排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易協(xié)同路徑研究
——以廣東省為例

范丹，石寶雅，王剛

(1.廣東省環(huán)境科學(xué)研究院，廣州 510045；2.廣東省社會科學(xué)院，廣州 510635)

我國經(jīng)濟發(fā)展已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。環(huán)境資源要素交易作為一種重要的環(huán)境經(jīng)濟手段，有利于通過市場化機制有效提高資源配置效率和污染減排績效，達(dá)到綠色發(fā)展的最終目的。當(dāng)前國家機構(gòu)改革完成，應(yīng)對氣候變化與減排職責(zé)被正式納入生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)。排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易在總量設(shè)置、分配路線、交易機制等環(huán)節(jié)存在諸多共同之處，遵循優(yōu)化協(xié)同高效的原則，兩種環(huán)境資源交易機制的協(xié)同管理成為下一步工作需要考慮的問題。

排污許可制作為固定污染源環(huán)境管理核心制度，將銜接排污權(quán)交易等環(huán)境管理制度政策，而碳排放權(quán)交易制度本質(zhì)上是從排放源層面開展環(huán)境管理，也需要與現(xiàn)有大氣排放源管理政策相結(jié)合，尤其是應(yīng)與排污許可制相銜接[1]。因此，排污許可制應(yīng)成為排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易協(xié)同管理的關(guān)鍵突破口。

目前碳排放權(quán)交易正處于從地區(qū)試點走向全國統(tǒng)一的變化階段，碳排放權(quán)交易市場覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍、配額總量、市場參與主體等市場因素較試點期間均有較大變化和調(diào)整，但交易機制與運行框架本身基本保持一致，對試點省份的交易機制開展研究仍具有較強的借鑒意義。

廣東省作為排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易“雙試點”省份，為開展排污權(quán)與碳排放權(quán)交易協(xié)同路徑研究奠定了較好的理論與實踐基礎(chǔ)。本研究以廣東省為例，對比排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易機制，分析其協(xié)同管理的可行性，并基于排污許可制提出交易協(xié)同路徑，為助力生態(tài)環(huán)境管理與應(yīng)對氣候變化協(xié)同治理、提高環(huán)境管理效率、優(yōu)化治理成本探索新路徑。

1 廣東省排污權(quán)與碳排放權(quán)交易機制對比分析

廣東省于2011 年被確定為國家碳排放權(quán)交易試點，2013 年正式啟動碳排放權(quán)交易。全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動后，被納入全國統(tǒng)一市場的行業(yè)會退出地方市場履約，未被納入的行業(yè)仍在地方市場履約，逐步形成與國家并行互補的地方市場。廣東省于2013 年自行開展排污權(quán)交易試點，于2015 年完成第一輪省級排污權(quán)交易試點工作。從現(xiàn)階段省試點運行狀況來看，排污權(quán)交易遠(yuǎn)不如碳排放權(quán)交易活躍，主要表現(xiàn)在交易模式、交易機制設(shè)計以及交易制度體系完善程度三方面的差異。具體交易機制對比情況見表1。

表1 廣東省排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易機制對比

1.1 交易模式的選擇

排污權(quán)和碳排放權(quán)交易模式不同的重要原因是大氣污染物與溫室氣體影響機理不同，政府部門需達(dá)到的管制程度和治理效果不同。管制是對不利于環(huán)境的行為采取的直接約束或制裁，而市場手段只是促使改變不利于環(huán)境的行為決策[7]，因此政府部門對污染物排放的管理政策選擇更謹(jǐn)慎。從現(xiàn)有理論研究和實踐認(rèn)識來看[8]，二氧化碳排放引致的溫室效應(yīng)對人群健康的影響是長期與大范圍的，政府治理的緊迫性和政策選擇的試錯成本相對較低，導(dǎo)致碳排放權(quán)交易可選擇政府干預(yù)較少、靈活性更強的“總量—交易”模式。

1.2 市場機制的設(shè)計

排污權(quán)和碳排放權(quán)交易發(fā)生的關(guān)鍵條件在于配額的稀缺性和企業(yè)間減排成本的差異性，這兩個條件的實現(xiàn)與總量分配和市場準(zhǔn)入機制設(shè)計有緊密聯(lián)系。排污權(quán)總量分配雖依據(jù)排污許可證，但操作方法模糊、政策預(yù)期性不足、市場不確定性較大導(dǎo)致企業(yè)交易意愿降低[9]，在市場準(zhǔn)入方面，更多是從局部環(huán)境問題考慮。而碳排放權(quán)交易的總量分配機制由“自上而下”的行政目標(biāo)與“自下而上”的企業(yè)碳盤查數(shù)據(jù)相結(jié)合，與企業(yè)真實情況關(guān)聯(lián)性更強，對市場交易參與主體、行業(yè)范圍等限制少，較好地提高了市場活躍度。

1.3 交易制度體系的完善程度

清晰界定產(chǎn)權(quán)屬性是碳排放權(quán)交易和排污權(quán)交易有效運行的關(guān)鍵，目前國家層面尚無成熟的法律體系來規(guī)范碳排放權(quán)和排污權(quán)交易市場。無論是碳排放權(quán)還是排污權(quán)都須進一步完善法律政策頂層設(shè)計。從交易機制的操作細(xì)則來看，排污權(quán)交易相關(guān)法律、規(guī)范性文件等均由試點地區(qū)自行探索，沒有國家的統(tǒng)一指導(dǎo)；而碳排放權(quán)交易前期雖然也是以試點地區(qū)自行探索為主，但在一些關(guān)鍵制度如MRV(Monitoring，Reporting，Verification，監(jiān)測、報告、核查)體系建設(shè)[10]中，國家提供了政策支持，為支撐廣東省碳排放權(quán)交易試點起到重要作用。2020 年12 月31 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布?碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)?(部令 第19 號)，規(guī)范全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動，為下一階段廣東省碳排放權(quán)交易指明方向。

2 交易機制協(xié)同管理的可行性分析

排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易機制在理論基礎(chǔ)、交易框架、交易系統(tǒng)和監(jiān)管機制四方面有較大相似性，是推進兩者協(xié)同管理的基礎(chǔ)和前提。

2.1 相同的理論基礎(chǔ)

排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易同根同源，均源于“科斯定理”，從理論上來說，都屬于廣義的排污權(quán)交易范疇；從國際實踐來看，碳排放權(quán)交易是傳統(tǒng)污染物排污權(quán)交易實踐的延伸和發(fā)展，是排污權(quán)相關(guān)理論在碳排放領(lǐng)域的具體運用。兩種交易機制產(chǎn)生的背景及目的均是為了通過市場化機制解決環(huán)境和氣候問題[11]。

2.2 一致的交易框架體系

從機制運行模式來看，兩個交易基本是依據(jù)總量—交易型的原理來設(shè)計的，均由總量及初始分配、數(shù)據(jù)核算及報送、市場交易、配額結(jié)余處理、監(jiān)管機制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)構(gòu)成，雖然具體操作細(xì)節(jié)存在差異，但是總體框架體系沒有發(fā)生根本變化，為兩個交易機制的協(xié)同管理提供了前提。

圖1 廣東省排污權(quán)及碳排放權(quán)交易框架圖

2.3 交叉的交易系統(tǒng)建設(shè)

排污權(quán)和碳排放權(quán)交易機制的構(gòu)建均需數(shù)據(jù)系統(tǒng)的填寫報送系統(tǒng)、配額登記系統(tǒng)、配額交易平臺、監(jiān)管核查系統(tǒng)等多系統(tǒng)建設(shè)。在實踐過程中，排污權(quán)交易對排污數(shù)據(jù)的監(jiān)測記錄、臺賬管理、信息報送、信息公開、違法違規(guī)處罰等方面的要求更具體，碳排放權(quán)交易則是對碳配額核定、數(shù)據(jù)核算、生產(chǎn)運營數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等方面的要求更詳細(xì)。類似系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)在一定程度上為兩種交易機制奠定了整合基礎(chǔ)。

2.4 相似的監(jiān)管機制

交易市場的順利運行離不開政府部門的有效監(jiān)督。目前這兩種交易監(jiān)管內(nèi)容均包含了初始分配、測量報告核查、履約狀況等方面，再加上機構(gòu)改革后兩種交易歸口管理部門均為生態(tài)環(huán)境部門，將使得兩種交易體系的市場監(jiān)管機制更具備整合的優(yōu)勢[11]。

3 基于排污許可制的排污權(quán)與碳排放權(quán)交易協(xié)同路徑建議

3.1 機制模式的根本性差異限制了深入?yún)f(xié)同運行基礎(chǔ)

排污權(quán)和碳排放權(quán)交易均是基于總量的機制政策，但在運行過程中交易門檻、程序要求、政府的干預(yù)力度與靈活性都大不相同，交易模式的具體分析如表2 所示。排污權(quán)交易須為永久性削減且不可突破排污許可量，而碳排放權(quán)交易則無此要求，僅需保證履約時有足夠配額覆蓋實際排放量，使其交易程序、監(jiān)管審批程序簡化，靈活性大大增加。因此，現(xiàn)階段排污總量不可逾越許可量的政策背景，極大地限制了兩個交易機制協(xié)同運行的深度融合，更適合轉(zhuǎn)為在執(zhí)行操作層面上的相互整合與協(xié)作。

表2 排污權(quán)與碳排放權(quán)交易模式情況分析表

3.2 基于排污許可制，穩(wěn)步推動固定污染源的協(xié)同管理

圖2 廣東省碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易實施范圍示意圖

廣東省碳排放權(quán)與排污權(quán)交易實施范圍不完全重疊。以2020 年度為例，全省行政區(qū)域內(nèi)(深圳市除外)已被納入碳排放管理和交易的控排企業(yè)有244 家，涵蓋電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙和民航六個行業(yè)企業(yè)；排污權(quán)交易則是依托排污許可證，以被納入許可證管理的固定污染源為對象。推進兩個交易機制協(xié)同管理，首先應(yīng)界定依托排污許可管理的二氧化碳排放源覆蓋范圍。目前來看，包括電力、水泥、鋼鐵、石化和造紙五大行業(yè)中涉及?固定污染源排污許可管理名錄(2019 年版)?的重點管理單位，后續(xù)被納入全國市場的行業(yè)會退出地方市場履約，將有進一步更新調(diào)整。以被納入雙交易范圍的行業(yè)為試點，可依托排污許可制，進一步協(xié)同基礎(chǔ)信息、排放權(quán)核定、數(shù)據(jù)監(jiān)測、核查執(zhí)法等方面。

3.3 “求同存異”，協(xié)同整合交易機制

對于排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易機制的協(xié)同管理，需秉持“求同存異”的原則，在尊重現(xiàn)有機制成果的基礎(chǔ)上，尋找機制運行的共同點，保留交易機制各自的特殊性和靈活性，更高效、更低成本地協(xié)同整合兩個交易機制。廣東省碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易機制框架類似，但細(xì)化至操作環(huán)節(jié)內(nèi)容上則不同。建議基于排污許可制擴大內(nèi)涵與外延，將二氧化碳作為一種特殊大氣排放物納入許可體系中[1]，可從協(xié)同總量控制、初始分配核定、數(shù)據(jù)報送、配額結(jié)余處理和監(jiān)管核查等方面進行整合。對于市場交易環(huán)節(jié)，考慮到兩個交易機制交易程序、標(biāo)的物等關(guān)鍵環(huán)節(jié)差異較大，即使整合也大概率停留在平臺整合的表層工作，因此現(xiàn)階段建議保留相對獨立的交易體系。

圖3 廣東省排污權(quán)與碳排放權(quán)交易機制協(xié)同整合思路

(1)協(xié)同總量設(shè)置

長期以來，廣東省對大氣主要污染物排放總量以及碳減排均提出了明確的控制目標(biāo)。在當(dāng)前大氣污染和氣候變化雙重壓力下，以主要污染物和溫室氣體排放“雙減”為目標(biāo)的綜合排放控制政策，是經(jīng)濟有效的環(huán)境治理選擇。相關(guān)研究表明[12]，不同工業(yè)行業(yè)在減碳和減污兩種目標(biāo)導(dǎo)向下，二氧化碳和二氧化硫、氮氧化物等大氣污染物的協(xié)同減排效益均有所差異。建議對被納入雙交易范圍的行業(yè)率先開展試點，通過定量工具分行業(yè)識別區(qū)域溫室氣體與大氣污染物的協(xié)同減排效益最大值，統(tǒng)籌考慮兩個交易體系總量控制，從機制初始端調(diào)控“總量池”以達(dá)到協(xié)同減排最大化目標(biāo)。

(2)初始分配核定

廣東省碳排放權(quán)交易是根據(jù)不同行業(yè)生產(chǎn)工序，采用基準(zhǔn)線法、歷史強度下降法和歷史排放法確定初始配額，并實行配額登記管理，核定分配的碳配額自登記日起生效。整合思路是在遵循原核算方法的基礎(chǔ)上，用排污許可證核定替代配額登記管理制度，將碳配額作為特殊的大氣排放物，在許可證上載明控排單位的核定碳配額。

(3)數(shù)據(jù)報送

廣東省排污權(quán)和碳排放權(quán)交易均有數(shù)據(jù)報送要求，報送內(nèi)容雖有側(cè)重點，但亦有重復(fù)內(nèi)容，如企業(yè)基本情況信息、排放源信息等。因此整合思路是以排污許可證管理信息平臺為基礎(chǔ)，整合廣東省企業(yè)二氧化碳排放報告和核查信息系統(tǒng)，重點納入能源使用、物料使用、碳排放邊界范圍與碳排放源等具體數(shù)據(jù)，避免數(shù)據(jù)重復(fù)填報。

另外，碳排放權(quán)交易為年度履約制，而排污權(quán)交易與許可證有效期保持一致，有效期較長。對于這種情況，整合思路是在其他信息未變更的情況下，碳交易履約期可只更新碳排放相關(guān)數(shù)據(jù)信息即可，以便減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

(4)配額結(jié)余處理

廣東省排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易的配額均需要年度清算或核定，但形式不一。排污權(quán)交易通過排污許可證載明變更排污權(quán)信息，碳排放權(quán)交易則是由廣東省碳排放配額登記系統(tǒng)實行統(tǒng)一電子信息化登記。為此整合思路則是以排污許可證管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，合并廣東省碳排放配額登記系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)碳排放權(quán)與排污權(quán)配額的統(tǒng)一登記處理。

(5)監(jiān)管核查

廣東省碳排放權(quán)交易核查是由主管部門認(rèn)可的核查機構(gòu)以形成核查報告的形式開展，而排污權(quán)交易方面則進度滯后。為規(guī)范核查工作，整合思路應(yīng)借鑒碳核查經(jīng)驗，延續(xù)第三方參與形式，合并碳排放核查報告與排污年度執(zhí)行報告，由主管部門認(rèn)可的核查機構(gòu)開展核查工作，并建立報告核查評議機制，對核查機構(gòu)進行監(jiān)管。

4 結(jié)語

以上研究表明，排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易雖同根同源，但由于二者的排放機制、管控目標(biāo)、制度安排等方面的不同，限制了二者協(xié)同管理的深度融合，應(yīng)推動二者在執(zhí)行操作層面上的相互整合與協(xié)作。為此建議:(1)基于排污許可制，在被納入雙交易范圍的行業(yè)率先開展試點，穩(wěn)步推動固定污染源的交易機制協(xié)調(diào)推進。(2)將二氧化碳作為一種特殊大氣排放物納入許可體系，從總量設(shè)置、初始分配核定、數(shù)據(jù)報送、配額結(jié)余處理和監(jiān)管核查等方面開展排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的協(xié)同整合，助力大氣環(huán)境污染管控與應(yīng)對氣候變化的協(xié)同治理，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。