美國對華技術(shù)出口管制戰(zhàn)略化傾向日漸明顯

黃嘉瑜

美國明確將中國列為“戰(zhàn)略競爭對手”，認(rèn)為中國是其“首要成脅”，因此，如何贏得與中國的競爭，成為美國的核心議題。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美國除了利用傳統(tǒng)的關(guān)稅工具打壓中國外，還加強(qiáng)了對中國的技術(shù)出口管制。2021年6月美國參議院通過《2021美國創(chuàng)新與科技法案》，昭示著中美科技競爭日漸激烈，美國對華技術(shù)出口管制的戰(zhàn)略化傾向日漸明顯。

出口管制目的在于維護(hù)美國霸權(quán)

盡管在大國競爭背景下，美國將出口管制作為戰(zhàn)略化經(jīng)濟(jì)策略，以打壓中國技術(shù)發(fā)展，但該策略并非為中國量身定做。美國的出口管制政策體系的形成可追溯至第一次世界大戰(zhàn)期間，一個多世紀(jì)來不斷變化調(diào)整。

美國最早于1917年、第一次世界大戰(zhàn)期間頒布了《敵國貿(mào)易法》。它規(guī)定美國總統(tǒng)在國家處于戰(zhàn)爭或其他緊急狀態(tài)期間，有權(quán)調(diào)整與敵對國家之間的貿(mào)易關(guān)系。此后該法與其他一些相關(guān)法律幾經(jīng)修改。如今，只要美國總統(tǒng)認(rèn)為符合美國的國家利益，就有權(quán)宣布對其他國家實(shí)行《敵國貿(mào)易法》。美國財政部可根據(jù)該法律，制定《外國資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，凍結(jié)相關(guān)國家資產(chǎn)并禁止金融交易。1949年底，美國杜魯門政府聯(lián)合了英、法等國秘密成立了“巴黎統(tǒng)籌委員會”（簡稱“巴統(tǒng)”），其目的之一是限制社會主義國家進(jìn)口先進(jìn)的軍事技術(shù)設(shè)備和原材料。1979年，美國出臺了《1979年出口管理法》（Export Administration Act of 1979，EAA），該法案提出將對造成潛在軍事威脅的出口行為進(jìn)行管制。《1979年出口管理法》中第744部分即為大眾所熟知的實(shí)體清單（Entity List），該清單由美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）發(fā)布，清單中羅列的人士、企業(yè)需要獲得美國安全局頒布的許可執(zhí)照，才能夠向其出口及轉(zhuǎn)讓一些特殊物品。1996年，《瓦森納協(xié)議》應(yīng)運(yùn)而生。該協(xié)議的主要目標(biāo)之一在于補(bǔ)充和增強(qiáng)現(xiàn)有的武器和軍民兩用品控制制度?！?979年出口管理法》（EAA）奠定了美國商務(wù)部工業(yè)與安全局管理美國的軍民兩用商品以及軟件和技術(shù)的出口、再出口的權(quán)力，該條例于2001年失效。之后，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局制定《出口管制條例》（Export Administrations Regulations， EAR），管控軍民兩用物項(xiàng)和敏感度低的軍用物項(xiàng)的出口和再出口。2018年7月，在對EAR進(jìn)行更新的基礎(chǔ)上，第115屆國會通過《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act， ECRA）。作為國防權(quán)力法的一部分，該法案將出口多邊管制和軍民兩用物品管制相互合并，進(jìn)一步對軍民兩用新興和基礎(chǔ)技術(shù)的出口進(jìn)行限制，并為美國商務(wù)部工業(yè)與安全局提供了永久性法定授權(quán)。2021年7月9日，美國商務(wù)部對EAR再次修改，修改后的出口管理法以“人權(quán)”等為理由，將22個中國大陸實(shí)體和1名中國大陸個人列入“實(shí)體清單”，并于2021年7月12日生效。

2020年9月17日，第23屆中國北京國際科技產(chǎn)業(yè)博覽會開幕。圖為博覽會上展出的六維輪式月球車模型。

從1917年到現(xiàn)在，美國出口管制政策體系不斷演變，從《敵國貿(mào)易法》到“巴統(tǒng)”、《瓦森納協(xié)議》，再到《1979年出口管理法》（EAA）、《出口管制條例》（EAR），政策不斷修訂，技術(shù)出口管制的針對對象與涉及范圍不斷調(diào)整變化。雖然美國出口管制的政策體系不斷調(diào)整，但是服務(wù)于美國國家戰(zhàn)略、防止先進(jìn)技術(shù)擴(kuò)散、防止其他國家的武器技術(shù)進(jìn)步的初衷沒有改變。

對華出口管制：針對“中國制造2025”和“軍民融合”戰(zhàn)略

在涉華出口管制上，不論是2018年出臺的《出口管制改革法案》，還是白宮后續(xù)相繼發(fā)布的行政令，美方措辭都直言不諱地指向“中國制造2025”和中國“軍民融合”戰(zhàn)略（Military- Civil Fusion， MCF）。

一方面，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局緊隨《出口管制改革法案》，羅列一系列技術(shù)限制清單。2020年12月，美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會（US-China Economic and Security Review Commission，USCC）發(fā)布報告，稱這些技術(shù)清單和“中國制造2025”中提及的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域幾乎重合。這些技術(shù)清單包括：生物制藥和高科技醫(yī)療器械、新一代IT集成電路、太空與航空、海事設(shè)備和高科技船舶、高端計算機(jī)、先進(jìn)鐵路運(yùn)輸裝備、先進(jìn)監(jiān)控技術(shù)、新能源及節(jié)能汽車能源設(shè)備等。不難窺見，出口管制將作為美國應(yīng)對中國高科技發(fā)展的重要武器，朝著戰(zhàn)略化方向發(fā)展。

另一方面，具有“軍民融合”性質(zhì)的中方實(shí)體成為美國出口管制的對象。2015年中國政府將“軍民融合”上升為“國家戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)“科技興軍”，這一舉措引發(fā)美方強(qiáng)烈反應(yīng)。美國前副助理國務(wù)卿克里斯托弗·福特稱中國“軍民融合”戰(zhàn)略是美國乃至全世界“最重要的安全隱患之一”。2018年8月1日被列入美國“實(shí)體清單”中的44個中方實(shí)體中，有29個參與我國“軍民融合”戰(zhàn)略。上述實(shí)體，除科研院校和國有企業(yè)，大部分都是具有軍品認(rèn)證資格的民營企業(yè)，它們所從事的領(lǐng)域包括航空航天、光纖技術(shù)、集成電路、精密儀器、核技術(shù)、高新材料等，這些領(lǐng)域也都涉及軍民兩用科技。如，受到制裁的中興通訊、福建晉華都屬于“中國制造2025”重點(diǎn)企業(yè)，其中福建晉華更是我“十三五”集成電路重大產(chǎn)能布局規(guī)劃中的企業(yè)。

對華出口管制范圍擴(kuò)大化、措施多元化

據(jù)統(tǒng)計，1999～2017年，列入“實(shí)體清單”的中國機(jī)構(gòu)數(shù)目增長緩慢，而2018～2020年，分別就有44家、62家和37家中國主體被納入“實(shí)體清單”，美國對華出口管制呈現(xiàn)出范圍擴(kuò)大化、措施金融化的特點(diǎn)。在2019年被納入“實(shí)體清單”的62家實(shí)體中，分別有68家和46家華為及華為關(guān)聯(lián)公司機(jī)構(gòu)主體被納入，但在2019年被納入“實(shí)體清單”的主體統(tǒng)計中，上述華為及華為關(guān)聯(lián)公司機(jī)構(gòu)主體均記為華為一家。

美國對華出口管制范圍擴(kuò)大化。一方面，美國調(diào)整并擴(kuò)大對華技術(shù)出口管制的技術(shù)領(lǐng)域。2018年前，美國對華科技遏制的主戰(zhàn)場集中在航空航天領(lǐng)域。從2018年起，“實(shí)體清單”中添加了大量的電子通訊、信息安全、互聯(lián)網(wǎng)等具備廣泛產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用前景的高技術(shù)機(jī)構(gòu)。2018年8月，美國政府簽署《出口管制改革法案》，增列了14種不屬于《1950年國防產(chǎn)品法》的新興和基礎(chǔ)技術(shù)，涵蓋人工智能、量子信息等。另一方面，美國深化技術(shù)出口管制方式，實(shí)現(xiàn)對關(guān)鍵技術(shù)的閉環(huán)保護(hù)。一是限制第三方對華再出口;二是嚴(yán)控外方投資，禁止中方通過收購或投資美國公司來獲得美方的領(lǐng)先技術(shù)及知識產(chǎn)權(quán);三是提高中國進(jìn)口商品關(guān)稅，降低中方國際貿(mào)易收入和外匯儲備，進(jìn)而打擊中方對外收購和投資實(shí)力。

美國對華出口管制措施多元化。為了應(yīng)對中國“軍民融合”戰(zhàn)略，美國除了對軍民兩用核心技術(shù)的出口加以管制以外，美國總統(tǒng)還通過簽署行政令的方式直接在投資上加以限制，管制措施愈發(fā)多元化。2020年11月，特朗普簽署行政令，禁止美國投資者向美國政府認(rèn)定的31家“中共軍工企業(yè)”購買證券;2021年初，特朗普在離任之際簽署行政令，將原有行政令中的31家中國涉軍企業(yè)擴(kuò)至44家，并要求美國投資者在相關(guān)公司被美國政府認(rèn)定為中國涉軍企業(yè)后的365天內(nèi)拋售所有已購證券;2021年6月3日，拜登以“應(yīng)對中國軍工企業(yè)威脅”為由，簽署了名為“應(yīng)對為中華人民共和國某些公司提供資金支持的證券投資所產(chǎn)生的威脅”的行政令，將包括華為公司、中國航天科技集團(tuán)有限公司等59家中企列入投資“黑名單”，禁止美國人與名單所列公司進(jìn)行投資交易。上述對華措施加強(qiáng)了對中國涉軍以及監(jiān)控技術(shù)企業(yè)的進(jìn)一步打壓。

出口管制對中美雙方既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)

美國對華政策的戰(zhàn)略化趨勢在特朗普政府時期就已經(jīng)顯現(xiàn)，拜登上臺后在此基礎(chǔ)上不斷加以強(qiáng)化，先后出臺了多項(xiàng)涉華法案與相關(guān)報告。2021年3月，拜登簽署發(fā)布《重塑美國優(yōu)勢——國家安全戰(zhàn)略臨時指南》，明確指出中國是美國當(dāng)前面對的有能力利用經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)手段“長期挑戰(zhàn)”現(xiàn)有國際秩序的唯一競爭對手;4月13日，美國國家情報總監(jiān)埃夫麗爾·D·海恩斯和中情局局長威廉·J·伯恩斯向華盛頓共同提交了《2021年度美國威脅評估報告》，對2021年美國面臨的主要威脅進(jìn)行了列舉和分析，將中國放在首位;4月21日，美國參議院外交關(guān)系委員會通過《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，要求美國政府采取與中國進(jìn)行全面“戰(zhàn)略競爭”政策，建議動員美國所有戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和外交手段來制定“印太”戰(zhàn)略，使華盛頓能夠真正面對“中國對美國國家和經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成的挑戰(zhàn)”。在這一趨勢指志下，拜登上臺以后，中國成為出口重點(diǎn)管制的對象。2021年4月30日，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布2021年特別301報告，中國仍在其“重點(diǎn)觀察名單”之中。

然而，對于中美雙方而言，出口技術(shù)管制既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。對華出口管制對于美國來說，負(fù)面作用很大。由于出口管制模糊了其國內(nèi)利益和對外政策的邊界，將更多利益相關(guān)者牽扯其中，因此在國內(nèi)爭議較大。有美方人士指出，出口管制影響了美國自身的市場份額、在全球供應(yīng)鏈的地位以及新核心技術(shù)的合作研發(fā)，認(rèn)為出口管制更像是短暫的戰(zhàn)術(shù)打擊，而非長期的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，對美國國內(nèi)創(chuàng)新和長期發(fā)展不利。而對中國而言，雖然美國對中國實(shí)行出口管制對中國制造造成了一定程度的打擊，但從長期看，美國的出口管制可能會加速中國技術(shù)的本土化，加強(qiáng)中國的科技自主性。

（作者為軍事科學(xué)院戰(zhàn)略評估咨詢中心助理研究員）