“無(wú)廢城市”建設(shè)背景下一般工業(yè)固廢管理對(duì)策
——以重慶市主城區(qū)為例

吳昊，劉宏博，蔡洪英，周奇，周煉川，田書磊?

(1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；2.重慶市固體廢物管理中心，重慶 400017；3.重慶市生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院，重慶 401147)

工業(yè)固體廢物是指在工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的各種廢渣、粉塵及其他廢物[1]。一般工業(yè)固廢是指未列入?國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄?或者根據(jù)國(guó)家規(guī)定的鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法判定不具有危險(xiǎn)特性的工業(yè)固體廢物。隨著我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，一般工業(yè)固廢數(shù)量急劇增加，其種類繁多，資源屬性低，再生利用產(chǎn)品附加值不高。據(jù)?2019 年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)?統(tǒng)計(jì)，2018 年全國(guó)200 個(gè)大、中城市一般工業(yè)固廢產(chǎn)生量為15.5 億噸，綜合利用量8.6 億噸，處置量3.9 億噸，貯存量8.1 億噸，傾倒丟棄量4.6 萬(wàn)噸，一般工業(yè)固廢綜合利用量?jī)H占利用處置量的41.7%[2]。一般工業(yè)固廢通常具有隱蔽性、長(zhǎng)期性、延遲性[2]及不易降解等特性，若管理不當(dāng)，極易對(duì)土壤、水體和大氣造成環(huán)境污染，甚至通過(guò)食物鏈危害人體健康。因此，亟須加強(qiáng)對(duì)一般工業(yè)固廢利用處置過(guò)程的污染與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制。

開展“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和全面落實(shí)全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)精神的具體行動(dòng)?！盁o(wú)廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過(guò)推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減小填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標(biāo)[3]。推動(dòng)“無(wú)廢城市”建設(shè)是解決我國(guó)一般工業(yè)固廢的一項(xiàng)重要抓手和舉措。

2019 年5 月，重慶市主城區(qū)(渝中區(qū)、大渡口區(qū)、江北區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、南岸區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū)以及兩江新區(qū))入選國(guó)家“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)[4]。重慶市作為我國(guó)重要工業(yè)城市，在城市工業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了大量一般工業(yè)固廢[5]。本文以重慶為例，結(jié)合重慶市主城區(qū)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案，重點(diǎn)介紹在“無(wú)廢城市”建設(shè)背景下，重慶市一般工業(yè)固廢產(chǎn)生及綜合利用管控措施，為我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作提供參考。

1 重慶市主城區(qū)一般工業(yè)固廢產(chǎn)生及利用處置情況

1.1 一般工業(yè)固廢產(chǎn)生及綜合利用現(xiàn)狀

圖1 為2015—2018 年重慶市主城區(qū)一般工業(yè)固廢產(chǎn)生及綜合利用情況。由圖中可知，隨著工業(yè)發(fā)展重慶市一般工業(yè)固廢呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)，2018 年產(chǎn)生量高達(dá)166.41 萬(wàn)噸，較2017 年同期增長(zhǎng)58%。其主要原因是生產(chǎn)鈦白粉的企業(yè)搬遷入園后，企業(yè)年產(chǎn)鈦石膏50 余萬(wàn)噸，對(duì)一般工業(yè)固廢產(chǎn)生量貢獻(xiàn)較大。其綜合利用率呈先升后降趨勢(shì)，2015—2018 年一般工業(yè)固廢綜合利用率分別為95.22%、97.91%、61.33% 和44.39%，原因是一般工業(yè)固廢的現(xiàn)有利用處置能力不足以承載一般工業(yè)固廢的過(guò)快增長(zhǎng)，未能實(shí)現(xiàn)全量綜合利用。

圖1 重慶市主城區(qū)一般工業(yè)固廢產(chǎn)生及綜合利用情況

1.2 一般工業(yè)固廢類別及來(lái)源分析

重慶市主城區(qū)一般工業(yè)固廢來(lái)自化工行業(yè)、鋁冶煉行業(yè)、垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)、裝備制造行業(yè)、汽車制造行業(yè)及電子行業(yè)，種類主要包括粉煤灰、爐渣、冶煉廢渣、污泥及其他。2018 年重慶市一般工業(yè)固廢類別及產(chǎn)生、利用情況見表1。

表1 重慶市一般工業(yè)固廢主要類別

注:按照一般工業(yè)固廢分類，鈦石膏被列入其他類別。

從重慶市環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2018 年重慶市主城區(qū)一般工業(yè)固廢利用情況差異巨大。目前僅有冶煉廢渣大部分得到了綜合利用，冶煉廢渣綜合利用率高達(dá)95.89%，但其產(chǎn)生量占比較小，不足1%；污泥綜合利用率較低，為24.21%；其他廢物產(chǎn)生量占比高達(dá)79.37%，但綜合利用率不足50%。主要原因是重慶市主城區(qū)的汽車制造業(yè)、電子行業(yè)、裝備制造業(yè)、化工行業(yè)等行業(yè)產(chǎn)生的一般工業(yè)固廢量(其他類別)占比較高，主要包括金屬?zèng)_壓邊角料、包裝材料、鈦石膏等。沖壓邊角料、包裝材料等固體廢物實(shí)現(xiàn)了綜合利用，但鈦石膏產(chǎn)量大，且采用堆存方式，未能實(shí)現(xiàn)全量綜合利用，導(dǎo)致重慶主城區(qū)一般工業(yè)固廢綜合利用率低，沒(méi)有如期實(shí)現(xiàn)我國(guó)工業(yè)固體廢物綜合利用率到2020 年達(dá)到73%的基本目標(biāo)[6]。

2 存在的問(wèn)題及原因分析

2.1 管理制度有待完善

我國(guó)固體廢物管理工作起步較晚、基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，面臨的形勢(shì)比較嚴(yán)峻[7]。重慶市作為工業(yè)城市，雖然先后印發(fā)出臺(tái)了?重慶市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知??重慶市環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定(試行)??重慶市環(huán)境保護(hù)督察辦法(試行)??重慶市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則(試行)?等制度文件，加強(qiáng)了對(duì)固體廢物的管理，但相對(duì)于針對(duì)危險(xiǎn)廢物建立的相對(duì)完善的全流程管理制度體系，一般工業(yè)固廢的管理制度體系建設(shè)相對(duì)滯后，管理體制機(jī)制不暢[8]。一般工業(yè)固廢減量化、資源化、無(wú)害化監(jiān)督管理職能分別分散在不同的管理部門，相關(guān)部門的管理缺乏明確的管理制度及具體的實(shí)施操作細(xì)則，尚未實(shí)現(xiàn)有效的全過(guò)程管理。

2.2 產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入尚需加強(qiáng)

2012 年，重慶市制定頒布?重慶市工業(yè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)定?，對(duì)工業(yè)項(xiàng)目排放污染物必須達(dá)到國(guó)家、地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和資源環(huán)境績(jī)效水平提出了相關(guān)要求，但缺少對(duì)具體行業(yè)的一般工業(yè)固廢產(chǎn)生強(qiáng)度要求，影響到產(chǎn)業(yè)布局的合理性，產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)聯(lián)度脫節(jié)，造成2018 年一般工業(yè)固廢產(chǎn)生量增幅較大。

2.3 綜合利用市場(chǎng)促進(jìn)機(jī)制有待提升

重慶市印發(fā)?重慶市科技投融資專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理辦法??重慶市產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新專項(xiàng)資金管理暫行辦法?等文件，但不是重點(diǎn)面向一般工業(yè)固廢綜合利用領(lǐng)域，對(duì)一般工業(yè)固廢綜合利用激勵(lì)效果不明顯[9]。此外，大量具有較高回收價(jià)值的固體廢物由于回收成本高或收益率低等原因而不能被回收利用，造成一般工業(yè)固廢綜合利用市場(chǎng)發(fā)展緩慢。如鈦石膏，其含水率高(游離水含量一般可達(dá)40%～60%[10])，處理費(fèi)用一般高于回收利用后所產(chǎn)生的價(jià)值[11]，因目前缺少合理的綜合利用政策引導(dǎo)與激勵(lì)措施，其高效利用路徑遇阻，產(chǎn)品尚未得到市場(chǎng)認(rèn)可。

2.4 綜合利用標(biāo)準(zhǔn)體系及技術(shù)亟待突破

重慶市一般工業(yè)固廢綜合利用尚存在諸多技術(shù)瓶頸。一是一般工業(yè)固廢綜合利用標(biāo)準(zhǔn)體系尚未健全。尤其在鈦石膏綜合利用方面，國(guó)家、地方和行業(yè)尚未建立相關(guān)的利用處置技術(shù)規(guī)范和綜合利用產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，缺少可以實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)方案。二是企業(yè)對(duì)工業(yè)固體廢物的綜合利用技術(shù)研發(fā)投入不足，缺少提高一般工業(yè)固廢利用附加值的重大設(shè)備和技術(shù)[12]。三是從事工業(yè)固體廢物綜合利用的企業(yè)多以中小型為主，產(chǎn)品附加值低，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力[13]。

3 結(jié)論與對(duì)策

3.1 完善管理制度，提升管理水平

開展重慶市固體廢物污染防治立法調(diào)研，發(fā)揮重慶市地方立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，提出部門分工明確、權(quán)責(zé)明晰、協(xié)同增效的綜合管理體制機(jī)制。修訂?重慶市環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定?，厘清一般工業(yè)固廢管理過(guò)程中部門協(xié)調(diào)的關(guān)鍵問(wèn)題，明確一般工業(yè)固廢從產(chǎn)生、運(yùn)輸?shù)教幚硖幹萌鞒淘诎l(fā)展改革、工業(yè)和信息化、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)炔煌块T的管理邊界，厘清機(jī)制體制，落實(shí)責(zé)任主體，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，建立信息共享機(jī)制，探索解決一般工業(yè)固廢底數(shù)不清、資源化利用過(guò)程監(jiān)管缺位等管理瓶頸和問(wèn)題。

3.2 提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，倒逼綠色升級(jí)

嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，結(jié)合工業(yè)和信息化部發(fā)布?產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄(2018 年本)?，修訂?重慶市工業(yè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)定?，在新建、改建、擴(kuò)建工業(yè)項(xiàng)目中補(bǔ)充行業(yè)一般工業(yè)固廢產(chǎn)生強(qiáng)度指標(biāo)，在行業(yè)資源環(huán)境績(jī)效水平限值中明確一般工業(yè)固廢產(chǎn)生強(qiáng)度限值。

研究一般工業(yè)固廢“以用定產(chǎn)”策略，一方面倒逼企業(yè)主動(dòng)消納其所產(chǎn)生的固體廢物，促進(jìn)工業(yè)發(fā)展循環(huán)可持續(xù)；另一方面積極引導(dǎo)固體廢物產(chǎn)生企業(yè)建立完善內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，以企業(yè)為主體，支持固體廢物利用企業(yè)和項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)企業(yè)采用先進(jìn)的清潔生產(chǎn)技術(shù)，從源頭減少固體廢物產(chǎn)生量。

3.3 激發(fā)市場(chǎng)活力，拓寬綜合利用資金渠道

堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)為主、公眾參與的原則，建立政府、企業(yè)、社會(huì)多元化投入機(jī)制，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目提供信貸支持，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)融資支持平臺(tái)，拓寬融資渠道，創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域固體廢物投融資機(jī)制，加強(qiáng)政府、銀行、企業(yè)信息對(duì)接，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本加大對(duì)固體廢物綜合利用設(shè)施建設(shè)的投入力度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)資金、風(fēng)險(xiǎn)基金、金融投資等多元化有效投資格局。

3.4 提升科技支撐能力，促進(jìn)綜合利用

隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境及資源綜合利用的重視，標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)指標(biāo)也必須隨著技術(shù)發(fā)展、形勢(shì)的要求不斷更新[14]，以期建立健全重慶市一般工業(yè)固廢綜合利用標(biāo)準(zhǔn)體系，比如逐步建立鈦石膏綜合利用技術(shù)規(guī)范及后延產(chǎn)品的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)體系，既能規(guī)范管理，又能推動(dòng)鈦石膏綜合利用產(chǎn)品順利、安全進(jìn)入市場(chǎng)。

在資源綜合利用領(lǐng)域和環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備領(lǐng)域，以重慶高校及科研機(jī)構(gòu)為依托，市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合、培育一批成套技術(shù)設(shè)備骨干企業(yè)，不斷拓展環(huán)境保護(hù)的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。借助產(chǎn)學(xué)研，加快一般工業(yè)固廢綜合利用技術(shù)研發(fā)進(jìn)度，嘗試引進(jìn)高附加值的產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)。同時(shí)，加快引進(jìn)工業(yè)共生項(xiàng)目，促進(jìn)企業(yè)加快一般工業(yè)固廢的資源綜合利用技術(shù)開發(fā)和設(shè)備引進(jìn)。