杭州市軌道交通TOD(交通引導(dǎo)發(fā)展)模式的探索與實(shí)踐

李崇旦

(杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司，310016，杭州 ∥ 高級(jí)經(jīng)濟(jì)師)

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，城市更新與城市運(yùn)營(yíng)是各地發(fā)展面臨的重大課題。結(jié)合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略倡導(dǎo)的集約節(jié)約利用土地以及資源節(jié)約型的精細(xì)化發(fā)展模式，采用TOD(交通引導(dǎo)發(fā)展)模式已成為城市發(fā)展的必選項(xiàng)[1]。TOD指的是以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式，主要以城市軌道交通站點(diǎn)為中心，以300～800 m或5～10 min步行路程為半徑建立區(qū)域中心或城市中心，對(duì)周邊土地進(jìn)行高密度混合使用開(kāi)發(fā)，形成滿足居住、工作、購(gòu)物、娛樂(lè)、出行、休憩等需求的多功能社區(qū)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)高度和諧統(tǒng)一。杭州市在大力推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)的同時(shí)，也在積極探索TOD模式，并取得了初步成效。

1 實(shí)施TOD模式是杭州市發(fā)展的必然選擇

1.1 優(yōu)化城市空間布局，引領(lǐng)城市發(fā)展

杭州目前正處在由單中心向多中心、組團(tuán)式發(fā)展的演變進(jìn)程中，大量的城市功能仍集中分布在杭州主城區(qū)內(nèi)，造成交通擁堵、資源短缺、住房緊張等問(wèn)題。杭州市軌道交通建設(shè)堅(jiān)持“人跟線走”(規(guī)劃引導(dǎo)型、TOD模式)與“線跟人走”(交通疏散型)相結(jié)合、以“人跟線走”為主的規(guī)劃理念，對(duì)軌道交通沿線土地資源進(jìn)行深度挖掘、合理規(guī)劃及綜合開(kāi)發(fā)，使得產(chǎn)業(yè)流、人口流、資金流向軌道交通沿線集聚，由常見(jiàn)的“攤大餅”式的無(wú)序蔓延轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻难剀壍澜煌ㄗ呃劝l(fā)展，帶動(dòng)沿線區(qū)域的城市有機(jī)更新、產(chǎn)業(yè)聚集和城市品質(zhì)提升，使得城市空間布局更加合理[2]。

1.2 集約節(jié)約利用土地，實(shí)現(xiàn)城市功能復(fù)合

隨著城市快速發(fā)展，土地資源緊張狀況日趨明顯。TOD模式整合了辦公、商業(yè)、居住、文教等功能，實(shí)現(xiàn)土地的混合利用，打造了品質(zhì)舒適的空間環(huán)境，有效提升了居民的生活品質(zhì)。通過(guò)地上地下空間的綜合利用，構(gòu)建了立體化的交通網(wǎng)絡(luò)和生活空間，實(shí)現(xiàn)了土地高效集約利用。特別是城市軌道交通車(chē)輛基地占地面積一般在20～50 hm2，如不進(jìn)行TOD，體量巨大的工業(yè)廠房和大量裸露的軌道道床將影響城市景觀，割裂城市空間，影響周邊區(qū)域價(jià)值提升和綜合開(kāi)發(fā)。通過(guò)上蓋綜合開(kāi)發(fā)，車(chē)輛基地實(shí)現(xiàn)了一地兩用，提升了城市空間利用率，美化了城市環(huán)境。

1.3 拓寬融資渠道，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

城市軌道交通投資額大、回收期長(zhǎng)、對(duì)政府投入依賴程度高，全生命周期運(yùn)營(yíng)成本高。有統(tǒng)計(jì)顯示，一條城市軌道交通線路30年的運(yùn)營(yíng)成本通常是其建造成本的2～6倍。通過(guò)TOD模式，建立沿線土地封閉式運(yùn)作機(jī)制，將軌道交通建設(shè)帶來(lái)的土地增值外部效益內(nèi)部化，通過(guò)建立補(bǔ)虧盈利機(jī)制，可緩解軌道交通企業(yè)還本付息壓力，促進(jìn)軌道交通可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展[3]。

1.4 提升公共出行比例，緩解交通擁堵

實(shí)施TOD模式，一方面將大量人口向地鐵上蓋物業(yè)集聚[4]，另一方面這些居民利用便捷舒適的軌道交通出行，大量減少私家車(chē)出行，可有效緩解交通擁堵[5]。截至2019年底，杭州市軌道交通累計(jì)運(yùn)送乘客22.4億乘次，承擔(dān)杭州市公共交通出行比例已攀升至34.5%。根據(jù)高德地圖發(fā)布的《2018年中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》，杭州已從全國(guó)百城擁堵指數(shù)前三位，下降至35位。

2 杭州市軌道交通TOD規(guī)劃理念

杭州一直堅(jiān)持“地鐵+物業(yè)”“軌道+社區(qū)”的發(fā)展理念，已初步形成了杭州TOD模式，但距離TOD的“前瞻性、國(guó)際范”還有較大差距，矛盾主要集中在以下方面：

1) TOD開(kāi)發(fā)理念在城市軌道交通規(guī)劃中的體現(xiàn)還不夠。目前，車(chē)站周邊大部分土地沒(méi)有按照TOD模式進(jìn)行一體化規(guī)劃，而且站點(diǎn)周邊土地一般都分宗進(jìn)行公開(kāi)出讓，開(kāi)發(fā)商按各自方案分別進(jìn)行建設(shè)，未能實(shí)現(xiàn)地上地下空間一體化打造，業(yè)態(tài)未能很好互補(bǔ)，建筑風(fēng)格也不相統(tǒng)一。城市軌道交通與周邊地塊也只是通過(guò)地下通道連接，未能充分發(fā)揮城市軌道交通建設(shè)的帶動(dòng)引領(lǐng)作用。

2) TOD的進(jìn)度與城市軌道交通建設(shè)未能同步，契合度不高。目前尚未出臺(tái)針對(duì)城市軌道交通TOD開(kāi)發(fā)的專門(mén)規(guī)范。站點(diǎn)周邊各宗土地出讓時(shí)間不一致，周邊地塊無(wú)法與城市軌道交通同步設(shè)計(jì)、同步施工。地塊開(kāi)發(fā)因涉及城市軌道交通保護(hù)需退界，開(kāi)發(fā)過(guò)程中還需要做好城市軌道交通保護(hù)措施，造成整體建設(shè)成本增加，開(kāi)發(fā)面積減少，影響城市軌道交通沿線土地使用效率和開(kāi)發(fā)效益。同時(shí)還存在著建設(shè)過(guò)程中影響城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全的風(fēng)險(xiǎn)。

3) TOD的配套政策有待進(jìn)一步完善。要做到城市軌道交通設(shè)施與周邊地塊無(wú)縫銜接、立體開(kāi)發(fā)，需要一體化同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)，因此，政策集成非常重要。目前存在的問(wèn)題：一是在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，尚未編制一體化設(shè)計(jì)導(dǎo)則，尚未形成系統(tǒng)的TOD設(shè)計(jì)規(guī)范；二是在規(guī)劃落地環(huán)節(jié)，剛性還不夠，各做地主體更多地考慮了一級(jí)開(kāi)發(fā)做地收益，對(duì)整體的城市景觀、與城市軌道交通站點(diǎn)有效合建、土地綜合利用等方面的考慮還有不足。因此，需進(jìn)一步提升認(rèn)識(shí)，從規(guī)劃源頭入手，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提升TOD品質(zhì)。

2.1 加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)

規(guī)劃是TOD模式的首要前提。按照城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、線路工可編制與綜合開(kāi)發(fā)同步規(guī)劃的原則，梳理沿線用地，統(tǒng)籌編制綜合開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，開(kāi)展TOD項(xiàng)目一體化城市設(shè)計(jì)。

2.2 分級(jí)開(kāi)發(fā)

綜合考慮城市軌道交通站點(diǎn)周邊城市功能定位及服務(wù)范圍，對(duì)站點(diǎn)進(jìn)行不同分級(jí)，以適應(yīng)不同的服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)差異化規(guī)劃管理和綜合開(kāi)發(fā)。按照“多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、生態(tài)型”的原則，以及構(gòu)建“一核九星、雙網(wǎng)融合、三江綠楔”的新型特大城市空間格局要求，將TOD分為城市級(jí)TOD、副城級(jí)TOD和社區(qū)級(jí)TOD。TOD分級(jí)開(kāi)發(fā)指標(biāo)如表1所示。

表1 TOD分級(jí)開(kāi)發(fā)指標(biāo)一覽表

1) 城市級(jí)TOD：多分布在城市重點(diǎn)功能區(qū)塊。以城市軌道交通站點(diǎn)為中心，集商業(yè)、服務(wù)、辦公、居住等多種功能于一體，周邊土地高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，是城市內(nèi)外交通的重要節(jié)點(diǎn)。如杭州云城、三江匯未來(lái)城市先行實(shí)踐區(qū)、錢(qián)江新城二期、錢(qián)江世紀(jì)城、會(huì)展新城、大城北等城市發(fā)展重點(diǎn)的TOD項(xiàng)目。

2) 副城級(jí)TOD：多分布在城市發(fā)展次中心。主要為所在區(qū)域提供綜合服務(wù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，是城市重點(diǎn)功能區(qū)塊的延伸，承擔(dān)了重點(diǎn)發(fā)展區(qū)塊部分商業(yè)辦公功能。

3) 社區(qū)級(jí)TOD：分布于組團(tuán)中心和城市外圍區(qū)域。承擔(dān)城市的主要居住功能。交通出行大多采用“P+R”模式，依托城市軌道交通出行比例高，適合打造新市鎮(zhèn)模式。

2.3 分圈層開(kāi)發(fā)

圍繞城市軌道交通站點(diǎn)形成“138”圈層理念，即100 m以內(nèi)布局商業(yè)城市地標(biāo)；100至300 m范圍布局商業(yè)辦公業(yè)態(tài)、公共服務(wù)等，展現(xiàn)城市場(chǎng)景；300至800 m范圍布局住宅及配套，形成高品質(zhì)生活空間。

核心區(qū)范圍一般為300 m以內(nèi)，影響區(qū)范圍一般為800 m。根據(jù)不同級(jí)別的TOD分別明確圈層功能。

2.4 以站點(diǎn)為中心規(guī)劃站點(diǎn)周邊土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度

充分利用TOD模式，集約利用土地資源，建設(shè)立體城市，推動(dòng)站點(diǎn)周邊一體化開(kāi)發(fā)建設(shè)[6]。在綜合考慮規(guī)劃區(qū)域內(nèi)已建項(xiàng)目、保留項(xiàng)目、杭州市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定等要求的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定開(kāi)發(fā)功能及規(guī)模，提升公共活力，強(qiáng)化空間的標(biāo)志性、立體性。在站點(diǎn)核心區(qū)進(jìn)行中高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，在站點(diǎn)輻射影響區(qū)進(jìn)行中低強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)TOD綜合開(kāi)發(fā)效益最大化。

城市軌道交通站點(diǎn)周邊的土地應(yīng)為高收益的土地類型，且出行發(fā)生率高。用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度應(yīng)自站點(diǎn)向外逐漸遞減，呈梯度分布，建筑密度及高度根據(jù)與站點(diǎn)的距離增大而逐漸降低。不同站點(diǎn)應(yīng)根據(jù)其定位性質(zhì)，確定合適的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。

根據(jù)站點(diǎn)類型及影響距離將土地開(kāi)發(fā)分為高強(qiáng)度區(qū)、中強(qiáng)度區(qū)、低強(qiáng)度區(qū)3類。高強(qiáng)度區(qū)內(nèi)最高允許容積率大于4.0以上，中強(qiáng)度區(qū)內(nèi)最高允許容積率控制在2.5～4.0之間，低強(qiáng)度區(qū)最高允許容積率小于2.5。

2.5 以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向

以站點(diǎn)為核心，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1) 核心區(qū)產(chǎn)業(yè)：宜布局服務(wù)于區(qū)域的現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)，如商業(yè)中心、商務(wù)辦公、現(xiàn)代金融；布局相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)配套，如酒店、娛樂(lè)配套設(shè)施等。

2) 影響區(qū)產(chǎn)業(yè)：宜布局直接服務(wù)于本地社區(qū)的生活性產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能，如零售商業(yè)、社區(qū)商業(yè)等。

2.6 統(tǒng)籌規(guī)劃地下空間

應(yīng)鼓勵(lì)充分利用城市軌道交通站點(diǎn)影響范圍內(nèi)的地下空間，用于交通換乘、地下商業(yè)、停車(chē)等功能[7]。在核心區(qū)范圍，應(yīng)盡可能充分開(kāi)發(fā)地下空間，布局交通換乘空間、商業(yè)、娛樂(lè)等功能；在輻射影響區(qū)范圍，應(yīng)鼓勵(lì)進(jìn)行地下空間開(kāi)發(fā)，布局停車(chē)、市政等功能。應(yīng)綜合考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃研究站點(diǎn)周邊800 m范圍內(nèi)的地下交通設(shè)施、地下基礎(chǔ)設(shè)施、地下商業(yè)設(shè)施、人防設(shè)施等內(nèi)容，推動(dòng)地下空間系統(tǒng)性、綜合性、聯(lián)通性建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地下空間互聯(lián)互通，地上地下無(wú)縫銜接。

3 杭州市軌道交通TOD具體實(shí)踐

杭州市軌道交通TOD在2006年開(kāi)始籌劃。杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司以自主開(kāi)發(fā)、合作開(kāi)發(fā)等方式參與了城市軌道交通TOD項(xiàng)目。開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有七堡楊柳郡、杭州中心、武林地下商城、五常天空之城、姑娘橋彩虹天空之城等，開(kāi)發(fā)面積約325萬(wàn)m2。

本文以五常天空之城項(xiàng)目為對(duì)象，具體剖析杭州市軌道交通TOD的做法。五常天空之城項(xiàng)目位于杭州地鐵5號(hào)線五常車(chē)輛段，設(shè)有五常站，屬于社區(qū)級(jí)TOD。TOD地塊出讓土地面積7.8萬(wàn)m2，總建筑面積134萬(wàn)m2，其中：住宅建筑面積50.65萬(wàn)m2，商業(yè)建筑面積7.23萬(wàn)m2，辦公建筑面積15.93萬(wàn)m2。配有1所48個(gè)班級(jí)的小學(xué)、3所15個(gè)班級(jí)的幼兒園、4 500 m2體育中心、8 600 m2文化中心。天空之城項(xiàng)目定位為“軌道+未來(lái)社區(qū)”，整合產(chǎn)業(yè)辦公、商業(yè)、住宅等多種業(yè)態(tài)，打造高品質(zhì)TOD綜合體。天空之城項(xiàng)目是目前國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的車(chē)輛段TOD項(xiàng)目之一。為了做好天空之城項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，杭州地鐵積極探索TOD的路徑。

3.1 開(kāi)展城市設(shè)計(jì)

在TOD模式中,通過(guò)城市設(shè)計(jì)，使各種設(shè)施功能相互配合和協(xié)調(diào)，達(dá)到空間形式的統(tǒng)一和諧，實(shí)現(xiàn)綜合效益最優(yōu)化。通過(guò)交通一體化設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)“地鐵+步行”零換乘。通過(guò)城市設(shè)計(jì)，明確規(guī)劃指標(biāo)，進(jìn)而調(diào)整區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃，確保設(shè)計(jì)方案與規(guī)劃指標(biāo)相一致。

3.2 創(chuàng)新用地方式

與傳統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)模式不同，車(chē)輛段綜合利用并不是在“白地”上進(jìn)行，而是要通過(guò)復(fù)雜的技術(shù)處理，在車(chē)輛段用地上部“無(wú)中生有”地造出一塊地，對(duì)車(chē)輛基地土地實(shí)現(xiàn)一地兩用、分層設(shè)權(quán)。

3.3 進(jìn)行復(fù)合利用

五常天空之城項(xiàng)目圍繞地鐵五常站開(kāi)發(fā)建設(shè)，核心區(qū)容積率為2.3。按照TOD理念，站點(diǎn)周邊300 m范圍布置了23.16萬(wàn)m2的商業(yè)、辦公場(chǎng)所，以及社區(qū)配套服務(wù)、體育中心、文化中心、公園等設(shè)施，體現(xiàn)了核心區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的理念。在TOD項(xiàng)目外圍800 m影響區(qū)范圍內(nèi)，主要布局住宅。由于柱網(wǎng)間距、荷載、限高等原因，蓋上住宅容積率為1.3，以小高層為主，提供舒適的生活空間。TOD項(xiàng)目的核心品質(zhì)是提供舒適溫馨的公共空間和服務(wù)。天空之城項(xiàng)目把1/3的空間向全社會(huì)開(kāi)放，無(wú)論是社區(qū)的居民還是辦公、消費(fèi)人群，都可以享受項(xiàng)目的公共配套服務(wù)。五常天空之城剖面圖如圖1所示。

圖1 杭州五常天空之城剖面圖

3.4 地下空間互聯(lián)互通

TOD項(xiàng)目的核心要求是地下空間互聯(lián)互通，這也正是進(jìn)行站城一體化打造的關(guān)鍵點(diǎn)。在地鐵五常站規(guī)劃建設(shè)時(shí)，就充分考慮與天空之城的銜接。五常站站廳層與天空之城落地區(qū)地下室無(wú)縫銜接，人流通過(guò)地下商業(yè)街可直接到達(dá)辦公區(qū)域和商業(yè)區(qū)域，然后通過(guò)商業(yè)空間提升至9 m標(biāo)高，可到達(dá)上蓋區(qū)的停車(chē)庫(kù)直接入戶。

3.5 實(shí)施預(yù)留工程

為確保車(chē)輛段地塊開(kāi)發(fā)技術(shù)條件成立、開(kāi)發(fā)品質(zhì)最優(yōu)以及土地收益最大，上蓋物業(yè)預(yù)留工程與地鐵車(chē)輛段必須同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工，實(shí)現(xiàn)一體化實(shí)施。推進(jìn)過(guò)程中攻克了車(chē)輛段與上蓋物業(yè)各功能之間管線布局和接口、預(yù)留結(jié)構(gòu)接口、交通出入銜接等一系列技術(shù)難題。

3.6 做到職住平衡

天空之城項(xiàng)目與地鐵無(wú)常站無(wú)縫銜接，通過(guò)人流動(dòng)線的設(shè)計(jì)，構(gòu)建多元的消費(fèi)場(chǎng)景。緊鄰地鐵五常站布局商業(yè)活動(dòng)廣場(chǎng)，打造集中式商業(yè)；在人流交通動(dòng)線上布局了地下通道商業(yè)、黃金城道步行商街。在地鐵五常站周邊還布局了15.93萬(wàn)m2的商務(wù)辦公空間；建有3 000 m2左右的獨(dú)棟辦公，適宜打造企業(yè)總部經(jīng)濟(jì)；建有20 000 m2左右的辦公樓，適宜引入孵化產(chǎn)業(yè)。從而形成產(chǎn)城融合、職住平衡的活動(dòng)未來(lái)社區(qū)。

4 結(jié)語(yǔ)

城市軌道交通TOD模式，是一項(xiàng)綜合性的規(guī)劃和建設(shè)，集商業(yè)策劃、業(yè)態(tài)定位、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、功能布局、建筑設(shè)計(jì)、交通引導(dǎo)等多種專業(yè)于一體，需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制作保障，需要經(jīng)驗(yàn)豐富的商業(yè)團(tuán)隊(duì)作支撐，需要高效的建設(shè)實(shí)施能力和房產(chǎn)營(yíng)銷(xiāo)能力。TOD模式可帶動(dòng)城市品質(zhì)提升，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，由于其具有政策集成要求高、操盤(pán)團(tuán)隊(duì)經(jīng)驗(yàn)要豐富、資金需求量大、收益期限比較長(zhǎng)等特點(diǎn)，綜合開(kāi)發(fā)難度較大，需要不斷探索，并需結(jié)合各地實(shí)際尋求適合自身的發(fā)展之路。