協(xié)商各方代表人數(shù)，同時(shí)還應(yīng)設(shè)置若干獨(dú)立董事，按照“1人1票”的原則對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，以防“一股獨(dú)大”的情況發(fā)生。第二層級(jí)的理事會(huì)可以按照社會(huì)資本出任理事長(zhǎng)、校方人員出任副理事長(zhǎng)，社會(huì)資本人數(shù)多于校方人數(shù)的原則進(jìn)行安排，以保證社會(huì)資本的話(huà)語(yǔ)權(quán)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。理事會(huì)下可設(shè)立專(zhuān)業(yè)建設(shè)委員會(huì)、績(jī)效考核委員會(huì)等專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)。第三層級(jí)的二級(jí)學(xué)院院長(zhǎng)人選采取公開(kāi)招聘的方式，由具有豐富學(xué)校管理經(jīng)驗(yàn)的人選擔(dān)任。二級(jí)學(xué)院管理層中必須安排1位社會(huì)資本人員擔(dān)任副院長(zhǎng)職務(wù)，參與二級(jí)學(xué)院的各項(xiàng)管理工作。此外，董事會(huì)下設(shè)的監(jiān)事會(huì)由社會(huì)資本人員、學(xué)校人員、行業(yè)專(zhuān)家、校外教育專(zhuān)家、雙方職工代表組成，實(shí)行1人1票制，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)人由社會(huì)資本高層管理人員擔(dān)任。

2.合理設(shè)置董事會(huì)（理事會(huì)）的權(quán)力屬性。如果完全按照股份制的企業(yè)運(yùn)作模式，將董事會(huì)作為混合制二級(jí)學(xué)院最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，勢(shì)必與現(xiàn)有學(xué)校管理體制不相融合。從治理角度來(lái)看，學(xué)校治理可以分為內(nèi)部治理和外部治理。在引入社會(huì)資本之前，公辦院校的辦學(xué)主體是政府，學(xué)校的內(nèi)部治理最高決策機(jī)構(gòu)當(dāng)然是學(xué)校黨委。當(dāng)引入社會(huì)資本之后，混合制二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)主體不再是單一的政府主辦，混合制二級(jí)學(xué)院也不再是單純的學(xué)校內(nèi)設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)。原來(lái)應(yīng)該屬于學(xué)校外部治理元素的社會(huì)資本黨委（董事會(huì)），成為了學(xué)校內(nèi)部治理的主體之一，而不能再將其放置在參與者的地位。

根據(jù)以上分析，雙方共建的董事會(huì)（理事會(huì)）不應(yīng)該是決策機(jī)構(gòu)，而是在雙方合作《章程》下運(yùn)作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必須接受學(xué)校黨委和社會(huì)資本董事會(huì)（黨委）的雙重領(lǐng)導(dǎo)（見(jiàn)圖2）。二級(jí)學(xué)院董事會(huì)（理事會(huì)）的日常管理都應(yīng)在雙方簽訂的《章程》和協(xié)議框架內(nèi)運(yùn)行，遇到不能解決的重大問(wèn)題，可采取合議決策機(jī)制。董事會(huì)（理事會(huì)）內(nèi)的社會(huì)資本代表和學(xué)校代表將問(wèn)題分別提交學(xué)校黨委和社會(huì)資本董事會(huì)（黨委），采取雙方領(lǐng)導(dǎo)層一事一議或者定期會(huì)商的方式解決。這樣的體制架構(gòu)與現(xiàn)有公辦院校的管理體制才能有效融合，以減少與避免不必要的決策權(quán)歸屬的矛盾。

圖2 混合制二級(jí)學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

混合制二級(jí)學(xué)院則由學(xué)校黨委委派1名總支書(shū)記，分管黨建工作、思想政治工作和學(xué)生管理工作，牢牢把控二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)方向，以保證學(xué)校黨委對(duì)辦學(xué)方向的把握。

3.“監(jiān)事會(huì)+副院長(zhǎng)”結(jié)構(gòu)有效監(jiān)管經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。首先，由社會(huì)資本人員、學(xué)校人員、行業(yè)專(zhuān)家、校外教育專(zhuān)家、雙方職工代表設(shè)置監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)理事會(huì)和二級(jí)學(xué)院進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)有權(quán)監(jiān)督混合制二級(jí)學(xué)院的資金使用方向和使用范圍，對(duì)二級(jí)學(xué)院三重一大問(wèn)題有權(quán)參與和提出意見(jiàn)建議。對(duì)于有爭(zhēng)議的開(kāi)支項(xiàng)目，由二級(jí)學(xué)院提交監(jiān)事會(huì)進(jìn)行審議。只有社會(huì)資本對(duì)資金使用擁有一定話(huà)語(yǔ)權(quán)，才能保證混合制二級(jí)學(xué)院運(yùn)行和合作的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。其次，混合制二級(jí)學(xué)院必須設(shè)置1位社會(huì)資本人員擔(dān)任副院長(zhǎng)職務(wù)，參與二級(jí)學(xué)院的各項(xiàng)管理工作，并對(duì)二級(jí)學(xué)院的開(kāi)支具有簽字和把關(guān)權(quán)。

4.社會(huì)資本重點(diǎn)把控“入口”“出口”。目前，混合制二級(jí)院校的建設(shè)目標(biāo)大都是培養(yǎng)社會(huì)資本需要的人才，社會(huì)資本可以參與人才培養(yǎng)的“入口”“過(guò)程”“出口”等環(huán)節(jié)。但是，如果對(duì)學(xué)校管理、專(zhuān)業(yè)建設(shè)、學(xué)生管理工作不太專(zhuān)業(yè)，社會(huì)資本對(duì)于混合制二級(jí)學(xué)院的管理重點(diǎn)可以放在對(duì)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的“入口”和“出口”的監(jiān)督和管理方面。首先，社會(huì)資本應(yīng)對(duì)混合制二級(jí)學(xué)院的生源提出具體要求，并負(fù)責(zé)對(duì)生源情況進(jìn)行審核，參與學(xué)校的單獨(dú)招生和高考錄取工作，以保證錄取的學(xué)生達(dá)到社會(huì)資本的用人基本素質(zhì)需求，把好“入口”關(guān)。其次，社會(huì)資本要對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提出具體要求，并在合作協(xié)議中對(duì)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的合格率提出最低控制線，把好專(zhuān)業(yè)人才的“出口”關(guān)。學(xué)?？梢宰屔鐣?huì)資本在人才培養(yǎng)質(zhì)量和最終結(jié)果上享有“評(píng)價(jià)主體”話(huà)語(yǔ)權(quán)，嚴(yán)格按照畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人才培養(yǎng)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和認(rèn)定，并由此決定支付校方人力培養(yǎng)成本的數(shù)量和比例。這樣既保證了社會(huì)資本對(duì)混合制二級(jí)學(xué)院的有效把控，又能保證混合制二級(jí)學(xué)院的培養(yǎng)效果。

（二）運(yùn)行機(jī)制建設(shè)路徑

1.分階段資產(chǎn)投入機(jī)制。混合制二級(jí)學(xué)院的舉辦中，各方會(huì)存在相互適應(yīng)磨合的過(guò)程，資產(chǎn)的投入可以根據(jù)磨合情況分階段進(jìn)行。在合作初期，學(xué)校以土地、場(chǎng)所、設(shè)備等入股，企業(yè)以技術(shù)、場(chǎng)所、設(shè)備等入股。可以依據(jù)“誰(shuí)投資誰(shuí)所有”的原則，保持設(shè)備、場(chǎng)地等有形資產(chǎn)所有權(quán)不變，僅以使用權(quán)入股，現(xiàn)有股份作為虛擬權(quán)益在未來(lái)注冊(cè)獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)時(shí)兌現(xiàn)。合作期間如果產(chǎn)生了合作成果，合作成果的所有權(quán)按照雙方約定執(zhí)行[2]。如果雙方合作良好，并有進(jìn)一步推進(jìn)混合制改革成果的意愿和可能，則學(xué)校以場(chǎng)地、教學(xué)設(shè)備、教師等入股，社會(huì)資本以資金、設(shè)備、人員和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等入股，按照獨(dú)立法人的架構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，開(kāi)展獨(dú)立核算和自負(fù)盈虧。

2.分類(lèi)人事管理機(jī)制。混合制二級(jí)學(xué)院人員由管理層人員、一般工作人員和教師組成，宜針對(duì)不同類(lèi)型人員采取不同人事管理模式。管理層由理事會(huì)推薦，其中的校方人員由學(xué)校黨委發(fā)文任命，社會(huì)資本人員由社會(huì)資本黨委（董事會(huì)）發(fā)文任命。對(duì)于混合制二級(jí)學(xué)院工作人員，總的原則是雙方人員的隸屬關(guān)系不變。對(duì)于不同類(lèi)型的教師，實(shí)施不同的人事管理制度。一是公共課教師，人事關(guān)系由學(xué)校管理不在二級(jí)學(xué)院；二是專(zhuān)業(yè)課教師和一般工作人員，由學(xué)校招聘，二級(jí)學(xué)院使用，其人事檔案關(guān)系在學(xué)校，以保證其身份的合法性和穩(wěn)定性。以上兩類(lèi)人員除依法獲得財(cái)政支付的工資報(bào)酬，二級(jí)學(xué)院還按高于學(xué)校其他二級(jí)學(xué)院的水平，依據(jù)課時(shí)量支付課酬費(fèi)用，這樣可以在一定程度上提高校內(nèi)教職工參與混合制二級(jí)學(xué)院教學(xué)工作的積極性；三是由社會(huì)資本聘用的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，采用定期駐校授課，定期回企業(yè)工作的管理模式，以保證授課質(zhì)量的同時(shí)保證企業(yè)人員的利益。

3.混合型回報(bào)機(jī)制?；旌现妻k學(xué)的主要功能是培養(yǎng)人才，而不是一味追求盈利和經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)資本的主要回報(bào)也應(yīng)該是定制化培養(yǎng)相匹配的技術(shù)人才和人力資源。雖然不能為社會(huì)資本提供資金和資產(chǎn)產(chǎn)生的利潤(rùn)收入，以及資金和資產(chǎn)的保值和增值收益，但是可以提供以下收益：技術(shù)性收益，包括促進(jìn)企業(yè)技術(shù)人員的知識(shí)更新和整合，借外界的科研力量開(kāi)展技術(shù)攻關(guān)，給企業(yè)帶來(lái)新的理念和活力，給企業(yè)帶來(lái)新的技術(shù)以及為正式員工提供在職培訓(xùn)的機(jī)會(huì)；成本收益，包括滿(mǎn)足季節(jié)性和特殊項(xiàng)目的用工需要、降低用工成本。學(xué)校也可以通過(guò)低于市場(chǎng)價(jià)格或無(wú)償為社會(huì)資本提供土地、場(chǎng)所、設(shè)備等，使社會(huì)資本獲得部分收益。同時(shí)，還可以采用PPP模式由政府、院校與社會(huì)資本開(kāi)展二級(jí)學(xué)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將設(shè)計(jì)、投資、建造、維修以及實(shí)訓(xùn)基地租用等多種服務(wù)打包交由社會(huì)資本方，使社會(huì)資本獲得合理收益。

三、結(jié)語(yǔ)

由于每所學(xué)校的具體情況不同，與學(xué)校開(kāi)展混合制二級(jí)學(xué)院建設(shè)的社會(huì)資本也千差萬(wàn)別，試圖找到一種對(duì)所有院校都適合的、統(tǒng)一的混合制二級(jí)學(xué)院運(yùn)行的體制機(jī)制是不現(xiàn)實(shí)的。各院校需要在理論和實(shí)踐中繼續(xù)積極探索基于產(chǎn)權(quán)合作的緊密型混合所有制二級(jí)學(xué)院，用足、用活現(xiàn)有政策，激發(fā)行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的內(nèi)生動(dòng)力。改變現(xiàn)有的普遍采取的松散混合所有制辦學(xué)模式，以產(chǎn)權(quán)制度改革為突破，以利益共享機(jī)制建設(shè)為基礎(chǔ)，建設(shè)具有實(shí)質(zhì)效果的緊密型混合所有制辦學(xué)模式。