國際轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品低水平混雜政策對(duì)我國的啟示

黃耀輝, 焦悅, 付仲文

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科技發(fā)展中心, 北京 100176)

利用基因工程技術(shù)將目的基因轉(zhuǎn)入作物受體內(nèi)并穩(wěn)定表達(dá)和遺傳，從而獲得具有特定性狀的轉(zhuǎn)基因作物。轉(zhuǎn)基因能更準(zhǔn)確、更高效、更有針對(duì)性的定向雜交[1]。大多數(shù)情況下，轉(zhuǎn)基因的目的是為了引入原作物中不存在的新性狀或改良表現(xiàn)較差的性狀，如對(duì)某種病害、害蟲或逆境的抗性等[2]。2020年是轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化的第25個(gè)年頭(1996—2020年)，獲準(zhǔn)商業(yè)化的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品均經(jīng)過嚴(yán)格的安全評(píng)估和科學(xué)審查，其在食品安全方面無不良記錄。全球正在研發(fā)和種植的轉(zhuǎn)基因作物數(shù)量逐年增加，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的流通量和流通速度也呈現(xiàn)出不斷攀升的趨勢(shì)。然而，盡管這些產(chǎn)品已安全使用20余年，但是不同國家/地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的批準(zhǔn)范圍和流程等依然存在差異。當(dāng)一種轉(zhuǎn)基因作物依據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)在一個(gè)或多個(gè)國家/地區(qū)通過安全評(píng)價(jià)，卻無意地、少量地存在于尚未批準(zhǔn)該作物的國家/地區(qū)的貨物中時(shí)，就會(huì)引起低水平混雜(low level presence，LLP)問題。各國/地區(qū)對(duì)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP問題采取政策的不同導(dǎo)致不必要的貿(mào)易中斷，進(jìn)而可能影響出口和進(jìn)口國/地區(qū)的糧食安全、價(jià)格以及對(duì)創(chuàng)新的態(tài)度。LLP近年來已成為各國/地區(qū)的政策關(guān)注點(diǎn)。

我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的多個(gè)方面都受到轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP的影響。轉(zhuǎn)基因大豆是最早進(jìn)行大面積商業(yè)化種植的轉(zhuǎn)基因作物，也是目前種植面積最大的轉(zhuǎn)基因作物[3]。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(http://43.248.49.97/)，2017—2019年，我國非種用大豆的進(jìn)口量分別為9 553萬、8 804萬和8 846萬t，其中分別從美國進(jìn)口3 285萬、1 664萬和1 689萬t。2020年1月，中美雙方簽訂《中華人民共和國政府和美利堅(jiān)合眾國政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》，其中對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP情況做出了要求，這勢(shì)必影響今后我國進(jìn)口大豆的策略。針對(duì)此問題，本文從全球轉(zhuǎn)基因作物的應(yīng)用情況出發(fā)，全面闡述了獲批轉(zhuǎn)化體數(shù)量較多國家/地區(qū)的轉(zhuǎn)基因大豆貿(mào)易情況,并據(jù)此對(duì)這些國家/地區(qū)進(jìn)行分類，隨后分析了主要國際組織及主要經(jīng)濟(jì)體的LLP定義和相關(guān)政策，最后為我國制定LLP相關(guān)政策提出了相關(guān)建議。

1 轉(zhuǎn)基因作物的重要性

傳統(tǒng)作物育種是同種作物優(yōu)良基因的優(yōu)化組合，其通過對(duì)突變(自然或人工誘發(fā))產(chǎn)生的優(yōu)良基因和重組體進(jìn)行選擇和利用，根據(jù)遺傳學(xué)原理將優(yōu)良基因重組或引入到受體生物中，從而獲得抗逆、高產(chǎn)和質(zhì)優(yōu)的新品種，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、可持續(xù)發(fā)展。但是，主要糧食作物的種質(zhì)資源缺乏耐除草劑、抗病蟲以及優(yōu)良品質(zhì)等性狀，即原始作物的DNA上不含有上述功能的基因。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的出現(xiàn)解決了傳統(tǒng)作物育種的瓶頸，其可以利用基因工程技術(shù)將細(xì)菌中存在的耐除草劑、抗蟲基因整合到糧食作物中，從而改良糧食作物的性狀，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。轉(zhuǎn)基因技術(shù)與傳統(tǒng)育種技術(shù)一脈相承，其本質(zhì)都是通過改變基因組構(gòu)成來實(shí)現(xiàn)遺傳性狀改良，但傳統(tǒng)育種技術(shù)不能準(zhǔn)確地針對(duì)某一基因進(jìn)行操作，成功率低、預(yù)見性差、時(shí)間較長(zhǎng)；而轉(zhuǎn)基因技術(shù)能夠針對(duì)具有特殊性狀的目的基因進(jìn)行操作，轉(zhuǎn)化成功率高、預(yù)見性強(qiáng)、時(shí)間相對(duì)較短。轉(zhuǎn)基因技術(shù)是對(duì)傳統(tǒng)育種技術(shù)的發(fā)展和補(bǔ)充，兩者的緊密結(jié)合大大提高了作物品種改良的效率，能改良作物產(chǎn)量性狀、生理性狀及品質(zhì)性狀，增強(qiáng)耐除草劑、抗蟲、抗病、抗逆等生物和非生物脅迫特性，降低農(nóng)藥、肥料的使用，在保障糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、緩解資源壓力等方面潛力巨大。

轉(zhuǎn)基因作物可以顯著減少化學(xué)殺蟲劑和除草劑的使用量，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。BT蛋白是一種天然殺蟲劑，將來自蘇云金芽孢桿菌的Bt基因轉(zhuǎn)入棉花和玉米中，可以有效減少廣譜殺蟲劑的使用。在印度進(jìn)行的田間試驗(yàn)表明，Bt棉花比非Bt棉花的單產(chǎn)高出了30%～80%，這是由于轉(zhuǎn)基因棉花抵抗棉鈴蟲侵襲的能力明顯提高[4]。通過對(duì)受體作物基因進(jìn)行改造，可以使其對(duì)特定的化學(xué)除草劑產(chǎn)生抗性。早在20世紀(jì)80年代中期就已經(jīng)出現(xiàn)了耐除草劑作物，使得對(duì)這些作物的雜草能夠進(jìn)行有效地化學(xué)防治[5]。轉(zhuǎn)基因作物還可以同時(shí)擁有多個(gè)優(yōu)良性狀，如孫越等[6]利用農(nóng)桿菌介導(dǎo)的玉米莖尖遺傳轉(zhuǎn)化法將cry1AcM、epsps、GAT、ZmPIS一同轉(zhuǎn)入玉米，賦予了植株抗玉米螟、抗除草劑草甘膦、抗旱的特性，培育出具有優(yōu)良復(fù)合性狀的轉(zhuǎn)基因玉米材料。

聯(lián)合國發(fā)布的《2018年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況報(bào)告》顯示：全球饑餓人口連續(xù)三年(自2016年以來)持續(xù)上升，目前的饑餓水平已重回10年前。這要求必須加快行動(dòng)速度，在2030年之前實(shí)現(xiàn)零饑餓的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。經(jīng)過25年的發(fā)展，轉(zhuǎn)基因作物不僅在農(nóng)業(yè)、環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面取得了良好的收益，而且提高了食品安全水平、改善了營養(yǎng)水平。轉(zhuǎn)基因作物種植面積持續(xù)增加，這將非常有利于減輕全球饑餓問題。隨著生物技術(shù)的不斷發(fā)展，人們逐漸破解生物遺傳密碼，可供用于作物轉(zhuǎn)基因育種的目的基因越來越多，可以獲得的作物改良性狀也越來越多。同時(shí)，基因編輯技術(shù)等新技術(shù)的發(fā)展使改良作物變得越來越容易、越來越精準(zhǔn)，生物技術(shù)改良作物勢(shì)必發(fā)揮更大的作用。

2 轉(zhuǎn)基因作物的現(xiàn)狀

2.1 轉(zhuǎn)基因作物的種類和性狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)(https://www.isaaa.org/gmappro valdatabase/default.asp)，截至2019年12月，全球共有30種作物的530個(gè)轉(zhuǎn)化體獲得批準(zhǔn)，獲批5個(gè)或5個(gè)以上轉(zhuǎn)化體的主要有：玉米(240個(gè))、棉花(67個(gè))、土豆(49個(gè))、大豆(42個(gè))、阿根廷油菜(42個(gè))、康乃馨(19個(gè))、番茄(11個(gè))、水稻(8個(gè))、甘蔗(6個(gè))、番木瓜(5個(gè))、苜蓿(5個(gè))。其中，四大轉(zhuǎn)基因作物(玉米、大豆、棉花和油菜)所占比例約為75%，獲批轉(zhuǎn)化體超過10個(gè)的作物有7種，占所有獲批作物種類的23%，獲批轉(zhuǎn)化體不足5個(gè)的作物有19種，占所有獲批作物種類的63%(圖1)。共批準(zhǔn)了44種轉(zhuǎn)基因性狀，其中用于商業(yè)化的性狀主要有：耐除草劑(354個(gè))、抗蟲(305個(gè))、品質(zhì)性狀改良(96個(gè))和抗病(29個(gè))，這些性狀可以單獨(dú)發(fā)揮作用也可以復(fù)合在一起發(fā)揮作用。耐除草劑大豆GTS 40-3-2已在超過10個(gè)國家/地區(qū)批準(zhǔn)種植、超過20個(gè)國家/地區(qū)批準(zhǔn)食用或飼用，品質(zhì)性狀改良耐除草劑大豆MON87705在3個(gè)國家/地區(qū)批準(zhǔn)種植、超過10個(gè)國家/地區(qū)批準(zhǔn)食用或飼用。

圖1 獲批轉(zhuǎn)化體數(shù)量Fig.1 Number of approved transformants

2.2 世界批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化體的情況

全世界共有70個(gè)國家/地區(qū)批準(zhǔn)了不同數(shù)量的轉(zhuǎn)化體用于種植或進(jìn)口，其中批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化體數(shù)量超過70個(gè)的國家/地區(qū)共41個(gè)，占比約為59%；批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化體數(shù)量不足10個(gè)的共15個(gè)，占比為21%(https://www.isaaa.org/gmapprovaldatabase/default.asp)。美國、日本、墨西哥、加拿大和韓國為批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化體數(shù)量排名前五位的國家。對(duì)獲批轉(zhuǎn)化體數(shù)量超過70個(gè)的國家/地區(qū)按照其地理位置進(jìn)行分類：北美洲為美國、墨西哥和加拿大；南美洲為巴西、哥倫比亞和阿根廷；亞洲(除中國之外)為日本、韓國和菲律賓；大洋洲為澳大利亞和新西蘭；非洲只有南非；歐洲則以歐盟為代表(圖2)。

圖2 世界主要經(jīng)濟(jì)體批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)化體數(shù)量Fig.2 Number of transformants approved by major economies in the world

2.3 轉(zhuǎn)基因作物的應(yīng)用

據(jù)國際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織(International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications，ISAAA)報(bào)告[7]，截至2018年底，有44個(gè)國家/地區(qū)進(jìn)口轉(zhuǎn)基因作物，26個(gè)國家/地區(qū)種植了19 170萬hm2轉(zhuǎn)基因作物。從圖2可以看出，轉(zhuǎn)基因作物五大種植國(美國、巴西、阿根廷、加拿大和印度)共種植17 450萬hm2轉(zhuǎn)基因作物，占全球轉(zhuǎn)基因作物種植面積的91%，美國以7 500萬hm2居世界首位，其次是巴西(5 130萬hm2)、阿根廷(2 390萬hm2)、加拿大(1 270萬hm2)和印度(1 160萬hm2)。26個(gè)轉(zhuǎn)基因作物種植國/地區(qū)主要種植大豆、玉米、棉花和油菜，轉(zhuǎn)基因大豆以9 590萬hm2的種植面積居首，占全球轉(zhuǎn)基因作物種植面積的50%，其次是玉米(5 890萬hm2)、棉花(2 490萬hm2)和油菜(1 010萬hm2)(圖2)。轉(zhuǎn)基因作物(大豆、玉米和油菜)的平均應(yīng)用率不斷增長(zhǎng)，從全球單一作物的種植面積來看，2018年轉(zhuǎn)基因大豆的應(yīng)用率為78%，轉(zhuǎn)基因棉花的應(yīng)用率為76%，轉(zhuǎn)基因玉米的應(yīng)用率為30%，轉(zhuǎn)基因油菜的應(yīng)用率為29%。除此之外，轉(zhuǎn)基因作物的應(yīng)用已經(jīng)擴(kuò)展到四大作物之外，如紫花苜蓿、甜菜、木瓜、南瓜、茄子和馬鈴薯等[7]。

圖3 轉(zhuǎn)基因作物的應(yīng)用情況Fig.3 Application of genetically modified crops

3 轉(zhuǎn)基因大豆的國際貿(mào)易情況

在過去20多年間，轉(zhuǎn)基因作物的種植面積穩(wěn)步提升，大豆、玉米和油菜等轉(zhuǎn)基因作物在國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中正扮演越來越重要的角色。2018年，轉(zhuǎn)基因大豆以9 590萬hm2的種植面積居首，占全球轉(zhuǎn)基因作物種植面積的50%，其應(yīng)用率達(dá)到78%。某一國家/地區(qū)獲批轉(zhuǎn)化體數(shù)量可以間接反映出該國家/地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的接受和需求程度。本文以獲批轉(zhuǎn)化體數(shù)量超過70個(gè)的國家/地區(qū)作為研究對(duì)象，以轉(zhuǎn)基因大豆及其產(chǎn)品的進(jìn)出口數(shù)據(jù)來明確該國家/地區(qū)在轉(zhuǎn)基因作物及其產(chǎn)品貿(mào)易中的定位。對(duì)2018/2019年轉(zhuǎn)基因大豆及其產(chǎn)品的進(jìn)出口數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)歐盟、墨西哥、日本、韓國、菲律賓、新西蘭和南非主要以進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆及其產(chǎn)品為主，稱為凈進(jìn)口國/地區(qū)；美國、加拿大、阿根廷和巴西主要以出口轉(zhuǎn)基因大豆及其產(chǎn)品為主，稱為凈出口國/地區(qū)(因哥倫比亞主要進(jìn)口玉米而澳大利亞主要以出口油菜產(chǎn)品為主，故未統(tǒng)計(jì)在內(nèi))。

從轉(zhuǎn)基因大豆及其產(chǎn)品的進(jìn)出口量(圖4)可以看出，歐盟是進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆及其產(chǎn)品最多的地區(qū)，每年進(jìn)口約3 453萬t大豆及其產(chǎn)品，無論是總量還是活性大豆的進(jìn)口量都遠(yuǎn)超其他進(jìn)口國家/地區(qū)。作為中國的鄰國，日本和韓國在2018年也分別進(jìn)口了505萬和354萬t轉(zhuǎn)基因大豆及其產(chǎn)品。

數(shù)據(jù)來源 Data source：https://www.fas.usda.gov/圖4 部分國家/地區(qū)進(jìn)口大豆及其產(chǎn)品的數(shù)量Fig.4 Number of imported soybeans and their products of some countries/regions

在凈出口國/地區(qū)中，巴西以每年出口8 625萬t轉(zhuǎn)基因大豆及其產(chǎn)品占據(jù)第一位，美國緊隨其后，阿根廷和加拿大分列三、四位(圖5)。值得重點(diǎn)關(guān)注的是加拿大，其雖然為凈出口國，在2018年至2019年間出口了603萬t的轉(zhuǎn)基因大豆及其產(chǎn)品，但同時(shí)其進(jìn)口了173萬t的轉(zhuǎn)基因大豆及其產(chǎn)品，兼具出口和進(jìn)口的屬性。

數(shù)據(jù)來源 Data source：https://www.fas.usda.gov/圖5 部分國家出口大豆及其產(chǎn)品的數(shù)量Fig.5 Number of exported soybeans and their products of some countries

4 轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品低水平混雜的定義

4.1 國際食品法典委員會(huì)

國際食品法典委員會(huì)(Codex Alimentarius Commission，CAC)由聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(Food and Agriculture Organization，F(xiàn)AO)和世界衛(wèi)生組織(World Health Organization，WHO)于1963年成立，其作用主要是制定統(tǒng)一的國際食品標(biāo)準(zhǔn)、指南和實(shí)踐守則，用以保護(hù)消費(fèi)者的健康并確保食品貿(mào)易的公平。2008年，CAC認(rèn)為L(zhǎng)LP即使在進(jìn)口食品中偶然混雜了轉(zhuǎn)基因成分，其對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)基因作物在一個(gè)或多個(gè)國家/地區(qū)通過了食品安全性評(píng)估，但在進(jìn)口國尚未通過食品安全性評(píng)估[8]。為了解決轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP問題，食品法典指南建議對(duì)經(jīng)出口商批準(zhǔn)但未經(jīng)進(jìn)口商批準(zhǔn)且可能以低水平存在于商品裝運(yùn)中的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品使用簡(jiǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。但是，該指南未指定什么容忍度水平的國家/地區(qū)應(yīng)采用以及適用什么樣的產(chǎn)品[9]。

4.2 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，OECD)認(rèn)為，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品低水平存在即種子中含有低水平的轉(zhuǎn)基因成分，這些轉(zhuǎn)基因成分已經(jīng)通過一個(gè)或多個(gè)國家/地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)/安全性審查并獲得了商業(yè)化種植許可(無限制釋放)，而在進(jìn)口國/地區(qū)尚未獲得此許可[10]。

4.3 國際作物生命協(xié)會(huì)

國際作物生命協(xié)會(huì)(CropLife International)認(rèn)為，LLP即一種微量的種子、谷物或食品成分與另一種的偶然混合，包括來自貿(mào)易作物的混合，通常依靠質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管體系來管理。當(dāng)該術(shù)語用在植物生物技術(shù)領(lǐng)域時(shí)，是指在糧食、飼料或谷物中偶然存在的生物技術(shù)改良材料水平在普遍接受的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和加工范圍之內(nèi)[11]。

4.4 美國

美國農(nóng)業(yè)部(United States Department of Agriculture，USDA)認(rèn)為，LLP是來自非預(yù)期的植物來源基因和基因產(chǎn)物的低水平混合。它可能發(fā)生在傳統(tǒng)育種植物中，也可能發(fā)生在生物技術(shù)改良植物中；它可能發(fā)生在種子或花粉漂移等自然過程中，也可能發(fā)生在田間測(cè)試、植物育種和種子生產(chǎn)等人類參與的過程中[12]。

4.5 加拿大

LLP是指轉(zhuǎn)基因作物在一個(gè)或多個(gè)國家/地區(qū)被授權(quán)用于商業(yè)用途或銷售，但意外地、低含量存在于其尚未被授權(quán)的國家/地區(qū)所進(jìn)口的貨物中，如在農(nóng)業(yè)原料糧食的運(yùn)輸中[13]。

4.6 歐盟

LLP即進(jìn)口產(chǎn)品中檢測(cè)到已在其他至少一個(gè)國家/地區(qū)獲得批準(zhǔn)但在進(jìn)口國尚未獲得批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因作物的少量存在，此種事件往往與異步審批相關(guān)[14]。

綜上所述，各國際組織及國家/地區(qū)對(duì)LLP的定義都是指在進(jìn)出口產(chǎn)品中混雜了在一個(gè)或一個(gè)以上國家/地區(qū)已經(jīng)通過安全評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)基因成分。國際上對(duì)這種問題的處理沒有明確的規(guī)定和要求，各國/地區(qū)根據(jù)自身情況制定了不同的LLP政策，總的原則是在保證安全的前提下實(shí)現(xiàn)利益最大化。

5 世界主要經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品低水平混雜政策對(duì)比

5.1 凈進(jìn)口國/地區(qū)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品低水平混雜政策

5.1.1歐盟 2011年7月起生效的第619/2011號(hào)法規(guī)將飼料中含有未批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因成分的閾值水平設(shè)置為0.1%，并規(guī)定了與轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)的官方飼料采樣和分析方法。歐盟未能建立適用于食品和種子中低水平混雜事件的技術(shù)解決方案，因此對(duì)運(yùn)往歐盟的食品和種子仍然實(shí)行對(duì)未獲批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因作物絕對(duì)零容忍政策。由于可靠的檢測(cè)低限為0.1%，所以歐盟針對(duì)轉(zhuǎn)基因飼料設(shè)置的閾值實(shí)際為技術(shù)性零容忍。

5.1.2墨西哥 墨西哥沒有制定關(guān)于食用或飼用產(chǎn)品中未批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因成分的低水平混雜或容忍政策，而對(duì)于種子中含有的、未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因成分，墨西哥將其視為雜質(zhì)，與其他類型的雜質(zhì)一樣，進(jìn)口種子的雜質(zhì)含量閾值為2%。

墨西哥針對(duì)不同類型的LLP事件分別制定了處理程序：①由墨西哥衛(wèi)生秘書處授權(quán)作為食用、飼用或加工來使用但不能種植的轉(zhuǎn)基因作物，在運(yùn)輸過程中意外泄露。此種情況轉(zhuǎn)基因作物的泄露及后續(xù)的萌發(fā)不能視作一種LLP事件。相反，它被視為已批準(zhǔn)食用、飼用或加工但未批準(zhǔn)環(huán)境釋放的轉(zhuǎn)基因作物的意外釋放。主管部門在確認(rèn)該事件發(fā)生后，著手建立相應(yīng)的控制措施使其合規(guī)。②以食用、飼用或加工為目的進(jìn)入墨西哥的轉(zhuǎn)基因作物商品的意外種植。此種情況應(yīng)采取個(gè)案分析方法，建立監(jiān)視程序來確定其存在水平。根據(jù)檢測(cè)到的頻率和所識(shí)別的事件，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法來確定對(duì)該轉(zhuǎn)基因作物實(shí)施的措施。③檢測(cè)到未經(jīng)許可的轉(zhuǎn)基因玉米的種植。對(duì)于這種情況，如果檢測(cè)到的水平很高，則不認(rèn)為這是LLP事件。它將被視為非法的環(huán)境釋放，并實(shí)施生物安全應(yīng)對(duì)措施以及相應(yīng)的行政制裁。④轉(zhuǎn)基因種子中檢測(cè)到LLP事件。如果LLP低于2%，則該情況屬于《種子生產(chǎn)、認(rèn)證和商業(yè)化聯(lián)邦法》的管轄范圍，并且根據(jù)《生物安全法》將不適用任何制裁程序。為了防止將來可能發(fā)生違反生物安全的LLP事件，主管部門應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的管理措施，如他們應(yīng)確保這些產(chǎn)品僅能用于已獲授權(quán)額用途，不能保存和重新種植。

5.1.3日本 日本對(duì)未經(jīng)國內(nèi)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因作物用于食品或向環(huán)境中釋放實(shí)施零容忍政策，并且無論該轉(zhuǎn)基因作物是否在其他國家/地區(qū)是否批準(zhǔn)、進(jìn)口數(shù)量多少、以何種形式進(jìn)口，只要是進(jìn)口未經(jīng)國內(nèi)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因食品都是非法的。為確保合規(guī)性，日本對(duì)進(jìn)口貨物以及零售的加工食品都進(jìn)行監(jiān)控。厚生勞動(dòng)省在港口對(duì)進(jìn)口貨物進(jìn)行檢查，而零售的加工食品由地方衛(wèi)生當(dāng)局檢查，所有檢查均根據(jù)厚生勞動(dòng)省制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。如果在港口中檢測(cè)到未批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因成分，則該貨物必須退回或銷毀；如果在零售的加工食品檢測(cè)到，則該產(chǎn)品制造商必須立即發(fā)出召回通知。

根據(jù)飼料安全法，農(nóng)林水產(chǎn)省監(jiān)控港口進(jìn)口飼料原料的質(zhì)量和安全。日本所有用作飼料的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品或衍生品都必須獲得農(nóng)林水產(chǎn)省的飼料安全批準(zhǔn)。但是，農(nóng)林水產(chǎn)省為進(jìn)口用于飼料的、已在其他國家/地區(qū)批準(zhǔn)但尚未在日本批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品設(shè)定了1%的豁免閾值。要行使該豁免權(quán)，出口國/地區(qū)對(duì)于該產(chǎn)品的安全評(píng)價(jià)程序必須受到農(nóng)林水產(chǎn)省的認(rèn)可，承認(rèn)該安全評(píng)價(jià)程序與日本相同或比日本嚴(yán)格。該豁免適用于美國、澳大利亞、加拿大、巴西和歐盟。

5.1.4韓國 韓國對(duì)于國內(nèi)尚未批準(zhǔn)的生物技術(shù)產(chǎn)品沒有LLP政策。取而代之的是實(shí)行“無意混雜”政策，該政策最多允許未經(jīng)批準(zhǔn)的生物技術(shù)產(chǎn)品占常規(guī)飼料進(jìn)口量的0.5%。

5.1.5菲律賓 2009年初，菲律賓農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)了第1號(hào)行政命令(DA-AO第1號(hào))，采用了食典植物準(zhǔn)則的附件3，即“含有少量重組DNA植物材料食品的安全評(píng)估”，用于在食品和飼料中存在重組DNA植物材料的LLP時(shí)進(jìn)行食品安全評(píng)估。農(nóng)業(yè)部第1號(hào)行政指令直接指導(dǎo)農(nóng)業(yè)部政策和法規(guī)辦公室分析問題并制定實(shí)施LLP政策的準(zhǔn)則。但迄今為止，尚未發(fā)布任何實(shí)施準(zhǔn)則。

5.1.6新西蘭 新西蘭對(duì)于食品供應(yīng)中未經(jīng)批準(zhǔn)的食用及飼用轉(zhuǎn)基因成分即使是無意存在都實(shí)行零容忍政策。

5.1.7南非 南非將LLP的閾值設(shè)定為1%。2016年，南非為了避免LLP問題的出現(xiàn)，努力使本國的批準(zhǔn)與美國和其他生產(chǎn)國/地區(qū)保持同步。南非并不會(huì)檢測(cè)未經(jīng)批準(zhǔn)的事件，而是將出口國/地區(qū)批準(zhǔn)事件的數(shù)量和類型與本國進(jìn)行比較，從而確定LLP問題。

5.2 凈出口國轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品低水平混雜政策

5.2.1美國 美國農(nóng)業(yè)部植物檢驗(yàn)檢疫局(Animal and Plant Health Inspection Service，APHIS)針對(duì)LLP事件專門制定了政策：一旦在商業(yè)化產(chǎn)品中發(fā)現(xiàn)了受管制的材料，APHIS將進(jìn)行調(diào)查并采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，包括保存、扣押、檢疫、處理、采取補(bǔ)救措施、銷毀或其他方式處置受管制的材料，防止植物有害生物在美國境內(nèi)傳播。APHIS會(huì)根據(jù)事件發(fā)生的程度、受管制材料的特性以及對(duì)植物健康或環(huán)境的任何潛在風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。但是有兩種情況不受該政策約束：一種是該管制材料是已經(jīng)獲得APHIS備案的材料的衍生品，另一種是該管制材料無論是在植物基因型還是在新表達(dá)蛋白質(zhì)方面都與已被APHIS解除管制的產(chǎn)品類似。綜上所述，美國所采取的LLP政策是基于個(gè)案分析、不設(shè)閾值。

5.2.2加拿大 加拿大農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)食品部于2017年發(fā)布LLP政策管理模型。該模型包括兩部分：資格標(biāo)準(zhǔn)和食用和飼用谷物中低水平混雜的風(fēng)險(xiǎn)管理方法。未經(jīng)授權(quán)的轉(zhuǎn)基因作物必須滿足兩個(gè)條件才被視為L(zhǎng)LP：一是該轉(zhuǎn)基因作物按照食品法典準(zhǔn)則對(duì)轉(zhuǎn)基因植物來源的食品安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)(CAC / GL 45-2003)已經(jīng)在至少一個(gè)國家/地區(qū)獲得批準(zhǔn)用于食品用途；二是應(yīng)當(dāng)向進(jìn)口國/地區(qū)提供用于檢測(cè)和鑒定特定轉(zhuǎn)基因作物的適當(dāng)檢測(cè)方法和標(biāo)準(zhǔn)材料，以支持對(duì)進(jìn)口貨物中的低水平混雜情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。對(duì)于符合政策模型資格標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因作物按照如下方法進(jìn)行管理：①由于灰塵、殘留的不連續(xù)品種或僅供出口國/地區(qū)當(dāng)?shù)胤N植的轉(zhuǎn)基因作物污染而導(dǎo)致的LLP等情況，其LLP水平一般介于0%～0.2%之間。針對(duì)此區(qū)間的執(zhí)法行為可采取促進(jìn)企業(yè)合規(guī)行動(dòng)，例如以書面形式向受監(jiān)管方建議進(jìn)行LLP檢測(cè)。②因轉(zhuǎn)基因作物的異步批準(zhǔn)等情況導(dǎo)致的LLP，其LLP水平一般介于0.2%～3%。處于該區(qū)間的LLP事件需額外準(zhǔn)備兩份材料：一份為向進(jìn)口國/地區(qū)提交轉(zhuǎn)基因作物授權(quán)申請(qǐng)數(shù)據(jù)包；另一份為進(jìn)口國/地區(qū)完成的前瞻性LLP風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)其執(zhí)法行為可以包括采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，例如向受監(jiān)管方發(fā)出違規(guī)信。超過3%的轉(zhuǎn)基因作物低水平混雜，即當(dāng)未經(jīng)授權(quán)的轉(zhuǎn)基因作物不符合所有政策和合規(guī)性閾值標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將不適用LLP政策模型，需進(jìn)行個(gè)案分析。在這種情況下，進(jìn)口國/地區(qū)應(yīng)確定適當(dāng)?shù)目刂坪?或強(qiáng)制執(zhí)行措施。

5.2.3阿根廷 由于阿根廷2018年遭遇了大旱，導(dǎo)致其轉(zhuǎn)基因大豆的生產(chǎn)水平嚴(yán)重降低，不得不從美國進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆以維持大豆的加工水平。阿根廷農(nóng)業(yè)工業(yè)部于2018年5月份發(fā)布第26/2018號(hào)決議：對(duì)進(jìn)口用作人類食品和動(dòng)物飼料的加工原料(不包括用于種植和種子商業(yè)化的用途)的生物技術(shù)產(chǎn)品授予為期4年的許可。這一項(xiàng)臨時(shí)許可措施將減輕由于干旱引起轉(zhuǎn)基因大豆產(chǎn)量降低對(duì)阿根廷大豆加工產(chǎn)業(yè)的影響。由于美國種植的大豆有部分是阿根廷未批準(zhǔn)的，該臨時(shí)許可允許從美國進(jìn)口未經(jīng)阿根廷批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因大豆，解決了美國與阿根廷關(guān)于進(jìn)出口的問題，使美國大豆可以順暢的出口到阿根廷。

5.2.4巴西 巴西對(duì)未經(jīng)國內(nèi)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因食品和農(nóng)作物事件實(shí)行零容忍政策。

5.3 凈進(jìn)口和凈出口國/地區(qū)的政策對(duì)比

對(duì)上述主要經(jīng)濟(jì)體LLP政策制定情況進(jìn)行比對(duì)(表1)?？梢钥闯?，凈進(jìn)口國/地區(qū)一般對(duì)種子用途和食用產(chǎn)品實(shí)行零容忍政策，而用于飼料用途的進(jìn)口產(chǎn)品一般都設(shè)定了LLP閾值。凈出口國/地區(qū)的政策各不相同，美國實(shí)行個(gè)案分析政策，加拿大設(shè)定閾值區(qū)間，阿根廷由于近期原因出臺(tái)了為期4年的無閾值政策，而巴西則實(shí)行零容忍政策。

表1 凈進(jìn)口和凈出口國/地區(qū)的低水平混雜政策Table 1 LLP policies of net importing and exporting countries/regions

6 我國轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易的現(xiàn)狀

我國是轉(zhuǎn)基因棉產(chǎn)品的主要出口國，進(jìn)口的產(chǎn)品主要為用作加工原料的轉(zhuǎn)基因大豆、棉花、玉米、油菜以及它們的加工品。2019年1月至12月(http://43.248.49.97/)，我國共進(jìn)口8 846萬t大豆、0.95萬t豆粕、79.7萬t豆油、479萬t玉米、249萬t油菜籽和158萬t油菜籽粕。其中，大豆從美國進(jìn)口1 689萬t(占比19.1%)、從巴西進(jìn)口5 768萬t(65.2%)、從阿根廷進(jìn)口879萬t(9.9%)、從加拿大進(jìn)口227萬t(2.6%)、從烏拉圭進(jìn)口207萬t(2.3%)；油菜籽從加拿大進(jìn)口236萬t(94.8%)、從澳大利亞進(jìn)口13萬t(5.2%)；油菜籽粕從加拿大進(jìn)口143萬t(90.5%)。從我國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品數(shù)據(jù)可以看出，我國主要從國外進(jìn)口大豆，而巴西、美國和阿根廷是排名前三位的進(jìn)口來源。我國進(jìn)口大豆總量(8 846萬t)是本文統(tǒng)計(jì)的7個(gè)凈進(jìn)口國/地區(qū)總量(2 657萬t)(圖4)的3.3倍。

截至2019年底，我國批準(zhǔn)進(jìn)口用作加工原料的大豆轉(zhuǎn)化體共16個(gè)，但是美國批準(zhǔn)的大豆轉(zhuǎn)化體達(dá)到了25個(gè)、巴西批準(zhǔn)了19個(gè)、阿根廷批準(zhǔn)了17個(gè)，這就意味著從這三個(gè)國家出口來到中國的轉(zhuǎn)基因大豆中很有可能會(huì)含有我國尚未批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因成分。我國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量巨大，因此發(fā)生LLP事件的可能性較高。那么我國對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行什么樣的LLP政策？我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的定義是，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在至少一個(gè)國家/地區(qū)經(jīng)過系統(tǒng)全面地安全評(píng)價(jià)并獲得商業(yè)化批準(zhǔn)后，在品種選育、種子生產(chǎn)、田間種植、谷物收獲、運(yùn)輸儲(chǔ)存、生產(chǎn)加工等各個(gè)環(huán)節(jié)由于偶然因素造成的微量混雜[15]。當(dāng)下，我國實(shí)行LLP零容忍政策，即閾值為0%。凡是進(jìn)口到我國的農(nóng)產(chǎn)品均不能含有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部尚未批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因成分。

隨著科技的進(jìn)步及我國安全評(píng)價(jià)制度的不斷完善，2019年底，我國批準(zhǔn)了自主研發(fā)的兩個(gè)轉(zhuǎn)基因玉米和一個(gè)轉(zhuǎn)基因大豆的生產(chǎn)應(yīng)用安全證書，在不久的將來，我國生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品也可能出口到世界各國，從而使我國從一個(gè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)口大國變成進(jìn)出口大國。這無疑需要更加平衡的、柔和的LLP政策。另一方面，2020年1月，中美簽訂的《中華人民共和國政府和美利堅(jiān)合眾國政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》中對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP情況做出了相應(yīng)要求：若出現(xiàn)影響美國貨物出口至中國的低水平混雜的情況，中國應(yīng)盡快向進(jìn)口商或進(jìn)口商代理告知該低水平混雜事件，以及需提交的相關(guān)補(bǔ)充資料，以協(xié)助中國就該低水平混雜事件的處理作出決策；向美國提交該低水平混雜事件的風(fēng)險(xiǎn)或安全評(píng)價(jià)綜述；確保該低水平混雜事件的處理沒有不必要的拖延；在決定如何處理低水平混雜事件時(shí)，考慮美國或其他國家/地區(qū)提供的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)或安全評(píng)價(jià)及批準(zhǔn)情況。這間接推動(dòng)了我國制定新的LLP政策的迫切需求。

7 我國轉(zhuǎn)基因作物低水平混雜的政策建議

7.1 合理設(shè)置LLP閾值，降低對(duì)正常貿(mào)易的影響

LLP問題的出現(xiàn)直接影響進(jìn)出口貿(mào)易，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP會(huì)對(duì)我國的進(jìn)出口貿(mào)易產(chǎn)生直接影響，進(jìn)而波及國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)及利益主體。較高的LLP閾值提高進(jìn)口通過率，降低檢驗(yàn)、抽樣成本，進(jìn)而降低進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格。反之，較低的LLP閾值則混入未批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因成分的風(fēng)險(xiǎn)較小，但會(huì)提高檢測(cè)成本及退回率從而降低效益。因此，制定一個(gè)合理的轉(zhuǎn)基因LLP閾值對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易至關(guān)重要。

7.2 與國際接軌，建立完整的轉(zhuǎn)基因?qū)徟鷶?shù)據(jù)庫

參考國際組織數(shù)據(jù)庫(如ISAAA、FAO、OECD數(shù)據(jù)庫等)，全面了解現(xiàn)有轉(zhuǎn)化體在出口國/地區(qū)的審批信息、轉(zhuǎn)化體的背景信息如核酸信息和檢測(cè)方法、出口國/地區(qū)的LLP政策等，建立我國自主的轉(zhuǎn)基因?qū)徟鷶?shù)據(jù)庫。

7.3 分類管理，制定不同的閾值和監(jiān)管政策

第一，根據(jù)進(jìn)口產(chǎn)品的用途，可將LLP事件分種用、食用、飼用來管理。不同的用途設(shè)定不同的LLP閾值，對(duì)符合不同閾值的LLP事件進(jìn)行個(gè)案分析，要求其提供不同的材料及采取不同的執(zhí)法行為；第二，根據(jù)引起低混雜事件的原因進(jìn)行細(xì)化分類，對(duì)不同類型、不同原因引起的混雜實(shí)行不同的管理方法；第三，對(duì)LLP的監(jiān)管可以適當(dāng)發(fā)揮港口監(jiān)管部門和地方監(jiān)管部門的協(xié)同合作功能；第四，綜合考慮我國不同階段的進(jìn)出口產(chǎn)品情況，如我國短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)關(guān)注進(jìn)口的產(chǎn)品主要是大豆、玉米和油菜，可根據(jù)不同產(chǎn)品的生物學(xué)特性設(shè)定不同的階段性閾值。

7.4 提高檢測(cè)水平，做好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)工作

生物技術(shù)飛速發(fā)展，當(dāng)下以基因編輯技術(shù)為主的新技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)如火如荼，如何制定行之有效的檢測(cè)方法及標(biāo)準(zhǔn)對(duì)未來我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全至關(guān)重要。我國檢測(cè)能力的水平、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的制定與美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家/地區(qū)相比還有較大差距。應(yīng)組織國內(nèi)技術(shù)力量，盡快制定一系列的轉(zhuǎn)基因成分定量檢測(cè)國家標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)一批專業(yè)素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的檢測(cè)人員，建立一批具有高精尖檢測(cè)儀器的實(shí)驗(yàn)室，這一方面可以為制定相應(yīng)的LLP閾值提供技術(shù)支撐，一方面可以增強(qiáng)我國未來在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中的話語權(quán)。

8 結(jié)語

盡管關(guān)于轉(zhuǎn)基因作物的討論從未停止，但其商業(yè)化以來為世界各國帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)的飛速發(fā)展及科學(xué)技術(shù)的不斷普及，公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的安全性會(huì)逐步達(dá)成共識(shí)。轉(zhuǎn)基因作物出口國/地區(qū)不斷研發(fā)出新的商業(yè)化轉(zhuǎn)基因品種，而不同國家/地區(qū)審批流程及低水平混雜閾值的不同將導(dǎo)致貿(mào)易摩擦，甚至貿(mào)易中斷。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)基因作物的監(jiān)管政策和體系，同時(shí)不斷加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的安全評(píng)價(jià)，及對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)特別是基因編輯技術(shù)的研究，使其能夠最大程度的為社會(huì)發(fā)展帶來效益。