中國油氣監(jiān)管體制深化改革的現(xiàn)實(shí)障礙與政策建議

程肖君，付金存

(浙江師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 金華 321004；北方民族大學(xué)商學(xué)院，寧夏 銀川 750021)

石油和天然氣產(chǎn)業(yè)(以下簡(jiǎn)稱油氣產(chǎn)業(yè))攸關(guān)國計(jì)民生和國家安全，是為居民生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供最重要生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，也是我國能源產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。改革開放以來，我國油氣產(chǎn)業(yè)得以較快發(fā)展，然而與發(fā)達(dá)國家相比，無論是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)程度，還是油氣的生產(chǎn)利用效率和安全供應(yīng)能力等，均仍有較大提升空間。為了推動(dòng)油氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，我國始終在持續(xù)推進(jìn)能源體制革命。習(xí)近平總書記于2014年在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要通過推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道(1)習(xí)近平：《積極推動(dòng)我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年6月14日。。此后，中共中央、國務(wù)院于2017年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，提出了油氣體制改革的八大重點(diǎn)任務(wù)，并強(qiáng)調(diào)要建立健全競(jìng)爭(zhēng)有序、有法可依、監(jiān)管有效的石油天然氣體制。隨著《意見》的頒布實(shí)施，我國油氣產(chǎn)業(yè)體制改革進(jìn)程明顯加快。2019年，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱國家管網(wǎng)公司)正式成立，將省際主干管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)與其他油氣業(yè)務(wù)正式分離(2)據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前還有20多家省級(jí)天然氣管道公司同時(shí)經(jīng)營省內(nèi)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)和天然氣銷售業(yè)務(wù)，省級(jí)管網(wǎng)公司的管網(wǎng)業(yè)務(wù)未完全實(shí)現(xiàn)與其他業(yè)務(wù)的分離。，成為深化油氣體制改革的里程碑事件。2020年，隨著《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》的實(shí)施和《成品油市場(chǎng)管理辦法》《原油市場(chǎng)管理辦法》的廢止，我國油氣勘查開采體制、管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制、進(jìn)出口管理體制等領(lǐng)域的體制改革得以有序推進(jìn)，并將改革推向了縱深發(fā)展。2021年，國家能源局印發(fā)《能源工作指導(dǎo)意見》，再次明確要繼續(xù)推進(jìn)油氣體制改革，提高能源治理效能。由此可見，我國一直多措并舉持續(xù)推進(jìn)油氣體制改革以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。然而實(shí)踐證明，在油氣體制改革進(jìn)程加快的同時(shí)，為了提升改革效果，相應(yīng)配套的監(jiān)管政策與監(jiān)管體制改革需要緊緊跟上(3)王俊豪、 王建明：《中國壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷及其管制政策》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2007年第12期。。因此，深化油氣監(jiān)管體制改革，建立健全高效運(yùn)作的油氣監(jiān)管體制尤為重要，這是解決現(xiàn)階段油氣體制改革中深層次矛盾和突出問題的關(guān)鍵所在。

但是，目前關(guān)于中國油氣監(jiān)管體制的研究相對(duì)較少，僅有史丹、熊華文和蘇銘、王俊豪和金暄暄等學(xué)者在研究能源監(jiān)管體制時(shí)有所涉及(4)史丹：《深化中國能源管理體制改革——問題、目標(biāo)、思路與改革重點(diǎn)》，《中國能源》2014年第1期；熊華文、蘇銘：《推動(dòng)能源治理體系和方式現(xiàn)代化》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2018年第8期；王俊豪、金暄暄：《中國能源監(jiān)管體制深化改革研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2020年第9期。。除此之外，現(xiàn)有關(guān)于中國油氣監(jiān)管政策與監(jiān)管體制的研究主要集中在以下三方面：一是總結(jié)了部分歐美國家油氣監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗(yàn)。例如，廖玫等學(xué)者對(duì)美國、英國等國家的油氣監(jiān)管體制改革歷程進(jìn)行了比較研究，并得出可供我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)啟示(5)廖玫：《世界石油天然生產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制的演變和發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2008年第3期。。二是對(duì)中國油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系的目標(biāo)設(shè)計(jì)、監(jiān)管模式和路徑選擇進(jìn)行了探討。例如，武旭提出了我國油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系的目標(biāo)和改革線路圖(6)武旭：《我國油氣行業(yè)監(jiān)管體系目標(biāo)設(shè)計(jì)思考》，《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。；王俊豪和穆秀珍探討了中國石油行業(yè)可行的監(jiān)管模式，并從法律法規(guī)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會(huì)監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)這四個(gè)維度構(gòu)建了石油行業(yè)的監(jiān)管體系(7)王俊豪、穆秀珍：《中國石油行業(yè)的現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)探析》，《中國行政管理》2015年第8期。。三是對(duì)中國油氣體制改革問題進(jìn)行了研究。例如，時(shí)穎、馬治國探析了政府在油氣體制改革中發(fā)揮作用的目標(biāo)、問題及相應(yīng)的對(duì)策建議(8)時(shí)穎、馬治國：《油氣體制改革中政府發(fā)揮作用的目標(biāo)、問題及完善建議》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2018年第9期。。

綜上所述，部分學(xué)者對(duì)我國油氣監(jiān)管政策和監(jiān)管體制進(jìn)行了初步探索，取得了一些有價(jià)值的研究成果。但是從總體來看，對(duì)如何深化我國油氣監(jiān)管體制改革的研究相對(duì)缺乏。而在油氣體制改革進(jìn)程加快的當(dāng)下，配套跟進(jìn)監(jiān)管體制改革有助于政策的落地與實(shí)施，同時(shí)也有助于防范改革過程中的風(fēng)險(xiǎn)，因此，研究如何深化我國油氣監(jiān)管體制改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文在總結(jié)我國油氣監(jiān)管體制改革成效的基礎(chǔ)上，擬深度分析我國深化油氣體制改革面臨的現(xiàn)實(shí)障礙，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議。

一、中國油氣監(jiān)管體制的改革歷程與改革成效

改革開放以來，我國油氣產(chǎn)業(yè)體制改革經(jīng)歷了放權(quán)讓利、政企分離、市場(chǎng)化改革初步推進(jìn)和全面深化改革四個(gè)階段(9)劉滿平：《改革潮來勇者先》，《中國石油石化》2018年第18期。。與此相對(duì)應(yīng)，我國油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革圍繞著體制改革配套跟進(jìn)，并在油氣法規(guī)建設(shè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、價(jià)格監(jiān)管等方面取得了較大的成效。

(一)中國油氣監(jiān)管體制的改革歷程

參照油氣產(chǎn)業(yè)體制改革歷程，我國油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革歷程可以總結(jié)為以下四個(gè)階段：

1.第一階段(1978—1988年)：以“放權(quán)”為核心，弱化行政性監(jiān)管

1978年，我國開啟了改革開放的偉大征程，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)體制改革隨即有序推進(jìn)。在改革開放總體方針的指引下，我國的油氣產(chǎn)業(yè)開始實(shí)行由壟斷經(jīng)營向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)化改革路線，并且在行業(yè)管理、企業(yè)改革、市場(chǎng)體系建設(shè)等方面不斷進(jìn)行改革探索。這一階段的改革以“放權(quán)”為核心，行政性監(jiān)管被弱化。主要改革內(nèi)容包括三個(gè)方面：一是推行承包經(jīng)營責(zé)任制，擴(kuò)大石油企業(yè)自主權(quán)。二是堅(jiān)持“引進(jìn)來”方針，頒布關(guān)于開采石油的對(duì)外合作條例，開啟油氣企業(yè)對(duì)外合作先河。三是解決油氣領(lǐng)域“政企合一”的問題，并相繼組建三大國家石油公司。該階段分別成立了中國海洋石油總公司、中國石油化工總公司、中國石油天然氣總公司和對(duì)石油、天然氣等能源統(tǒng)一管理的國家機(jī)構(gòu)(即能源部)。自此，中國油氣企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位得以確立，政府部門不再集生產(chǎn)經(jīng)營管理與行業(yè)管理于一身。

2.第二階段(1989—2001年)：轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，取消價(jià)格雙軌制

這一階段的油氣監(jiān)管體制改革是以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理和運(yùn)行體系為核心，主要改革內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：一是市場(chǎng)監(jiān)管角色和職能改革。具體內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府職能、改革原油和成品油的流通體制、推動(dòng)三大國有油氣企業(yè)的改制上市。代表性事件是：1999年，為了解決石油工業(yè)內(nèi)部體制、機(jī)制和結(jié)構(gòu)上的深層次矛盾，將中國石油、中國石化和中國海油按照“主業(yè)與輔業(yè)分離、優(yōu)良資產(chǎn)與不良資產(chǎn)分離、企業(yè)職能與社會(huì)職能分離”的原則，進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部重組和改制，組建各自的股份公司并成功上市。二是油氣管理部門改革。1998年，設(shè)立石油和化學(xué)工業(yè)局，2002年又撤銷了該部門，將其相關(guān)管理職能并入國家經(jīng)貿(mào)委。三是價(jià)格監(jiān)管改革。其突出成效是取消了原油和成品油的“價(jià)格雙軌制”(即計(jì)劃內(nèi)平價(jià)、計(jì)劃外高價(jià))，并放開原油價(jià)格監(jiān)管，對(duì)成品油和天然氣實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。該階段的代表性事件有兩個(gè)：一是于1994年實(shí)行計(jì)劃內(nèi)外價(jià)格并軌和提高價(jià)格水平的重要改革，同時(shí)對(duì)原油、成品油的資源實(shí)行政府統(tǒng)一配置。二是在1998年至2001年開始了新一輪石油價(jià)格改革，確定國內(nèi)原油價(jià)格由購銷雙方商定，而成品油實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)(即由政府參照國際市場(chǎng)價(jià)格水平公布零售中準(zhǔn)價(jià)，允許企業(yè)在一定范圍內(nèi)浮動(dòng)，并對(duì)批發(fā)和零售價(jià)差作了限定)。

3.第三階段(2002—2012年)：以市場(chǎng)監(jiān)管和管理機(jī)構(gòu)改革為主

隨著2001年中國加入WTO，民營、外資等各類企業(yè)主體進(jìn)入，油氣產(chǎn)業(yè)的對(duì)外開放和市場(chǎng)化改革進(jìn)入了新階段。該階段油氣監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)是按照中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，完善政府宏觀調(diào)控，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用，主要改革內(nèi)容包括以下兩大方面：一是市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的改革。該階段的市場(chǎng)監(jiān)管改革主要是取消了石油貿(mào)易專營權(quán)、放寬油氣銷售業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入條件、鼓勵(lì)與支持民間資本進(jìn)入油氣勘探與開采、存儲(chǔ)和配套管網(wǎng)設(shè)施業(yè)務(wù)領(lǐng)域，并且將石油天然氣重大項(xiàng)目投資從審核制改為備案制，除對(duì)油氣礦業(yè)權(quán)和大型管道建設(shè)等保留管制性規(guī)定外，投資準(zhǔn)入的限制予以取消。通過該階段的市場(chǎng)化改革，油氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，民營、外資等多元化的市場(chǎng)主體數(shù)量日益增多，初步形成了以國有油氣企業(yè)為主導(dǎo)、其他所有制企業(yè)共同參與的相互競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。二是對(duì)油氣管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大改革。該階段管理機(jī)構(gòu)改革的重大事件有三個(gè)：一是于2003年成立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，其管理范圍包括油氣產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的國有資產(chǎn)。二是于2008年成立國家能源局，由油氣司、市場(chǎng)監(jiān)管司以及國家能源局下屬的區(qū)域監(jiān)管局與監(jiān)管辦負(fù)責(zé)油氣監(jiān)管工作。三是于2010年設(shè)立最高規(guī)格的能源議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即國家能源委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究擬訂油氣等能源發(fā)展戰(zhàn)略、審議與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)油氣等能源發(fā)展的重大事項(xiàng)。

4.第四階段(2013年至今)：建立多方位的監(jiān)管體系

2013年以來，受世界經(jīng)濟(jì)相對(duì)低迷、需求放緩、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等影響，全球油氣供應(yīng)總體過剩，為我國油氣領(lǐng)域開啟新一輪改革營造了寬松的外部環(huán)境。而霧霾頻繁、空氣污染日益嚴(yán)重，環(huán)保壓力迫使盡快實(shí)現(xiàn)包括油氣在內(nèi)的能源轉(zhuǎn)型。在此背景下，我國于2014年開始提出包括“能源體制革命”在內(nèi)的四個(gè)“能源革命”，油氣產(chǎn)業(yè)隨之進(jìn)入了全面深化改革的新階段。為了解決油氣產(chǎn)業(yè)體制中的深層次矛盾和問題，我國油氣監(jiān)管體制改革也進(jìn)入深化改革的新階段，主要內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：一是市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的改革。改革重心是油氣勘查開采體制、進(jìn)出口管理體制、管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制、下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)、國有油氣企業(yè)和油氣儲(chǔ)備體系這六大領(lǐng)域。尤其是2019年國家管網(wǎng)公司的成立，促進(jìn)了中游環(huán)節(jié)油氣管道的公平開放，為更多市場(chǎng)主體參與油氣領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)創(chuàng)造了良好條件，也減輕了管道開放方面的監(jiān)管壓力。二是價(jià)格監(jiān)管領(lǐng)域的改革。改革重點(diǎn)是成品油價(jià)格形成機(jī)制、居民和非居民用氣的定價(jià)機(jī)制和管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制這三大版塊，改革目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“放開兩頭、管住中間”，重點(diǎn)監(jiān)管管道運(yùn)輸成本和價(jià)格。三是安全監(jiān)管領(lǐng)域的改革。加強(qiáng)油氣開發(fā)利用全過程的安全監(jiān)管，建立健全生產(chǎn)鏈安全責(zé)任體系，完善安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和防范機(jī)制。

(二)中國油氣監(jiān)管體制的改革成效

改革開放以來，通過40多年的油氣監(jiān)管體制改革，我國在油氣法規(guī)建設(shè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、價(jià)格監(jiān)管調(diào)控等方面取得了明顯成效。

1.初步建立起油氣法規(guī)體系

經(jīng)過40多年的努力，我國已經(jīng)初步建立起一套完整的油氣法規(guī)體系(詳見表1)，主要包括《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》等，以及相應(yīng)的配套法規(guī)。我國的油氣法規(guī)體系已經(jīng)涵蓋油氣勘探與開采、管道運(yùn)輸、油氣存儲(chǔ)業(yè)務(wù)、油氣產(chǎn)品銷售與服務(wù)、油氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與投資等業(yè)務(wù)。但是，由表1可知，更為重要的基礎(chǔ)性能源法律《能源法》和單行法《石油天然氣法》尚未出臺(tái)，部分法規(guī)的修訂工作相對(duì)滯后。

表1 我國油氣產(chǎn)業(yè)主要的監(jiān)管文件

2.初步構(gòu)建起油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系

目前，我國油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系已經(jīng)初步形成，油氣的勘探開采、價(jià)格制定與監(jiān)督、體制改革與市場(chǎng)運(yùn)行、油氣安全和油氣環(huán)保問題都有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)部門進(jìn)行監(jiān)管，詳見圖1。但是由圖1也可察知，我國油氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管職能較為分散、監(jiān)管主體過多，從而可能引發(fā)監(jiān)管職能分工存在交叉或空白點(diǎn)等問題。

圖1 中國油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系

3.初步形成了反映市場(chǎng)供求關(guān)系的油氣價(jià)格定價(jià)機(jī)制

油氣產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈主要由上游的勘探與生產(chǎn)、中游的管道運(yùn)輸和下游的銷售三部分構(gòu)成，因此，基于油氣產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈情況，油氣產(chǎn)業(yè)的定價(jià)機(jī)制也由這三部分構(gòu)成。目前，我國油氣產(chǎn)業(yè)的上游出廠價(jià)格和中游主干跨省管網(wǎng)的管輸價(jià)格由國家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國家發(fā)改委)監(jiān)管，而中游的省級(jí)管網(wǎng)的管輸價(jià)格和下游的銷售價(jià)格由各省發(fā)改委監(jiān)管，詳見圖2。

圖2 中國油氣價(jià)格形成體系與監(jiān)管機(jī)構(gòu)

隨著油氣產(chǎn)業(yè)體制改革的推進(jìn)，國家發(fā)改委先后出臺(tái)了一系列油氣價(jià)格監(jiān)管文件，以推進(jìn)油氣價(jià)格的市場(chǎng)化改革，詳見表2。由表2可知，我國油氣價(jià)格的定價(jià)方式發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，由最初的政府指導(dǎo)價(jià)逐步變?yōu)榉从呈袌?chǎng)供求變化的定價(jià)機(jī)制。我國油氣產(chǎn)品的終端價(jià)格基本放開，中游壟斷環(huán)節(jié)的油氣管道運(yùn)輸價(jià)格是目前監(jiān)管的核心內(nèi)容。

表2 2010—2018年主要的油氣價(jià)格監(jiān)管文件

三、深化中國油氣監(jiān)管體制改革面臨的現(xiàn)實(shí)障礙

雖然目前我國油氣監(jiān)管體制改革取得了較大的成效，但與“現(xiàn)代高效”的監(jiān)管體制改革目標(biāo)還有一定的差距。當(dāng)前，深化油氣監(jiān)管體制改革仍面臨下述現(xiàn)實(shí)障礙：

(一)油氣監(jiān)管的法律基礎(chǔ)相對(duì)薄弱

一直以來，我國油氣產(chǎn)業(yè)立法相對(duì)滯后，長(zhǎng)期采取行政的辦法或依靠行業(yè)法規(guī)、行政規(guī)章和其他制度進(jìn)行監(jiān)管，不僅缺乏基礎(chǔ)性能源法律如《能源法》，一些重要的單行法如《石油和天然氣法》等遲遲尚未出臺(tái)，而且現(xiàn)行的法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)油氣產(chǎn)業(yè)改革與發(fā)展的需要，亟需修訂。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，相關(guān)的油氣法規(guī)中缺乏高層次的基本法。目前，油氣產(chǎn)業(yè)不僅沒有基礎(chǔ)性的油氣基本法，而且現(xiàn)行的油氣法規(guī)也只是由國家能源局等部委制定與頒發(fā)，法律層次相對(duì)較低。在實(shí)際的油氣監(jiān)管過程中，由于缺乏基礎(chǔ)性的高層次法律，國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)在履行油氣監(jiān)管職責(zé)時(shí)缺乏系統(tǒng)且強(qiáng)有力的法律依據(jù)，從而影響監(jiān)管的權(quán)威性與有效性。例如，華東能源監(jiān)管局向區(qū)內(nèi)相關(guān)石油企業(yè)發(fā)調(diào)研函，對(duì)方就曾質(zhì)疑其法律依據(jù)，國家能源局從中協(xié)調(diào)之后才得以開展相關(guān)調(diào)研工作。此外，在對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施實(shí)施監(jiān)管時(shí)，國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)只能依據(jù)國家能源局制定的專項(xiàng)監(jiān)管工作方案和有關(guān)規(guī)范性文件開展工作，這些規(guī)范性文件設(shè)定的監(jiān)管措施和處罰手段十分有限，在一定程度上影響了監(jiān)管的權(quán)威性。

第二，缺乏類似于《電力監(jiān)管條例》的油氣行業(yè)監(jiān)管法規(guī)。目前，油氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管法規(guī)較為分散，缺乏系統(tǒng)性。例如，油氣勘探與開采業(yè)務(wù)的監(jiān)管法規(guī)只在《礦產(chǎn)資源法》中有所涉及，以及其他一些零散的操作細(xì)則等。再如，涉及油氣銷售的監(jiān)管法規(guī)也只在《石油價(jià)格管理辦法》等法規(guī)中有所涉及，再就是一些稅收優(yōu)惠細(xì)則。并且，在仔細(xì)研究油氣產(chǎn)業(yè)的法規(guī)后，可以發(fā)現(xiàn)目前油氣產(chǎn)業(yè)還沒有一個(gè)系統(tǒng)性的專門監(jiān)管條例。在油氣監(jiān)管實(shí)踐中，由于行業(yè)監(jiān)管條例的缺乏，難免會(huì)出現(xiàn)部分監(jiān)管問題缺乏監(jiān)管依據(jù)，從而加大了監(jiān)管難度。

第三，未明確《反壟斷法》等其他相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)在油氣產(chǎn)業(yè)的適用問題。油氣產(chǎn)業(yè)是以壟斷或寡頭壟斷為主要特征的產(chǎn)業(yè)，隨著油氣上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)準(zhǔn)入的放松，反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)就必然成為油氣市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)，這就涉及到《反壟斷法》在油氣產(chǎn)業(yè)中是否適用以及如何協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等問題，而這些問題都需要在油氣基本法的立法工作中得以明確。《價(jià)格法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)在油氣產(chǎn)業(yè)的適用性與執(zhí)法也存在類似問題。

(二)缺乏相對(duì)獨(dú)立的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國目前還沒有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或部門對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管，油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題主要有以下兩個(gè)方面：

第一，從專門性角度看，我國還沒有專門的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由圖1和表3可知，我國油氣產(chǎn)業(yè)的管理職能與監(jiān)管職能分散在國家能源局、國家發(fā)改委、自然資源部、應(yīng)急管理部等多個(gè)政府部門，存在分段監(jiān)管的問題。分段監(jiān)管會(huì)引發(fā)監(jiān)管主體過多、部門間職能交叉或不明確等問題，詳見表3。而且，分段監(jiān)管模式會(huì)因國家各部門、中央與地方政府在監(jiān)管目標(biāo)、利益及具體監(jiān)管行為上存在差異而導(dǎo)致部門間的綜合協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，最終影響監(jiān)管效率。具體而言，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

表3 國家各部委關(guān)于油氣監(jiān)管職能的分工情況

一是監(jiān)管主體過多、監(jiān)管職能較為分散。以油氣管道的監(jiān)管主體為例，根據(jù)2019年發(fā)布的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，油氣管道的開放條件和信息公開、開放申請(qǐng)和受理、合同簽訂與執(zhí)行、管道企業(yè)的違規(guī)違法行為等開放相關(guān)事宜由國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。而國家發(fā)改委、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等相關(guān)部門同樣也涉及油氣管道的監(jiān)管工作，如國家發(fā)改委的價(jià)格司設(shè)有石油天然氣和水資源價(jià)格處，負(fù)責(zé)制定與監(jiān)審油氣管道運(yùn)輸費(fèi)與成本等；國家發(fā)改委的投資司負(fù)責(zé)管道建設(shè)項(xiàng)目審批等工作；國家安監(jiān)局負(fù)責(zé)管道設(shè)施的安全檢查等工作。

二是監(jiān)管部門間分工不明確或職能交叉。以油氣管道開放監(jiān)管為例，根據(jù)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》第30條規(guī)定，對(duì)于管道的違法違規(guī)行為，不屬于國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)范圍的，可移交有關(guān)部門處理。但是，該監(jiān)管辦法中卻未明確在管網(wǎng)開放中國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管職責(zé)范圍。這就存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)間職能分工不明確或相互交叉的問題，從而影響監(jiān)管效率。以能源局內(nèi)部的分工與職責(zé)劃分為例，在部分監(jiān)管工作中也存在分工不明確的問題。例如，油氣管道開放的監(jiān)管職責(zé)是由市場(chǎng)監(jiān)管司負(fù)責(zé)，但是具體監(jiān)管內(nèi)容卻沒有明確，不像電力監(jiān)管內(nèi)容那樣有具體細(xì)致的界定。而且，區(qū)域監(jiān)管局和省級(jí)監(jiān)管辦都承擔(dān)管道開放的監(jiān)管工作，但在實(shí)際監(jiān)管過程中難免會(huì)存在交叉監(jiān)管或空白監(jiān)管等問題。例如，華東能源監(jiān)管局監(jiān)管的范圍包括華東四省一市，但由于在江蘇省、浙江省和福建省設(shè)立有監(jiān)管辦，實(shí)際監(jiān)管的區(qū)域只有上海市和安徽省，而區(qū)域監(jiān)管局與省級(jí)監(jiān)管辦是平級(jí)關(guān)系，各自相對(duì)獨(dú)立向國家能源局負(fù)責(zé)。這種機(jī)械設(shè)置模式難免會(huì)引發(fā)管道開放過程中的相互推諉等問題，進(jìn)而出現(xiàn)監(jiān)管空白、難以追責(zé)等問題。

第二，從獨(dú)立性角度看，我國履行油氣監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)隸屬于政府部門，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性與權(quán)威性。目前，油氣產(chǎn)業(yè)甚至整個(gè)能源行業(yè)的管理職能與監(jiān)管職能未有效分開，能源管理和能源監(jiān)管采用的是“政監(jiān)合一”模式，即政府部門集能源管理與能源監(jiān)管職能于一身。這種“政監(jiān)合一”的模式存在諸多弊端，如部門間職責(zé)劃分不明確、對(duì)國有油氣巨頭的監(jiān)管力度受限、存在銜接與溝通問題從而導(dǎo)致監(jiān)管效率低、專業(yè)監(jiān)管人員配備不足與隊(duì)伍建設(shè)滯后從而導(dǎo)致監(jiān)管力量不足等，勢(shì)必影響監(jiān)管效果。

為了對(duì)油氣等能源產(chǎn)業(yè)實(shí)行更有效的監(jiān)管，英美等國家都分別設(shè)立了能源管理部門與相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。例如，美國隸屬于聯(lián)邦政府的能源部履行能源管理職能，制定能源政策并對(duì)能源行業(yè)進(jìn)行管理，而獨(dú)立于聯(lián)邦政府的美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)(Federal Energy Regulatory Commission，簡(jiǎn)稱FERC)履行法定的能源監(jiān)管職能，對(duì)能源行業(yè)實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管，并擁有市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批權(quán)、定價(jià)權(quán)、處罰權(quán)等職權(quán)。再如，英國設(shè)有隸屬于內(nèi)閣部門的能源管理部門(即商務(wù)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部)和獨(dú)立于內(nèi)閣部門的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)(即天然氣與電力市場(chǎng)辦公室)，其中天然氣與電力市場(chǎng)辦公室(Office of Gas and Electricity Market，簡(jiǎn)稱OFGEM)專門行使對(duì)天然氣與電力行業(yè)的監(jiān)管職能。俄羅斯也設(shè)有獨(dú)立的能源管理部門(即燃料動(dòng)力部)和相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)(即能源署)，其中燃料動(dòng)力部履行管理職能，負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，能源署對(duì)油氣等能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

綜上可知，為了提高油氣監(jiān)管效率，我國需要改變“政監(jiān)合一”的監(jiān)管模式，成立相對(duì)獨(dú)立的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且明確與其他具有能源管理職能的部門之間的分工。

(三)缺乏激勵(lì)性的油氣管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制

目前，我國油氣價(jià)格的監(jiān)管重點(diǎn)在于油氣管道運(yùn)輸定價(jià)監(jiān)管。在油氣市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，由于油氣管道運(yùn)輸價(jià)格直接關(guān)系到該領(lǐng)域各市場(chǎng)主體間的利益分配與協(xié)調(diào)，因而成為油氣價(jià)格監(jiān)管的難點(diǎn)。通過實(shí)地調(diào)研并對(duì)油氣定價(jià)相關(guān)資料的梳理，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行的油氣管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制尚缺乏激勵(lì)性，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，現(xiàn)行油氣管道運(yùn)輸定價(jià)法對(duì)管道企業(yè)提高效率缺乏激勵(lì)性。在管道運(yùn)輸定價(jià)模型方面，目前多數(shù)國際能源署成員國已采用激勵(lì)性的管道運(yùn)輸定價(jià)模型，以激勵(lì)管道企業(yè)在完成管道運(yùn)輸目標(biāo)的同時(shí)提高效率。而國家發(fā)改委在2016年的《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》中明確的新定價(jià)方法是“準(zhǔn)許成本加合理收益”，即成本加成的定價(jià)法。按照成本加成法計(jì)算出的管道運(yùn)輸價(jià)格只是在管道建成后對(duì)未來運(yùn)營費(fèi)用的預(yù)期值且長(zhǎng)期固定，難以根據(jù)管道運(yùn)輸成本、物價(jià)指數(shù)、管道企業(yè)的生產(chǎn)效率與利潤(rùn)率等市場(chǎng)情況的變化而及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，因此缺乏動(dòng)態(tài)性與激勵(lì)性?，F(xiàn)實(shí)中，隨著全球油氣領(lǐng)域技術(shù)的不斷進(jìn)步，全球管道企業(yè)的平均生產(chǎn)效率已得到提升，而中國的三大管道企業(yè)主營業(yè)務(wù)利潤(rùn)高于國內(nèi)企業(yè)的平均水平，但其生產(chǎn)效率卻低于全球平均水平(10)王俊豪、穆秀珍：《中國石油產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組與分類管制政策》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2015年第5期。。因此，需要在設(shè)計(jì)管道運(yùn)輸定價(jià)模型時(shí)，給管道企業(yè)設(shè)計(jì)一個(gè)目標(biāo)生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率和合理利潤(rùn)率，并將該生產(chǎn)率和利潤(rùn)率與管道運(yùn)輸價(jià)格掛鉤。

第二，現(xiàn)行管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法對(duì)新企業(yè)投資缺乏激勵(lì)性?，F(xiàn)行管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法規(guī)定，新企業(yè)投資建設(shè)管道原則上允許的合理收益跟在位企業(yè)一樣，即在管道負(fù)荷率不低于75%的情況下允許8%的投資收益率。在現(xiàn)實(shí)中，管道企業(yè)由于種種原因可能會(huì)達(dá)不到8%的收益率。芮旭濤等以兩家管道企業(yè)為例測(cè)算它們的收益率，發(fā)現(xiàn)在管道運(yùn)營初期、管道負(fù)荷率低于75%或達(dá)到100%等情形下企業(yè)的收益率都是低于8%的(11)芮旭濤等：《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)新機(jī)制樣本研究》，《國際石油經(jīng)濟(jì)》2018年第4期。。而新企業(yè)的管道建設(shè)成本往往高于在位企業(yè)，如果新企業(yè)出現(xiàn)虧損，無法像在位企業(yè)一樣通過盈利的管道業(yè)務(wù)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。對(duì)于新企業(yè)來說，投資油氣管道不僅成本高，而且資產(chǎn)專用性較強(qiáng)、沉淀成本高、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高。由此，新企業(yè)可能會(huì)因“投資收益率缺乏吸引力”“經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高”等因素而對(duì)管道投資建設(shè)缺乏積極性(12)李金鎧等：《能源回彈效應(yīng)研究述評(píng)》，《管理學(xué)刊》2018年第1期。。所以，要激勵(lì)民間資本參與油氣管道的投資與建設(shè)，需要實(shí)行不對(duì)稱的監(jiān)管政策，在投資收益率等方面給予適當(dāng)?shù)膬A斜。否則，現(xiàn)行管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法將會(huì)對(duì)新企業(yè)投資建設(shè)管道形成制度性障礙。

第三，現(xiàn)行油氣管道運(yùn)輸費(fèi)的收費(fèi)方式對(duì)提高管道使用率缺乏激勵(lì)性。現(xiàn)行油氣管道運(yùn)輸收費(fèi)方式中存在的最大問題是兩部制缺位，絕大部分管道仍實(shí)行一部制收費(fèi)方式，即“輸氣收費(fèi)、不輸氣不收費(fèi)”，且對(duì)所有用戶實(shí)行單一相同的輸送費(fèi)率(13)目前我國絕大部分管道仍然實(shí)行一部制收費(fèi)方式。忠武線、陜京線系統(tǒng)管道雖然在投產(chǎn)前核定了使用兩部制收費(fèi)模式，并明確提出在管道投產(chǎn)通氣后一年開始執(zhí)行，但投產(chǎn)后，其實(shí)執(zhí)行的收費(fèi)模式還是一部制。。而兩部制收費(fèi)方式是將管道運(yùn)輸價(jià)格細(xì)分為兩部分：與輸送量無關(guān)的管輸容量費(fèi)(分?jǐn)偣潭ǔ杀?、與輸送量有關(guān)的管輸使用費(fèi)。這種定價(jià)方式意味著無論用戶是否用氣，管道企業(yè)都能收回固定成本和資本凈值收益，保證了管道企業(yè)的合理收益，更能激勵(lì)其提供管道運(yùn)輸服務(wù)和投資建設(shè)管道設(shè)施的積極性。相對(duì)于兩部制法，一部制定價(jià)法的缺陷在于未考慮到用戶差異，也未區(qū)分管輸容量費(fèi)和管輸使用費(fèi)，不能體現(xiàn)用戶與管道企業(yè)之間權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等。這種定價(jià)方式難以激勵(lì)管道企業(yè)開放其管道，也會(huì)出現(xiàn)因不同時(shí)段輸氣量差距大且缺乏事先規(guī)劃而導(dǎo)致的“氣荒”問題。可見，一部制既不利于管道的充分利用而影響管道的使用效率，也不利于不同類型用戶之間管道運(yùn)輸成本的合理分配、管道企業(yè)運(yùn)輸成本的合理回收以及產(chǎn)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

四、深化中國油氣監(jiān)管體制改革的政策建議

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，我國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展也處于轉(zhuǎn)型變革的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。我國需要直面差距，抓住機(jī)遇，推動(dòng)油氣產(chǎn)業(yè)朝著更有效率、更加公平、更可持續(xù)的高質(zhì)量方向發(fā)展。因此，為了破除油氣監(jiān)管體制深化改革中面臨的現(xiàn)實(shí)障礙，同時(shí)促進(jìn)油氣產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，我國需要盡快建立現(xiàn)代有效的油氣監(jiān)管體制，切實(shí)加強(qiáng)和完善油氣監(jiān)管體系，提高監(jiān)管效能。具體而言，可以從以下三個(gè)方面著手：

(一)加快油氣監(jiān)管的法規(guī)建設(shè)

綜觀歐美發(fā)達(dá)國家油氣監(jiān)管體制的改革歷程，其改革都是立法先行，在相關(guān)的法律法規(guī)中明確各市場(chǎng)主體的權(quán)利與義務(wù)，并明確相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)和范圍，使得各市場(chǎng)主體行為都有法可依。為了夯實(shí)油氣監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，我國需要加強(qiáng)以下三方面工作：

第一，推進(jìn)油氣基本法的立法進(jìn)程。部分發(fā)達(dá)國家在油氣監(jiān)管體制改革時(shí)都出臺(tái)了一部油氣基本法，為油氣監(jiān)管工作提供法律依據(jù)。例如，美國于1938年通過頒布《天然氣法案》，賦予聯(lián)邦電力委員會(huì)監(jiān)管天然氣業(yè)務(wù)的權(quán)利，并于1978年頒布《天然氣政策法案》，調(diào)整了具體的監(jiān)管內(nèi)容。此外，美國于2005年頒布了《能源政策法案》，授權(quán)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)監(jiān)管油氣市場(chǎng)，并授予處罰權(quán)等。同樣，英國、德國、俄羅斯等國家也先后頒布了油氣基本法或能源法，在基本法明確油氣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管內(nèi)容。然而，我國油氣產(chǎn)業(yè)至今仍沒有基礎(chǔ)性的油氣基本法。因此，我國需要加快推進(jìn)油氣基本法的立法進(jìn)程，明確負(fù)責(zé)油氣監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管內(nèi)容等，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)相應(yīng)權(quán)利，為油氣監(jiān)管提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

第二，出臺(tái)《油氣監(jiān)管條例》等油氣行業(yè)監(jiān)管法規(guī)。目前，我國油氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管法規(guī)較為分散，缺乏系統(tǒng)性，且還沒有一個(gè)系統(tǒng)性的專門監(jiān)管條例。從中國電信、電力行業(yè)的監(jiān)管實(shí)踐來看，《中國電信條例》《中國電力監(jiān)管條例》都對(duì)行業(yè)的監(jiān)管工作提供了法律保障和支撐。由此可見，如果由國家能源局等部門聯(lián)合發(fā)布一部油氣監(jiān)管條例，并在該監(jiān)管條例明確油氣監(jiān)管內(nèi)容及其細(xì)則，那么將會(huì)對(duì)油氣監(jiān)管工作提供更有力的支持。

第三，明確《反壟斷法》等其他相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)在油氣產(chǎn)業(yè)的適用條件與原則。針對(duì)《反壟斷法》《價(jià)格法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)在油氣產(chǎn)業(yè)中是否適用以及如何協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等問題，需要在能源基本法或油氣基本法的立法工作中得以明確。例如，德國就在2005年修訂的《能源經(jīng)濟(jì)法》里面的第30條中列舉了能源企業(yè)濫用市場(chǎng)地位的六種行為，并明確了監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和分工。德國的能源經(jīng)濟(jì)法對(duì)能源企業(yè)的拒絕交易、不正當(dāng)價(jià)格行為等濫用市場(chǎng)勢(shì)力行為的規(guī)定更為嚴(yán)格，而且《能源經(jīng)濟(jì)法》第111條明確規(guī)定：當(dāng)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》和《能源經(jīng)濟(jì)法》的具體規(guī)定不一致時(shí)，優(yōu)先適用《能源經(jīng)濟(jì)法》。因此，為了約束油氣企業(yè)的濫用市場(chǎng)勢(shì)力行為，我國可以借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)一部關(guān)于油氣產(chǎn)業(yè)等能源行業(yè)的專門基本法，并在基本法中對(duì)拒絕交易、非正當(dāng)價(jià)格行為、限制競(jìng)爭(zhēng)等濫用市場(chǎng)支配地位行為提出具體的界定標(biāo)準(zhǔn)和處罰措施，同時(shí)也明確能源基本法和《反壟斷法》等其他相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)的適用順序與條件，從而使油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作更加明確、有法可依。

(二)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)

由于我國目前還沒有設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致油氣監(jiān)管實(shí)踐中存在監(jiān)管空白或分工與職責(zé)不明確等諸多問題。而且，基于油氣監(jiān)管的復(fù)雜性與專業(yè)性，監(jiān)管政策通常需要由一個(gè)相對(duì)獨(dú)立且具有較強(qiáng)專業(yè)性與權(quán)威性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來落實(shí)與實(shí)施。此外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，隨著我國油氣產(chǎn)業(yè)體制改革的深化，油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管低效率的問題將會(huì)更為突出，也迫切需要設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、責(zé)權(quán)明確的專業(yè)性油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)來執(zhí)行監(jiān)管職能。具體而言，可以從以下兩方面著手：

第一，按照國家大部門體制改革思路，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的大部門能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在這個(gè)大部門能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)置油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，再將分散在各部委的油氣監(jiān)管職能集中到該油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以解決油氣監(jiān)管分工不明確、交叉重疊等問題。此外，通過能源法或油氣法等基礎(chǔ)法律賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入審批權(quán)、價(jià)格監(jiān)管權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力。具有相對(duì)獨(dú)立性且權(quán)威性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受國有油氣巨頭等利益相關(guān)方的干擾與影響，才能真正公平對(duì)待所有的市場(chǎng)參與方，有效履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。

第二，理順縱向監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。為了解決我國六大能源監(jiān)管局和省級(jí)能源監(jiān)管辦之間存在的油氣監(jiān)管分工不明確、越位或空白點(diǎn)等問題，需要理順縱向監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。按照市場(chǎng)監(jiān)管體制改革綜合化與屬地化的思路(14)沈宏亮：《現(xiàn)代市場(chǎng)體系完善進(jìn)程中的監(jiān)管體系改革研究》，《中國特色社會(huì)主義研究》2018年第4期。，一種可嘗試的方案是國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)立區(qū)域能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不再設(shè)立省級(jí)能源監(jiān)管辦，而省級(jí)能源監(jiān)管辦則由省級(jí)政府設(shè)立，強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管職能，從而理順國家、區(qū)域和省級(jí)這三個(gè)層次的監(jiān)管關(guān)系。

(三)構(gòu)建激勵(lì)性油氣管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制

目前我國現(xiàn)行的油氣管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制尚缺乏激勵(lì)性。為了進(jìn)一步激勵(lì)管道企業(yè)既提供管道運(yùn)輸服務(wù)又降低管道運(yùn)輸成本，激勵(lì)社會(huì)資本參與管道設(shè)施的投資建設(shè)，須構(gòu)建激勵(lì)性的油氣管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制。構(gòu)建該定價(jià)機(jī)制的核心是設(shè)計(jì)激勵(lì)性的管道運(yùn)輸定價(jià)模型和收費(fèi)方式，并且配套修訂現(xiàn)行管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法。

1.設(shè)計(jì)激勵(lì)性管道運(yùn)輸定價(jià)模型

目前，國際上通用的兩種管道運(yùn)輸定價(jià)模型是美國的投資回報(bào)率定價(jià)模型與英國的最高限價(jià)定價(jià)模型。投資回報(bào)率運(yùn)輸定價(jià)模型的優(yōu)點(diǎn)是能保證管道企業(yè)的收益，激勵(lì)管道企業(yè)提供管道運(yùn)輸服務(wù)與擴(kuò)大管道的投資建設(shè)規(guī)模。但該模型也存在兩個(gè)明顯的缺陷：一是準(zhǔn)許管道企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)獲取固定的投資回報(bào)率，并按照該固定的投資回報(bào)率確定管道運(yùn)輸價(jià)格，這對(duì)管道企業(yè)提高管道運(yùn)營效率缺乏激勵(lì)；二是模型中的投資回報(bào)率基數(shù)是管道企業(yè)的投資總額，這會(huì)導(dǎo)致管道企業(yè)為了獲取更多利潤(rùn)而過度投資，從而產(chǎn)生低效率的A-J效應(yīng)。而最高限價(jià)運(yùn)輸定價(jià)模型的優(yōu)點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過固定管道企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)輸價(jià)格的上漲幅度，能夠激勵(lì)管道企業(yè)只有通過不斷提高效率才能獲得較多的利潤(rùn)。但該模型也存在一定的缺陷：一是沒有考慮管道企業(yè)的投資成本和運(yùn)營成本，因此不能激勵(lì)管道企業(yè)積極投資；二是只考慮了零售價(jià)格指數(shù)，沒有考慮生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)。王俊豪、程肖君在借鑒英國和美國管道運(yùn)輸定價(jià)模型優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮油氣管道的運(yùn)輸成本和物價(jià)變動(dòng)指數(shù)等因素，構(gòu)建了激勵(lì)性的管道運(yùn)輸定價(jià)模型(15)王俊豪、程肖君：《網(wǎng)絡(luò)瓶頸、策略性行為與管網(wǎng)公平開放——基于油氣產(chǎn)業(yè)的研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2017年第1期。。在引入該管道運(yùn)輸定價(jià)模型時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要重點(diǎn)做好以下四個(gè)方面的工作：

第一，建立管道運(yùn)輸成本的監(jiān)審制度。該制度的核心內(nèi)容是審定影響管道運(yùn)輸成本變動(dòng)的幅度和制定生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率。因?yàn)殡S著CPI和PPI指數(shù)的變化，管道企業(yè)的管道建設(shè)與運(yùn)營成本、維護(hù)成本等也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要確定影響管道企業(yè)運(yùn)輸成本的價(jià)格變動(dòng)率。同時(shí)，為了激勵(lì)管道企業(yè)不斷提高管道運(yùn)營效率并降低運(yùn)輸成本，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要設(shè)定生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率。由于CPI、PPI和生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率對(duì)管道企業(yè)來說是客觀的外在變量，以這些變量來決定其管道運(yùn)輸成本，從而刺激管道企業(yè)努力降低管道運(yùn)輸成本。

第二，建立管道企業(yè)生產(chǎn)效率的激勵(lì)制度。該制度的核心內(nèi)容是通過制定每一年度的目標(biāo)生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率來激勵(lì)管道企業(yè)提高生產(chǎn)效率。目標(biāo)生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率值既是管道企業(yè)短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率，又是管道企業(yè)需要付出努力才能達(dá)到的效率增長(zhǎng)率，具有較強(qiáng)的激勵(lì)性。現(xiàn)實(shí)中，影響管道企業(yè)生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率的主要因素是生產(chǎn)效率潛在的增長(zhǎng)空間、油氣產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步率、管道企業(yè)的管理效率，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在確定生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率值的過程中，可綜合考慮這三個(gè)影響因素的指標(biāo)。

第三，確定合理的準(zhǔn)許收益率。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以選取國內(nèi)外若干家標(biāo)桿性管道企業(yè)近5年的平均利潤(rùn)率，計(jì)算出其利潤(rùn)率的加權(quán)平均值，作為準(zhǔn)許收益率值的參考。同時(shí)可結(jié)合現(xiàn)行管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法的規(guī)定(即允許管道企業(yè)獲取不超過8%的投資收益率)，確定合理的準(zhǔn)許收益率值。

第四，建立管道運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督制度。該制度的主要內(nèi)容是：對(duì)管道企業(yè)的管道運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行定期檢查或不定期抽樣檢查；開通社會(huì)監(jiān)督管道運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的渠道。在此基礎(chǔ)上，油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)本期管道運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的抽樣檢查結(jié)果和管道運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量投訴率，確定管道企業(yè)下一期的管道運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量系數(shù)，并作為參數(shù)值加入管道運(yùn)輸定價(jià)模型中，以激勵(lì)管道企業(yè)提高管道運(yùn)輸服務(wù)的質(zhì)量水平。當(dāng)抽樣調(diào)查結(jié)果所得的運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量投訴率達(dá)到監(jiān)管機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，管道企業(yè)的運(yùn)輸質(zhì)量系數(shù)可設(shè)定為1。否則，根據(jù)不同的運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量，設(shè)定不同值。如果目前推行管道運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督制度時(shí)機(jī)未成熟，可以暫時(shí)先不設(shè)置運(yùn)輸質(zhì)量系數(shù)。

2.設(shè)計(jì)激勵(lì)性管道運(yùn)輸收費(fèi)方式

目前，我國仍主要實(shí)行一部制收費(fèi)方式，這種定價(jià)法適用于油氣產(chǎn)業(yè)初期發(fā)展階段。但隨著油氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的深入，尤其是在實(shí)行油氣管道開放后，該方法的缺陷日益凸顯。因此，為了激勵(lì)管道企業(yè)提供無歧視的管道運(yùn)輸服務(wù)，并在油氣用戶之間形成合理的管輸費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，須構(gòu)建新的激勵(lì)性管道運(yùn)輸收費(fèi)方式?；趦刹恐贫▋r(jià)法的基本原理并考慮到用戶類型的差異以及管輸費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整的需要，可以在借鑒丁浩等(16)丁浩、 劉玲、 陳紹會(huì)：《我國天然氣定價(jià)機(jī)制改革的影響及其政策建議——基于“兩廣”地區(qū)天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革的實(shí)踐》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2012年第6期。兩部制定價(jià)模型的基礎(chǔ)上進(jìn)行如下改進(jìn)：Tit=Fit+(ΔPt+Cit)Qit。其中，Tit為i類型用戶在t時(shí)段的輸氣總支出，F(xiàn)it為i類型用戶在t時(shí)段支付的管輸容量費(fèi)，可中斷用戶的Fit可為零，ΔPt為不同時(shí)段監(jiān)管部門根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定的調(diào)價(jià)因子，Cit為i類型用戶在t時(shí)段的管輸使用費(fèi)率，Qit為i類型用戶在t時(shí)段的輸氣量。

此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需做好以下三個(gè)方面的前期準(zhǔn)備與后續(xù)維護(hù)工作：一是建立并落實(shí)管道運(yùn)輸成本的監(jiān)審，對(duì)管道企業(yè)每年的操作與維護(hù)支出、折舊及攤銷支出，以及所得稅支出與其他營業(yè)支出等進(jìn)行監(jiān)審，并建立完善管道運(yùn)輸價(jià)格的動(dòng)態(tài)校核調(diào)整機(jī)制。二是采用聽證會(huì)等方式科學(xué)設(shè)定管道運(yùn)輸服務(wù)的許可收益率和科學(xué)劃分管輸容量費(fèi)和管輸使用費(fèi)。三是借助上海石油天然氣交易中心或其他信息發(fā)布平臺(tái)及時(shí)發(fā)布管道運(yùn)輸價(jià)格信息，促使管道運(yùn)輸價(jià)格更加公開透明、公平公正和規(guī)范有序。