非訴行政強制執(zhí)行的現(xiàn)狀分析與應對措施

任小娟

關鍵詞：非訴行政強制執(zhí)行;法律性質(zhì);裁執(zhí)合一

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）05 — 0089 — 03

我國現(xiàn)行的非訴行政強制執(zhí)行制度開始于改革開放之初，源于1989年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的第66條，①首創(chuàng)了行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的規(guī)定?！缎姓V訟法》后雖經(jīng)過修改，但是原《行政訴訟法》第66條之規(guī)定得以保留，僅將之前的“具體行政行為”的“具體”二字去掉，可以說是非訴行政強制執(zhí)行的范圍進一步擴大的體現(xiàn)，相配套的司法解釋進一步規(guī)定了其條件、程序、范圍等。2011年通過的專門行政強制領域的《中華人民共和國行政強制法》在非訴行政強制執(zhí)行問題上完整性程度更高;《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》作為房屋建設重點領域的法律法規(guī)規(guī)定了相關部門申請人民法院強制執(zhí)行的條件和程序。非訴行政強制執(zhí)行的內(nèi)容散見于法律法規(guī)及司法解釋中，自身不成體系，發(fā)展尚不成熟。非訴行政強制執(zhí)行的定義未作明確規(guī)定，表述五花八門，有表述為非訴行政執(zhí)行的，還有表述為非訴訟的行政強制執(zhí)行或非訴行政強制執(zhí)行模式，表述或是與行政機關自行執(zhí)行相區(qū)別，亦或是強調(diào)法院作為行政執(zhí)行主體的地位，文章討論的非訴行政強制執(zhí)行置于區(qū)別行政機關自行執(zhí)行的語境中，不僅是源于法律規(guī)定，還是對我國實踐中行政強制執(zhí)行雙軌制的認可（行政機關自行執(zhí)行和行政機關申請人民法院執(zhí)行）。現(xiàn)階段對非訴行政強制執(zhí)行的研究僅停留在概念、性質(zhì)等基礎法理問題的分析上，缺乏全局認識和制度設計，法律文件的規(guī)定捉襟見肘，相關規(guī)定過于寬泛，但是立法本就宜粗不宜細，僅僅仰仗立法從立法上規(guī)制難以解決橫亙在理論與實踐間的問題。對此應先厘清非訴行政強制執(zhí)行的法律性質(zhì)，從非訴行政強制執(zhí)行的現(xiàn)實困境出發(fā)，力求更合乎理性的非訴行政強制執(zhí)行途徑。

一、非訴行政強制執(zhí)行的法律性質(zhì)

（一）行政行為說

此觀點認為非訴行政強制執(zhí)行可以說并未脫離行政權，本身就是行政權行使的結果。這種觀點認為非訴行政強制執(zhí)行程序上較傳統(tǒng)的行政訴訟執(zhí)行不同，非訴行政強制執(zhí)行只有在執(zhí)行階段申請人民法院執(zhí)行，并不包括人民法院審理并作出裁判的過程。可見其性質(zhì)不在于執(zhí)行主體，而是執(zhí)行依據(jù)，雖然法院在審查后會作出準予執(zhí)行的裁定，但是該裁定是對行政決定的確定，并未發(fā)生實質(zhì)變化。非訴行政強制執(zhí)行實質(zhì)上是法院作為執(zhí)行主體，是依照行政機關作出的行政決定來實施強制執(zhí)行，本質(zhì)上屬于行政權的繼續(xù)延伸，彰顯的是一種行政職能?！?〕

（二）司法行為說

此觀點認為我國的非訴行政強制執(zhí)行整體上看是司法權的運行。非訴行政強制執(zhí)行的主體是法院，由法院采用它的司法權力，強制行政相對人履行義務，自始至終法院在整個執(zhí)行過程中扮演主角的角色。非訴行政強制執(zhí)行中法院從立案受理、審查、作出裁定依裁定執(zhí)行的整個流程屬于司法的程序，司法屬性色彩濃重。〔2〕將其定性為司法行為更為合理。

對于非訴行政強制執(zhí)行行為性質(zhì)認定其為“司法行為”得到學界的普遍認同，但這里筆者認為將非訴行政強制執(zhí)行行為單一的認定為行政行為或司法行為難以周全其性質(zhì)，在實務判斷上有失偏頗。理由如下：從程序上看，人民法院受理非訴行政強制執(zhí)行申請后，作出合法性審查的過程是司法程序的運行;〔3〕從實體上看，行政行為已然作出，人民法院只需具體執(zhí)行即可，故屬于行政強制執(zhí)行的范圍。

二、非訴行政強制執(zhí)行的現(xiàn)狀分析

（一）裁執(zhí)合一模式不科學

我國非訴行政強制執(zhí)行體制中裁執(zhí)合一模式的地位不言而喻，即根據(jù)《行政訴訟法》和司法解釋的規(guī)定，不論行政機關是否擁有行政強制執(zhí)行權，由法院統(tǒng)一行使對被申請執(zhí)行的行政行為的審查權、裁定權和執(zhí)行權。裁執(zhí)合一模式的初衷是實現(xiàn)司法對行政的監(jiān)督，試圖擴大法院的權力來縮小行政機關執(zhí)行權的行使?！?〕（P118）但是裁執(zhí)合一模式下的法院內(nèi)部分工仍有亂象。

隨著理論界和實務界的不斷探索，我國原有非訴行政強制執(zhí)行模式逐漸不再占據(jù)主流，這一轉(zhuǎn)折是2011年的《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布與實施，該條例第28條第1款否定了行政機關的自己執(zhí)行權，規(guī)定只能向人民法院申請強制執(zhí)行，不再認可原《城市房屋拆遷管理條例》所規(guī)定的“行政強拆”與“司法強拆”并存的二元模式。〔4〕（P121）受歷史傳統(tǒng)的影響，我國行政權長期凌駕于司法權之上，司法權獨立地位不再，自身的公信力和權威弱化，實現(xiàn)真正監(jiān)督、制約行政權力的目標更是渺茫，這個條例強調(diào)將法院置于中立的位置，希冀人民法院實現(xiàn)監(jiān)督行政權行使的目的。然而，實踐中基于司法強拆的艱難性、復雜性以及法院所應具有的中立地位與實際司法資源的有限性，致使其無法應對司法強拆可能預見的復雜局面和現(xiàn)實困難，更何況較行政機關可調(diào)配的資源和執(zhí)行力鳳毛麟角，因此司法強拆并未發(fā)揮立法者所期待的應有作用。

（二）司法審查標準模糊

《行政訴訟法》及相關司法解釋對該問題的規(guī)定進行了修改和完善，但規(guī)定相對模糊，各地法院的審查標準亦有出入，同類不同判的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。因此問題的解決都需要依賴于審查標準的進一步解釋，解釋從兩個層面來判斷，一是實施主體是否具備主體資格，二是事實法律問題，事實法律問題中的“明顯”二字作何理解至關重要，最后以此來得出是否侵害被執(zhí)行人合法權益的結論，人民法院決定是否應當裁定不準予執(zhí)行。行政主體不具有主體資格相對容易理解，“明顯”具有很強的不確定性，在實踐中難以具體化?；谛姓窃V執(zhí)行案件本身的特殊性，法官對此類案件審查的自由裁量權過大，甚至有脫離文義解釋、體系解釋之嫌?！?〕

（三）執(zhí)行檢察監(jiān)督不到位

非訴行政強制執(zhí)行在公權力的行使上作為行政行為的最后一環(huán)，相較于行政行為作出的前置程序以及作出，行政行為的執(zhí)行是侵害相對人合法權益的。關鍵是涉及行政相對人重大財產(chǎn)和人身權益的執(zhí)行行為，更為嚴格的實體審查和程序控制不可缺少?！?〕目前現(xiàn)行法律未規(guī)定行政相對人不服法院非訴行政強制執(zhí)行審查裁定的救濟途徑，現(xiàn)實中行政相對人往往救濟無門。在何恬與重慶市沙坪壩區(qū)人民政府確認行政行為違法一案中，何恬不服重慶市高級人民法院作出的行政裁定向最高人民法院申請再審，由最高人民法院作出的裁定明確了行政相對人的救濟途徑有兩種，其一是非訴行政強制執(zhí)行中行政相對人可對人民法院審查程序提出異議;其二是行政相對人不服人民法院強制執(zhí)行的可申訴。〔7〕該判例否定了行政相對人的提起行政訴訟權。盡管如此行政相對人的人身權益和財產(chǎn)權利仍屢遭侵害，可見這兩種方法是不能一勞永逸的，這時出于保護行政相對人的權利，檢察機關的執(zhí)行監(jiān)督尤為必要。事實上檢察監(jiān)督的法律定性尚不明確，目前對非訴行政強制執(zhí)行檢察監(jiān)督的明文規(guī)定僅有《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則 （試行） 》第二十九條，實踐中對檢察機關非訴行政強制執(zhí)行檢察監(jiān)督對象和范圍均存在爭議，各地檢察機關采用的標準不一，監(jiān)督的內(nèi)容也有所差異;檢察監(jiān)督屬于一種事后監(jiān)督，具有謙抑性，需要在尊重行政權和審判權的基礎上進行有效監(jiān)督，〔8〕非訴行政強制執(zhí)行案件中檢察監(jiān)督的邊界難以把握。

三、非訴行政強制執(zhí)行的應對措施

（一）實行裁執(zhí)分離的模式

部分法院嘗試去探索“法院裁定，政府實施”的裁執(zhí)分離模式，主要集中在征收集體土地和非法占地建筑物的房屋強制拆遷上。雖然對非訴行政強制執(zhí)行存在司法權與行政權之間的交叉取得一些進展，但裁執(zhí)分離模式仍需明確和細化。需要明確的是，非訴行政強制執(zhí)行前提是保留司法審查，試圖通過對執(zhí)行權進行分配，達到司法權與行政權的分立和制衡、效率與公正價值的良好社會效果?！?〕（P121）非訴行政強制執(zhí)行本身就要厘清司法權和行政權的配置問題。就人民法院而言，采取裁執(zhí)分離模式是通過施展人民法院的司法判斷和監(jiān)督功能來避免司法資源被浪費，實現(xiàn)其資源優(yōu)化配置。人民法院集司法審查和具體行政執(zhí)行事務于一體，存在干涉行政權行使之嫌，獨立公正司法審判職能易受影響，還會陷入行政機關面臨的執(zhí)行困境中，勢必與司法體制改革的去行政化趨勢相悖?！?〕（P122）人民法院的中立地位致使其無法有效行使執(zhí)行職能，通過執(zhí)行實現(xiàn)對行政權的約束和監(jiān)督難上加難;就行政機關而言，裁執(zhí)分離模式亦是行政機關重掌執(zhí)行權的重大舉措。司法權對于行政權本質(zhì)上是控制權力，非訴行政強制執(zhí)行借助司法，通過裁判來實現(xiàn)對行政權力的監(jiān)督，那么執(zhí)行權應回歸行政機關，有利于改善行政機關在非訴行政強制執(zhí)行中的懈怠現(xiàn)狀。裁執(zhí)分離模式中司法權與行政權的最終目標是相互協(xié)作。在司法審查階段，行政機關應尊重司法權，行政機關積極履行義務，申請材料及時提交，必要時到庭承擔舉證責任。到了具體執(zhí)行時，人民法院應尊重行政權，不得直接參與具體執(zhí)行，可以書面司法建議就強制執(zhí)行中的風險評估與矛盾化解問題為行政機關的執(zhí)行提供專業(yè)意見，行政機關應對人民法院作出的司法建議及時作出反饋，以便加強人民法院和行政機關的良性溝通與協(xié)作互動。

（二）明確司法審查標準

法院進行審查應堅持合法性審查為主，兼顧審查合理性的標準。主要從四個方向進行，一是要看主體方面有無重大瑕疵。一般行政主體具備行政主體資格較容易判斷，即作出行政行為的行政機關應該是法律、法規(guī)授權的行政機關或者其他組織。如果作出行政行為的主體是沒有行政主體資格的，就屬于明顯的違法行政行為，亦或是行政主體雖具備行政主體資格，但其所作出的行為超出職權范圍，視為重大瑕疵;二是作出的行政行為內(nèi)容方面是否有重大瑕疵。涉及到事實認定與法律適用這兩方面，行政機關向法院提交相關證據(jù)，法院通過對這些證據(jù)以及常識、常理來判斷其作出的行政行為事實認定是否合法合理;在法律適用方面，主要是審查有無法律依據(jù)，法律法規(guī)適用是否符合法律構成要件;三是看該行政行為在程序方面有無重大瑕疵，是否保障了當事人的知情權，諸如此行為有沒有剝奪了當事人享有的聽證及陳述的權利，行政行為的作出是否告知相對人等方面。在向法院申請執(zhí)行前，是否依法進行過催告，送達程序是否合法等等;四是要同時注重合理性的審查?？葱袨榈淖鞒鍪欠癯鲇诠怖?，是否符合實際情況。

（三）強化執(zhí)行檢察監(jiān)督工作

非訴行政強制執(zhí)行檢察監(jiān)督對象應包括人民法院和行政機關，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督應當貫穿于申請、裁判審查、執(zhí)行三個環(huán)節(jié)，以此保障行政非訴執(zhí)行的完整性?！?0〕人民法院受理執(zhí)行申請得環(huán)節(jié)，檢察機關應對申請執(zhí)行的行政行為是否符合受理的條件進行監(jiān)督，看人民法院是否存在不立案、久拖不立案的情節(jié)。非訴行政強制執(zhí)行本就作為侵益性行政行為，對行政相對人的合法權益產(chǎn)生一定不利影響，故監(jiān)督甚為嚴格，應嚴格遵循法無授權不可為的內(nèi)在要求，非訴行政強制執(zhí)行申請主體僅限于沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關，有強制執(zhí)行權的行政機關排除在外;人民法院裁判審查階段，檢察機關監(jiān)督人民法院是否依照一定的標準盡到了依法審查義務。審查的重點集中在申請主體、行政相對人是否與本案相關和行政行為是否存在“重大且違法”的情形;檢察機關監(jiān)督執(zhí)行行為過程中，對行政機關是否怠于履行執(zhí)行義務、執(zhí)行方法和手段不適當侵害行政相對人的合法權益等行為提出檢察建議?？傊?，就是要建立法院、檢察機關、行政機關之間的交流反饋機制，積極配合檢察機關工作，讓案件情況置于檢察機關知情的情況下，各個環(huán)節(jié)充分接受檢察機關的監(jiān)督，以便更好地提出監(jiān)督意見。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕