城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中的規(guī)劃研究

俞波睿 樊婧怡 霍玉婷

摘 要：城市新區(qū)作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新引擎”，對于實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。基于此，從城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)中的規(guī)劃角度出發(fā)，深入分析當(dāng)前城市規(guī)劃方面暴露的問題，并給出針對性的解決措施和建議，希望能夠加強(qiáng)現(xiàn)有的城市新區(qū)規(guī)劃能力。

關(guān)鍵詞：城市新區(qū);城市規(guī)劃;規(guī)劃設(shè)計(jì)

黨的十八屆三中全會提出要發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，而新型城鎮(zhèn)化最突出的特點(diǎn)就是以人為核心，黨的十九大又對新時代我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指明了方向。新時代背景下構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局對城市開發(fā)建設(shè)和規(guī)劃提出了更高的要求，城市建設(shè)與規(guī)劃不僅需要承擔(dān)起高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的重任，同時應(yīng)直面歷史發(fā)展進(jìn)程中積累的各種矛盾，及時解決城市建設(shè)與規(guī)劃過程中暴露出的發(fā)展不平衡、不充分、不完善等問題。為此，本文從城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)出發(fā)，重點(diǎn)聚焦開發(fā)建設(shè)過程中的規(guī)劃問題，分析了目前規(guī)劃中暴露的問題，同時給出了自己的意見和措施，以期進(jìn)一步提高現(xiàn)有的城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)水準(zhǔn)。

一、城市新區(qū)及城市規(guī)劃概述

城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)是我國幾十年城市化進(jìn)程中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。廣義上的城市新區(qū)不單指各級開發(fā)區(qū)、高新區(qū)，同時也涵蓋城市建成區(qū)周邊規(guī)劃建設(shè)的新城區(qū)。隨著城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，城市新區(qū)作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新引擎”，地位進(jìn)一步突出，已成為支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局建設(shè)的中堅(jiān)力量。

（一）城市新區(qū)概述

城市新區(qū)最早出現(xiàn)在國家“十二五”規(guī)劃綱要中，是適應(yīng)我國城市空間格局發(fā)展而提出的一種全新的城市建設(shè)開發(fā)模式，其提出時機(jī)與我國大規(guī)模開展城市化進(jìn)程的時間進(jìn)程基本一致，具有非常鮮明的時代特征，同時也是我國城市建設(shè)從“先規(guī)劃、后建設(shè)”向“規(guī)劃與建設(shè)并舉”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。城市新區(qū)的概念并非在新區(qū)建設(shè)前就出現(xiàn)，而是隨著新區(qū)建設(shè)及規(guī)劃的不斷推進(jìn)而逐漸完善。

根據(jù)概念界定的立足點(diǎn)不同，城市新區(qū)的概念存在一定差異，具體的概念界定形式可見表1。

（二）城市規(guī)劃概述

從概念角度分析，城市規(guī)劃指的是城市規(guī)劃主管部門根據(jù)已批準(zhǔn)的規(guī)劃方案，對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地、空間及各項(xiàng)工程建設(shè)的綜合管理，主要管理對象為土地和工程建設(shè)兩方面。城市規(guī)劃在執(zhí)行過程中具有三個主要特點(diǎn)，詳見表2。

二、城市新區(qū)建設(shè)過程中的規(guī)劃措施

雖然我國城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)經(jīng)歷了較長的發(fā)展歷程，但具體到城市新區(qū)的規(guī)劃方面，還是存在諸多突出問題。這些問題在一定程度上阻礙了城市新區(qū)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)程，同時也降低了城市新區(qū)規(guī)劃的成效。為了進(jìn)一步提高規(guī)劃在城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中的引領(lǐng)和保障作用，切實(shí)優(yōu)化城市新區(qū)的規(guī)劃方案質(zhì)量，筆者基于現(xiàn)有城市新區(qū)建設(shè)過程中的規(guī)劃問題，提出措施建議。

（一）更新規(guī)劃理念，強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃

規(guī)劃方案缺乏前瞻性，新舊城區(qū)銜接性不足問題突出。受前期調(diào)研不夠深入、規(guī)劃方案研究不夠透徹、規(guī)劃理念相對陳舊等因素影響，新區(qū)建設(shè)規(guī)劃方案中的部分內(nèi)容過于老套，無法與新區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)相承接，削弱了規(guī)劃方案的引領(lǐng)作用。

因城市規(guī)劃方案評審環(huán)節(jié)把控力度不足，所以規(guī)劃的框定性不足，也側(cè)面削弱了規(guī)劃方案的前瞻性。另外，新區(qū)開發(fā)與老城運(yùn)營之間存在一定程度的“兩張皮”現(xiàn)象，新區(qū)開發(fā)沒有很好地承接老城現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，導(dǎo)致二者之間的產(chǎn)業(yè)對接不利，影響了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)性。此外，新區(qū)開發(fā)過程中涉及的拆遷安置問題缺乏新舊城區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，這一方面影響了新區(qū)開發(fā)的總體空間規(guī)劃，另一方面給新區(qū)內(nèi)違建、亂建留下了可乘之機(jī)，直接影響了土地的使用。

而要想解決城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中存在的規(guī)劃前瞻性不足、新舊城區(qū)銜接性不足的問題，關(guān)鍵是要更新現(xiàn)有的規(guī)劃理念。為此，筆者針對性地給出了三點(diǎn)措施建議。第一，應(yīng)立足城市新區(qū)開發(fā)的實(shí)際情況，綜合預(yù)判現(xiàn)有的開發(fā)建設(shè)條件和基礎(chǔ)，同時融入創(chuàng)新創(chuàng)造、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、開放綠色、共享融合的規(guī)劃理念，確保城市新區(qū)規(guī)劃與未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相匹配。第二，應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的規(guī)劃思路，重點(diǎn)推進(jìn)新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局謀劃，打造城市新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、開放共享的新高地，從而有力支撐城市新區(qū)的開發(fā)建設(shè)成色和質(zhì)量。第三，針對新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中暴露的與老城區(qū)脫節(jié)問題，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)城市不同區(qū)域之間的統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市新區(qū)與老城區(qū)的全方位、高標(biāo)準(zhǔn)深度對接，并推進(jìn)新區(qū)與老城區(qū)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動和資源共享，打造新舊城區(qū)一體化的城市發(fā)展圈層，最大程度整合城市優(yōu)勢資源，同時依托政策優(yōu)惠，打造新舊城區(qū)之間人才、技術(shù)、資金、市場的全方位流通模式。

（二）靈活構(gòu)建新區(qū)空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)新區(qū)土地資源的集約化利用

城市空間規(guī)劃不合理，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。城市空間規(guī)劃方案中涉及空間規(guī)劃的內(nèi)容整體欠缺，尤其是缺乏新區(qū)建設(shè)過程中的空間總體規(guī)劃情況，導(dǎo)致規(guī)劃方案在執(zhí)行過程中無法突出對空間和用地規(guī)劃的指導(dǎo)性和框定性。

針對城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中存在的空間規(guī)劃不合理、土地資源浪費(fèi)問題，筆者針對性地給出了以下措施建議：第一，為了進(jìn)一步優(yōu)化城市新區(qū)的空間規(guī)劃質(zhì)量，建議有條件的新區(qū)推廣“群團(tuán)式”發(fā)展格局，采用“多中心”規(guī)劃模式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“一中心”規(guī)劃模式，依靠“多中心”提升空間利用率，從而摒棄“攤大餅”式的單一擴(kuò)張發(fā)展模式，并依托產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，強(qiáng)化“多中心”相互之間的集聚能力，從而加速打造區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào)的城市新區(qū)空間結(jié)構(gòu)。第二，重點(diǎn)加強(qiáng)土體規(guī)劃，對城市開發(fā)建設(shè)的用地性質(zhì)、用地規(guī)模進(jìn)行明確的界定，框定城市建設(shè)用地紅線，涉及建設(shè)用地的容積率、覆蓋率、綠化率等指標(biāo)應(yīng)予以量化;完善土地規(guī)劃及管理的法律法規(guī)，建立滿足政府對土地統(tǒng)一管理的一級市場管理制度，從源頭上杜絕土地非法交易、土地不合理利用等現(xiàn)象，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市新區(qū)建設(shè)用地的集約化、合法化、高效化利用。

（三）構(gòu)建多層次、多渠道的融資模式，緩解城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)資金壓力

新區(qū)開發(fā)配套資金緊張，融資模式單一。在城市新區(qū)開發(fā)前，新區(qū)內(nèi)基本處于待開發(fā)狀態(tài)，其GDP總量在前期必然處于全市中后位置，但新區(qū)開發(fā)建設(shè)需要投入大量的資金，這種經(jīng)濟(jì)總量與資金投入之間的巨大缺口造成了新區(qū)開發(fā)配套資金緊張的局面。很多城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)雖然有市級財政支持，但資金來源過于單一，且缺乏有效的融資模式，使得新區(qū)開發(fā)資金缺口無法得到有效的填充。

大部分城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)的投融資平臺處于高負(fù)債狀態(tài)，其繼續(xù)融資的能力極其有限，致使新區(qū)開發(fā)建設(shè)的資金鏈強(qiáng)度和可持續(xù)性嚴(yán)重不足，制約了城市新區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。針對城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中存在的配套資金緊張、融資模式單一的問題，筆者針對性地給出了以下措施建議：第一，資金始終是維持城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)進(jìn)程的重要資源，因此，高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)地開發(fā)建設(shè)城市新區(qū)必須有足夠的資金予以支撐。為了進(jìn)一步拓展新區(qū)建設(shè)的融資渠道，在最大程度爭取各級財政資金扶持的基礎(chǔ)上，依托新區(qū)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，廣泛開展招商引資活動，構(gòu)建適合新區(qū)未來持續(xù)發(fā)展的多元化融資制度。第二，鼓勵社會資本、外資到新區(qū)投資興業(yè)。政府在新區(qū)開發(fā)建設(shè)融資過程中要承擔(dān)起牽頭人的角色，給予更多的資金政策支持，對到新區(qū)投資興業(yè)的企業(yè)和個人給予最大程度的稅收、政策優(yōu)惠，著力打造風(fēng)清氣正的投資興業(yè)環(huán)境，從而切實(shí)緩解城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)的資金短缺局面。

三、結(jié)語

城市新區(qū)規(guī)劃質(zhì)量關(guān)系到新區(qū)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)程和成色，同時也決定了新區(qū)的發(fā)展前景。為此，本文全面深入地分析了當(dāng)前城市新區(qū)規(guī)劃過程中存在的主要問題，并從規(guī)劃理念、空間結(jié)構(gòu)、土地利用及資金保障等方面給出具體的改進(jìn)措施和建議，以期進(jìn)一步加強(qiáng)城市新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。

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[4]于忻瀅.永修縣新區(qū)建設(shè)中的規(guī)劃建設(shè)管理研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2018.

作者單位：

俞波睿，陜西省西咸新區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局。

樊婧怡，陜西省西咸新區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局。

霍玉婷，天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司。