夯實(shí)百年大黨治黨治國(guó)的制度根基

中央辦公廳法規(guī)局法規(guī)處

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話，將“堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大成就”的一個(gè)突出方面，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)新時(shí)代管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)內(nèi)在規(guī)律的深邃思考和深刻把握，把我們黨對(duì)堅(jiān)持依規(guī)治黨、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)提升到了新高度。為推動(dòng)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記“七一”重要講話精神，幫助廣大黨員、干部深刻認(rèn)識(shí)我們黨百年來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史性成就，進(jìn)一步樹(shù)牢尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)意識(shí)，中央辦公廳法規(guī)局組織編寫(xiě)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》（以下簡(jiǎn)稱《體系》），對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展歷程、加快建成、框架構(gòu)成、守正創(chuàng)新作了全面系統(tǒng)闡釋。

一、充分認(rèn)識(shí)建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的重大意義

在建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，是我們黨百年來(lái)接續(xù)奮斗取得的重大制度建設(shè)成就，是黨的建設(shè)史特別是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史上的重要里程碑。從黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)展的百年歷程看，新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制定的奠基初創(chuàng)、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制定的曲折發(fā)展、改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制定的恢復(fù)前進(jìn)，為完成黨在各個(gè)歷史時(shí)期的中心任務(wù)提供了有力制度保障，也為我們黨形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)攬“四個(gè)偉大”，從事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略高度堅(jiān)持依規(guī)治黨、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，明確提出到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，并作出一系列重大決策部署，黨內(nèi)法規(guī)制定力度之大、出臺(tái)數(shù)量之多、治理效能之好都前所未有，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革、實(shí)現(xiàn)歷史性跨越。我們黨之所以能夠如期實(shí)現(xiàn)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系這一目標(biāo)，根本在于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的科學(xué)指導(dǎo)，在于以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)?？偨Y(jié)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，這是首要的、管總的一條。

我們黨從建黨之初只有50多名黨員，到今天已經(jīng)成為擁有9500多萬(wàn)名黨員、領(lǐng)導(dǎo)著14億多人口大國(guó)、具有重大全球影響力的世界第一大執(zhí)政黨。黨的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。這個(gè)“法度”，主要就是以黨內(nèi)法規(guī)為脊梁的黨的制度。黨內(nèi)法規(guī)具有強(qiáng)烈政治屬性、鮮明價(jià)值導(dǎo)向、科學(xué)治理邏輯、統(tǒng)一規(guī)范功能，高度凝結(jié)黨的理論創(chuàng)新和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主要遵循，是管黨治黨的主要依據(jù)。在建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，進(jìn)一步夯實(shí)了我們黨管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的制度根基，彰顯了我們黨作為世界上最大的政黨具有的大黨的氣派、大黨的智慧、大黨的治理之道，向全世界昭示了我們黨長(zhǎng)期執(zhí)政、充滿活力不是偶然的，而是有可靠的制度作為保障和支撐的，這是中國(guó)共產(chǎn)黨為什么能、馬克思主義為什么行、中國(guó)特色社會(huì)主義為什么好的一個(gè)重要表現(xiàn)，是我們堅(jiān)定“四個(gè)自信”的一個(gè)重要依據(jù)。正如《體系》指出的，這一制度建設(shè)重大成果來(lái)之不易，是我們黨100年來(lái)持續(xù)推進(jìn)建章立制特別是黨的十八大以來(lái)全面深化黨的建設(shè)制度改革的結(jié)果；這一黨的建設(shè)重要成就彪炳史冊(cè)，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)由此邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段，全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨站在新的歷史起點(diǎn)上；這一基礎(chǔ)性制度支撐事關(guān)根本，為保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、行動(dòng)一致，為黨統(tǒng)攬“四個(gè)偉大”提供了堅(jiān)強(qiáng)有力制度保障，對(duì)于黨以史為鑒、開(kāi)創(chuàng)未來(lái)，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有重要意義。

二、科學(xué)把握形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的主要標(biāo)志

黨的十八大以來(lái)，黨中央從全局和戰(zhàn)略高度擘畫(huà)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)藍(lán)圖，從頂層設(shè)計(jì)上確立黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的目標(biāo)，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，確保黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)錨定目標(biāo)、按計(jì)劃分階段推進(jìn)。一方面，在相關(guān)法規(guī)文件中作出部署要求。黨中央2013年11月印發(fā)的中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第一個(gè)五年規(guī)劃、2016年12月印發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)、2019年9月修訂的黨內(nèi)法規(guī)制定條例，都對(duì)形成“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的黨內(nèi)法規(guī)體系作了部署。這些部署明確了黨內(nèi)法規(guī)體系的基本特征和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的科學(xué)性、系統(tǒng)性、實(shí)效性，具有重要作用。另一方面，結(jié)合實(shí)踐要求加強(qiáng)理論研究。為貫徹落實(shí)黨中央部署，2016年中央辦公廳專門(mén)組織力量開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)制度體系專題研究，研究報(bào)告在反復(fù)研究論證、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出，形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)當(dāng)從四個(gè)方面著力推進(jìn)：一是涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域；二是基礎(chǔ)主干法規(guī)制度齊全，配套法規(guī)制度完備；三是不同領(lǐng)域不同位階不同類型不同形式黨內(nèi)法規(guī)制度各安其位、系統(tǒng)集成；四是黨內(nèi)法規(guī)制度同國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力特別是黨的十八大以來(lái)的加速推進(jìn)，一個(gè)比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系在建黨100周年時(shí)如期形成?！扼w系》明確闡明我們黨形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系有四個(gè)主要標(biāo)志：一是覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)基本上應(yīng)有盡有；二是各板塊的黨內(nèi)法規(guī)比較齊全；三是各領(lǐng)域各層級(jí)的配套黨內(nèi)法規(guī)比較完備；四是黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部總體上做到了內(nèi)容科學(xué)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一?？傊纬杀容^完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，主要是看黨內(nèi)法規(guī)體系中各位階各板塊各領(lǐng)域各層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)比較齊全完備，同時(shí)符合協(xié)調(diào)一致、和諧統(tǒng)一的內(nèi)在要求，能夠解決我們黨管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)全面實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依、有章可循的問(wèn)題。這從根本上抓住了堅(jiān)持依規(guī)治黨首先要解決好“有規(guī)可依”這一主要矛盾，符合黨管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的客觀實(shí)際和實(shí)踐要求，在各方面也具有廣泛共識(shí)。

三、準(zhǔn)確理解黨內(nèi)法規(guī)體系的框架構(gòu)成

黨內(nèi)法規(guī)體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，以部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)為重要組成部分，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。截至2021年7月1日，全黨共有黨內(nèi)法規(guī)3615部，其中，黨章1部，黨的組織法規(guī)153部，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)772部，黨的自身建設(shè)法規(guī)1319部，黨的監(jiān)督保障法規(guī)1370部?？茖W(xué)理解把握黨內(nèi)法規(guī)體系，有必要從理論和實(shí)踐上搞清楚這一體系構(gòu)建的內(nèi)在邏輯。

黨章是黨內(nèi)法規(guī)體系的“基石”。黨章之所以是黨內(nèi)法規(guī)體系的“基石”，是因?yàn)辄h章是立黨治黨管黨的總章程，整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系大廈都建于黨章這個(gè)基石之上；黨章是黨的根本大法，統(tǒng)領(lǐng)著覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)體系；黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)體系中其他所有黨內(nèi)法規(guī)的源頭；黨章是代表黨的最高意志的黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)體系中位階最高，具有最高效力和最高權(quán)威。

黨內(nèi)法規(guī)板塊是黨內(nèi)法規(guī)體系的“基本框架”。黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊是黨內(nèi)法規(guī)有序整合為黨內(nèi)法規(guī)體系的橋梁，每個(gè)板塊是相關(guān)領(lǐng)域所有黨內(nèi)法規(guī)的總和，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)的原則，共同組成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體。黨內(nèi)法規(guī)各個(gè)板塊之下都有若干分支，每個(gè)分支是內(nèi)容性質(zhì)相同的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的集合形態(tài)。例如，中央委員會(huì)工作條例、地方黨委工作條例、黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層黨組織工作條例、國(guó)有企業(yè)基層黨組織工作條例（試行）、高?；鶎狱h組織工作條例、農(nóng)村基層黨組織工作條例、黨支部工作條例（試行）、黨組工作條例、黨的工作機(jī)關(guān)條例（試行）等黨內(nèi)法規(guī)，因?yàn)閮?nèi)容上的同質(zhì)，就構(gòu)成了黨的組織法規(guī)板塊之下黨的組織體系方面的法規(guī)這一分支。

黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系的“基本單元”。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門(mén)規(guī)章制度。這些黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)其規(guī)范的領(lǐng)域、內(nèi)容、事項(xiàng)等，歸屬于相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)板塊及其分支。實(shí)際工作中有的同志對(duì)黨內(nèi)法規(guī)具體如何分類可能會(huì)存在一些困惑，因?yàn)榫唧w到某一部黨內(nèi)法規(guī)，其制度規(guī)范往往會(huì)涉及多個(gè)制度板塊，所以劃分到哪個(gè)板塊似乎都有一定道理。那么到底有沒(méi)有一個(gè)相對(duì)客觀、符合實(shí)際、可操作性比較強(qiáng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)呢？我們認(rèn)為，判斷某一部黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)具體劃分到哪個(gè)板塊，要從整體上去把握，從它主要規(guī)范的領(lǐng)域、內(nèi)容、事項(xiàng)去把握，從制定的主要目的和在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系中的主要功能作用去把握。例如，黨紀(jì)處分條例中涉及黨的紀(jì)律建設(shè)、黨的紀(jì)律處分兩類制度規(guī)范，前者屬于黨的自身建設(shè)法規(guī)板塊的內(nèi)容，后者屬于黨的監(jiān)督保障法規(guī)板塊的內(nèi)容，但是整體觀之，這部條例主要是用于規(guī)范黨組織和黨員違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到的黨紀(jì)責(zé)任追究，主要是發(fā)揮懲戒糾偏的監(jiān)督保障作用，因此，將其劃分到黨的監(jiān)督保障法規(guī)板塊更加科學(xué)合理。

四、不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的守正創(chuàng)新

堅(jiān)持依規(guī)治黨、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是“中國(guó)之治”的一個(gè)獨(dú)特治理密碼?！扼w系》提出在新的歷史起點(diǎn)上要做到“七個(gè)緊緊圍繞”，即緊緊圍繞貫徹黨的指導(dǎo)思想、堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系、全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、服務(wù)黨和國(guó)家工作大局、堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系。我們要以科學(xué)的態(tài)度和發(fā)展的眼光去把握?qǐng)?jiān)持依規(guī)治黨、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新要求，使黨內(nèi)法規(guī)體系始終與時(shí)俱進(jìn)、不斷豐富發(fā)展。

進(jìn)一步把握好“魂”與“體”的關(guān)系。思想是制度之“魂”，制度是思想之“體”。黨的指導(dǎo)思想是實(shí)現(xiàn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政、國(guó)家長(zhǎng)治久安的科學(xué)理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南，黨內(nèi)法規(guī)制度的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)始終在黨的指導(dǎo)思想指引下進(jìn)行，同時(shí)也是黨的指導(dǎo)思想對(duì)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展要求的制度化體現(xiàn)。進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系，必須深刻把握黨的指導(dǎo)思想在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的靈魂作用，切實(shí)做到以“魂”鑄“體”、“魂”“體”相依、“魂”強(qiáng)“體”健，確保黨內(nèi)法規(guī)體系完整準(zhǔn)確全面貫徹黨的指導(dǎo)思想提出的要求，并緊跟黨的指導(dǎo)思想不斷豐富和發(fā)展的步伐，從制度上保證黨和國(guó)家全部工作始終在黨的指導(dǎo)思想指引下沿著正確政治方向前進(jìn)。

進(jìn)一步把握好“上”與“下”的關(guān)系。我們黨是按照民主集中制原則組織起來(lái)的馬克思主義政黨，這就決定了在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上必然采取的是一種“自上而下推進(jìn)”和“自下而上參與”相結(jié)合的模式，這也是百年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)展形成的一條重要經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系，必須深刻把握和運(yùn)用馬克思主義政黨的制度建設(shè)規(guī)律，更加注重用戰(zhàn)略思維把全局、用歷史思維觀大勢(shì)、用系統(tǒng)思維聚合力，把強(qiáng)有力的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終，同時(shí)更好發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢(shì)和作用，把黨中央要求、群眾期盼、實(shí)踐需要和新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，特別是注重回應(yīng)基層黨員群眾的普遍關(guān)切，出實(shí)招、辦實(shí)事，使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更有活力、更富實(shí)效。

進(jìn)一步把握好“質(zhì)”與“量”的關(guān)系。歷史地看，黨內(nèi)法規(guī)如果沒(méi)有一定“量”的積累，就難以涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面，無(wú)法對(duì)黨組織工作活動(dòng)和黨員行為作出全面規(guī)范，也就談不上形成黨內(nèi)法規(guī)體系。現(xiàn)在比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)形成，立規(guī)工作的主要矛盾就由解決“量”的問(wèn)題轉(zhuǎn)向解決“質(zhì)”的問(wèn)題，盡管今后仍然需要根據(jù)新的形勢(shì)任務(wù)要求制定一些新的黨內(nèi)法規(guī)，包括填補(bǔ)一些基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的缺項(xiàng)，但是需要逐漸把工作重心放到提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、提升黨內(nèi)法規(guī)體系整體效應(yīng)上來(lái)。進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系，必須深刻把握黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段的新特征新要求，積極應(yīng)對(duì)立規(guī)工作面臨的新課題新挑戰(zhàn)，不斷探索科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)的新途徑新方法，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展。

進(jìn)一步把握好“制”與“治”的關(guān)系。形成黨內(nèi)法規(guī)體系和堅(jiān)持依規(guī)治黨是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。形成黨內(nèi)法規(guī)體系重點(diǎn)在“制”，主要是解決依規(guī)治黨“有規(guī)可依”這一前提和基礎(chǔ)；堅(jiān)持依規(guī)治黨要義在“治”，不僅要求實(shí)現(xiàn)“有規(guī)可依”，而且要求實(shí)現(xiàn)“有規(guī)必依”“執(zhí)規(guī)必嚴(yán)”“違規(guī)必究”。2018年8月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上深刻指出：“有規(guī)可依的問(wèn)題基本得到解決，下一步的重點(diǎn)是執(zhí)規(guī)必嚴(yán)，使黨內(nèi)法規(guī)真正落地?！边M(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系，必須深刻把握?qǐng)?jiān)持依規(guī)治黨的重大意義、豐富內(nèi)涵和實(shí)踐要求，從立規(guī)規(guī)劃的編制、立規(guī)草案的起草、立規(guī)程序的安排、立規(guī)效果的監(jiān)督等不同環(huán)節(jié)加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推動(dòng)依規(guī)治黨政治優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能?！?/p>

（責(zé)任編輯：王仁鋒）