雙循環(huán)新發(fā)展格局下自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的思路與路徑選擇

劉曉寧

(山東社會科學院國際經(jīng)濟與政治研究所，山東 濟南 250002)

自2013年9月以來，我國已先后分6批設(shè)立了共21家自由貿(mào)易試驗區(qū)，形成了覆蓋沿海、內(nèi)陸、沿邊的全方位布局。自貿(mào)試驗區(qū)是我國為應(yīng)對國內(nèi)外形勢變化、進一步深化改革、擴大開放而設(shè)立的先行先試區(qū)和壓力測試區(qū)。從設(shè)立至今，其在政府職能轉(zhuǎn)變、貿(mào)易投資便利化、金融開放創(chuàng)新等領(lǐng)域開展了卓有成效的制度創(chuàng)新探索，形成了一批可復制可推廣的經(jīng)驗成果。在我國加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的背景下，自貿(mào)試驗區(qū)具有的多重優(yōu)勢使其必然成為聯(lián)通雙循環(huán)的重要紐帶節(jié)點和載體平臺。下一階段，如何更好地發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)的“國家試驗田”作用，推動自貿(mào)試驗區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展，對于加快構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局意義重大。

一、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的整體態(tài)勢與成效

中國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)是一個不斷探索和深化的過程。2013年設(shè)立上海自貿(mào)試驗區(qū)，2015年設(shè)立廣東、天津、福建3個自貿(mào)試驗區(qū)，2017年設(shè)立遼寧、浙江等7個自貿(mào)試驗區(qū)，2018年設(shè)立海南自貿(mào)試驗區(qū)，2019年設(shè)立山東、江蘇等6個自貿(mào)試驗區(qū)，2020年設(shè)立北京等3個自貿(mào)試驗區(qū)，目前總數(shù)已擴容至21個，實現(xiàn)了對主要經(jīng)濟區(qū)域的全覆蓋。整體來看，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢，特別是在制度創(chuàng)新探索、試點經(jīng)驗推廣、經(jīng)濟輻射帶動、助推國家戰(zhàn)略等方面取得了顯著成效。

(一)制度創(chuàng)新探索成果顯著

制度創(chuàng)新是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容，也是自貿(mào)試驗區(qū)與其他類型園區(qū)的根本區(qū)別所在?？v觀各自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案，絕大部分都包含了加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化投資領(lǐng)域改革、推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新等四項重點任務(wù)，因此這四個方面的制度創(chuàng)新成果頗豐。例如在政府職能轉(zhuǎn)變方面，推行“極簡審批”“不見面審批”“一次辦好”“多證合一”等商事制度改革，營商環(huán)境得到顯著優(yōu)化；在投資領(lǐng)域改革方面，探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理模式，并構(gòu)建與負面清單管理模式相適應(yīng)的事中事后監(jiān)管制度；在貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級方面，打造國際貿(mào)易“單一窗口”，在自貿(mào)試驗區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)實施“一線放開”“二線安全高效管住”的通關(guān)監(jiān)管模式；在金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新方面，開展利率市場化和人民幣資本項目可兌換試點，推進自由貿(mào)易賬戶等。其中，準入前國民待遇加負面清單的投資管理模式可以說是最具代表性的自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新。2020年版的自貿(mào)試驗區(qū)負面清單進一步縮減至30條，與2013年第一版相比縮減了84.2%，其中的限制類措施縮減至12條，禁止類措施縮減至18條(見表1)，開放力度不斷加大。

表1 自貿(mào)試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)數(shù)量

(二)試點經(jīng)驗有效復制推廣

在制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上產(chǎn)生可復制、可推廣的改革試點經(jīng)驗是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的基本要求，也是各地自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。截至2020年底，自貿(mào)試驗區(qū)累計探索形成了260項制度創(chuàng)新成果向全國復制推廣。其中，既有國務(wù)院集中向全國復制推廣的試點經(jīng)驗和最佳實踐案例，也有國務(wù)院各職能部門自行向全國復制推廣的改革試點經(jīng)驗。以國務(wù)院集中復制推廣的試點經(jīng)驗為例，從2014年的第1批以來，已累計復制推廣6批共計143項，其中向全國復制推廣的共計120項，向海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等特定區(qū)域復制推廣的共計23項；從試點經(jīng)驗的領(lǐng)域來看，又以投資管理領(lǐng)域、貿(mào)易便利化領(lǐng)域和事中事后監(jiān)管領(lǐng)域數(shù)量最多(見表2)。同時，自貿(mào)試驗區(qū)所在省份也積極將各片區(qū)形成的、在省級權(quán)限范圍內(nèi)的試點經(jīng)驗向省內(nèi)其他地區(qū)復制推廣，沒有設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)的省份也主動借鑒學習試點經(jīng)驗并因地制宜地進行復制推廣，形成了全國范圍內(nèi)學習推廣先進改革經(jīng)驗的熱潮。據(jù)各地不完全統(tǒng)計，“十三五”期間各自貿(mào)試驗區(qū)累計形成1300余項制度創(chuàng)新成果在本省(區(qū)、市)推廣，其中2020年推廣了220余項。

表2 國務(wù)院集中復制推廣的自貿(mào)試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗數(shù)量

(三)經(jīng)濟輻射帶動作用明顯

盡管自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)以制度創(chuàng)新為核心，而不以經(jīng)濟增長為最高目標，但是在制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上形成的改革紅利，客觀上必然使自貿(mào)試驗區(qū)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎和增長極，并進而帶動周邊區(qū)域的整體發(fā)展。目前已設(shè)立的自貿(mào)試驗區(qū)，除經(jīng)過擴區(qū)的上海、浙江自貿(mào)試驗區(qū)和海南自貿(mào)港外，面積基本都為120平方公里。雖然面積不大，但21個自貿(mào)試驗區(qū)共設(shè)立了67個片區(qū)，基本對全國重要經(jīng)濟區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了全覆蓋，加之許多自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立了協(xié)同聯(lián)動區(qū)，有力帶動了所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。從自貿(mào)試驗區(qū)自身發(fā)展來看，據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，2020年我國前18個自貿(mào)試驗區(qū)共新設(shè)企業(yè)39.3萬家，實際使用外資1763.8億元，實現(xiàn)進出口總額4.7萬億元，以不到全國千分之四的國土面積，實現(xiàn)了占全國17.6%的外商投資和14.7%的進出口，成為開放型經(jīng)濟發(fā)展乃至總體經(jīng)濟發(fā)展的強力引擎。從輻射帶動作用來看，自貿(mào)試驗區(qū)所在地區(qū)在設(shè)區(qū)后多數(shù)都實現(xiàn)了較好的經(jīng)濟增長。很多學者對自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)濟效應(yīng)進行了研究，大部分都發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)設(shè)立會通過消費拉動、貿(mào)易驅(qū)動、外資引致、服務(wù)業(yè)集聚等渠道對所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生正向影響。

(四)有力助推國家戰(zhàn)略實施

作為國家制度創(chuàng)新的試驗田，自貿(mào)試驗區(qū)必然要服從服務(wù)于國家戰(zhàn)略，努力實現(xiàn)與國家發(fā)展戰(zhàn)略的有機銜接。從國際層面來看，自貿(mào)試驗區(qū)主動融入“一帶一路”建設(shè)，積極加強同周邊國家的區(qū)域經(jīng)濟合作。自貿(mào)試驗區(qū)依托各自的區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、人文等優(yōu)勢，不斷加強與“一帶一路”沿線及周邊國家的經(jīng)貿(mào)等多領(lǐng)域合作，在投資貿(mào)易自由化便利化方面開展了大量探索。例如，河南、重慶自貿(mào)試驗區(qū)通過高質(zhì)量運營中歐班列，促進了我國與“一帶一路”沿線國家的互聯(lián)互通；山東自貿(mào)試驗區(qū)通過高標準建設(shè)中韓(煙臺)產(chǎn)業(yè)園，加強中日韓海關(guān)間“經(jīng)認證的經(jīng)營者(AEO)”互認合作等方式深化中日韓區(qū)域經(jīng)濟合作；廣西自貿(mào)試驗區(qū)通過建設(shè)中國—東盟信息港、深化中國—馬來西亞“兩國雙園”合作水平等方式，著力構(gòu)建面向東盟的國際陸海貿(mào)易新通道。從國內(nèi)區(qū)域?qū)用鎭砜?，自貿(mào)試驗區(qū)有力助推了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。例如，天津自貿(mào)試驗區(qū)積極推動京津冀海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化、區(qū)域金融市場一體化；廣東自貿(mào)試驗區(qū)重點依托廣州南沙片區(qū)和深圳前海片區(qū)加強對港合作，依托珠海橫琴片區(qū)加強與澳門的合作(1)王旭陽、肖金成、張燕燕：《我國自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展態(tài)勢、制約因素與未來展望》，《改革》2020年第3期。，成效顯著。

二、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的差異化特征比較

縱觀各自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)方案和探索實踐，除了共性的政府職能轉(zhuǎn)變、投資領(lǐng)域改革、貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級等“規(guī)定動作”創(chuàng)新內(nèi)容外，各自貿(mào)試驗區(qū)均結(jié)合自身地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、國際合作等特色優(yōu)勢開展了許多“自選動作”的探索和創(chuàng)新，逐漸表現(xiàn)出差異化、特色化發(fā)展路徑和趨勢(見表3)。

表3 自貿(mào)試驗區(qū)差異化定位與特色任務(wù)

(一)改革試點任務(wù)的側(cè)重點各有不同

目前已在全國復制推廣的260項制度創(chuàng)新成果中，大部分來源于各自貿(mào)試驗區(qū)的特色化創(chuàng)新探索，這也顯示出自貿(mào)試驗區(qū)在制度創(chuàng)新上的不同側(cè)重點。例如，一些具有特殊區(qū)位優(yōu)勢的自貿(mào)試驗區(qū)積極建設(shè)國際交通物流樞紐。上海、天津、廣東(廣州)、浙江(舟山)、山東(青島)等海港自貿(mào)試驗區(qū)，以及河南(鄭州)、四川(成都)等國際陸港自貿(mào)試驗區(qū)，均依托自身地理位置優(yōu)勢開展通關(guān)便利化、多式聯(lián)運、國際船舶登記制度、國際中轉(zhuǎn)集拼等創(chuàng)新試點，不斷提升國際物流服務(wù)功能(2)趙忠秀、胡旭東、劉魯浩：《我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中的地方特色特征研究》，《國際貿(mào)易》2021年第1期。。一些具有特定產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的自貿(mào)試驗區(qū)積極打造新興高端產(chǎn)業(yè)聚集地。上海自貿(mào)試驗區(qū)聚焦打造國際金融中心，天津自貿(mào)試驗區(qū)著力發(fā)展融資租賃業(yè)，浙江自貿(mào)試驗區(qū)以油品全產(chǎn)業(yè)鏈為核心，山東自貿(mào)試驗區(qū)以海洋經(jīng)濟為特色，北京自貿(mào)試驗區(qū)以發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟為重點，在這些重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政策制度創(chuàng)新又進一步強化了其產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。還有一些具有特定對外合作優(yōu)勢的自貿(mào)試驗區(qū)努力建設(shè)國際經(jīng)貿(mào)合作平臺。例如，山東、廣西、云南、黑龍江4家自貿(mào)試驗區(qū)分別重點開展與日韓、東盟、南亞、俄羅斯的區(qū)域經(jīng)濟合作創(chuàng)新，為我國同周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作貢獻了創(chuàng)新成果。

(二)重點對接的國家戰(zhàn)略差異化明顯

如前文所述，8年多的自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)有力助推了國家戰(zhàn)略的推進和實施，但不同自貿(mào)試驗區(qū)重點對接和推進的國家戰(zhàn)略各有不同。“一帶一路”是自貿(mào)試驗區(qū)對接最多的國家戰(zhàn)略，上海、河南、重慶、陜西、云南、安徽等自貿(mào)試驗區(qū)均提出要服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，廣東自貿(mào)試驗區(qū)提出建設(shè)21世紀海上絲綢之路重要樞紐，福建自貿(mào)試驗區(qū)提出建設(shè)21世紀海上絲綢之路核心區(qū)，江蘇自貿(mào)試驗區(qū)提出建設(shè)“一帶一路”交匯點，廣西自貿(mào)試驗區(qū)提出建設(shè)“一帶一路”有機銜接的重要門戶等。長江經(jīng)濟帶也是自貿(mào)試驗區(qū)對接較多的國家戰(zhàn)略之一，上海、湖北、重慶、四川、江蘇、安徽等自貿(mào)試驗區(qū)均提出推動長江經(jīng)濟帶包括長三角區(qū)域一體化發(fā)展，云南自貿(mào)試驗區(qū)還提出建設(shè)“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶互聯(lián)互通重要通道，湖南自貿(mào)試驗區(qū)提出要聯(lián)通長江經(jīng)濟帶和粵港澳大灣區(qū)等。另外，廣東自貿(mào)試驗區(qū)重點對接粵港澳合作，天津、北京、河北等自貿(mào)試驗區(qū)重點對接京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，福建自貿(mào)試驗區(qū)重點對接兩岸合作，遼寧、黑龍江等自貿(mào)試驗區(qū)重點對接東北振興戰(zhàn)略，湖北、安徽自貿(mào)試驗區(qū)重點對接中部崛起戰(zhàn)略，四川、陜西等自貿(mào)試驗區(qū)重點對接西部大開發(fā)戰(zhàn)略。

(三)管理體制和治理模式有所不同

精簡高效的行政管理體制和治理模式是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的保障。從管理體制來看，已有自貿(mào)試驗區(qū)大體可以分為兩類：一類是合署型，即自貿(mào)試驗區(qū)管委會和所在地政府合署辦公；另一類是分離型，即自貿(mào)試驗區(qū)管委會和所在地政府機構(gòu)是分離的。合署型體制適用于自貿(mào)試驗區(qū)范圍在同一個行政區(qū)劃內(nèi)，例如上海自貿(mào)試驗區(qū)管委會和浦東新區(qū)政府合署辦公、浙江自貿(mào)試驗區(qū)管委會和舟山市政府合署辦公(擴區(qū)前)；而分離型體制則適用于各自貿(mào)片區(qū)分布在不同行政區(qū)劃的情況，這也是目前大多數(shù)自貿(mào)試驗區(qū)采用的管理架構(gòu)。從治理模式來看，已有自貿(mào)試驗區(qū)大體可分為三類，分別是政府主導模式、企業(yè)化模式和“政府+企業(yè)”復合模式。政府主導模式即自貿(mào)試驗區(qū)管委會作為治理主體，同時負責行政管理事務(wù)和經(jīng)營開發(fā)事務(wù)，例如河南自貿(mào)試驗區(qū)和遼寧自貿(mào)試驗區(qū)部分片區(qū)就采用此種模式。企業(yè)化模式是指由獨立的法定機構(gòu)作為治理主體，采取企業(yè)化經(jīng)營模式對自貿(mào)試驗區(qū)進行開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營管理等，例如廣東自貿(mào)試驗區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)就設(shè)立了前海管理局這一法定機構(gòu)作為治理主體(3)蔡小慎、王淑君：《我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政府治理模式比較》，《經(jīng)濟體制改革》2018年第4期。。“政府+企業(yè)”復合模式可以看作一種折中模式，即自貿(mào)試驗區(qū)同時設(shè)有管委會和開發(fā)公司，目前大多數(shù)自貿(mào)試驗區(qū)片區(qū)采用此種模式。

三、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中存在的主要問題

盡管自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成效，但是與改革開放戰(zhàn)略高地的要求相比，在頂層設(shè)計、對接高標準規(guī)則等方面仍存在一些問題和制約因素，需要在下一步建設(shè)發(fā)展中著力解決和實現(xiàn)突破。

(一)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計尚不完善

自貿(mào)試驗區(qū)以制度創(chuàng)新為核心的改革任務(wù)，要求其必須“大膽試，大膽闖，自主改”。但是，由于缺乏國家層面的自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)法律和規(guī)劃，導致自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新探索無法得到充分授權(quán)。很多針對制度規(guī)則的改革試點均涉及中央事權(quán)，需要通過中央各部委逐項逐條進行許可，在對自貿(mào)試驗區(qū)整體授權(quán)不足的情況下，其制度創(chuàng)新能力和效率大打折扣(4)杜國臣、徐哲瀟、尹政平：《我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的總體態(tài)勢及未來重點發(fā)展方向》，《經(jīng)濟縱橫》2020年第2期。。一些已經(jīng)在總體方案中獲得批復的試驗任務(wù)，也由于受制于中央部委的相關(guān)規(guī)章制度，需要等待相關(guān)實施辦法或指導意見出臺后才能實際開展，嚴重影響了自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新步伐。特別是在當前，中國改革已進入攻堅期和深水區(qū)，后續(xù)的改革任務(wù)大多難度較大風險較高，體現(xiàn)在自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新實踐中，就是地方的積極性主動性較高，而國家相關(guān)部委基于風險防控等方面的考慮，相對偏于謹慎和保守(5)張威、崔衛(wèi)杰、葉欣：《中國自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展成就與政策建議》，《國際經(jīng)濟合作》2018年第1期。。

(二)自貿(mào)試驗區(qū)在對接高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則上仍有差距

自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立之前，美國一邊在太平洋地區(qū)力推TPP(跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)，一邊在大西洋地區(qū)與歐盟談判TTIP(跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議)，試圖利用高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則將中國排除在全球主要經(jīng)貿(mào)體系之外。在此背景下啟動的自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，很大程度上是為了降低這種被孤立風險，對高標準規(guī)則進行先行先試和壓力測試。但是整體來看，自貿(mào)試驗區(qū)在對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則進程中仍處于追趕者位置，與最高水平和最高開放度的國際規(guī)則還有不小差距。例如，自貿(mào)試驗區(qū)對接國際規(guī)則仍存在重貨物貿(mào)易、輕服務(wù)貿(mào)易的問題，梳理各自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)方案和探索實踐可以看出，貿(mào)易便利化創(chuàng)新試點仍主要集中在貨物貿(mào)易監(jiān)管領(lǐng)域。再如，自貿(mào)試驗區(qū)已建立起以負面清單為核心的外資準入制度，但有些特別許可準入措施的透明度有待進一步提高。對于CPTTP(全面與進步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)、TISA(國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定)等國際高標準經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的新規(guī)則，例如競爭中立、環(huán)境保護、勞工標準等，自貿(mào)試驗區(qū)還需要進一步加強先行先試。

(三)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新原創(chuàng)性突破性成果偏少

梳理全國自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新成果不難發(fā)現(xiàn)，除投資改革領(lǐng)域的負面清單管理模式和金融創(chuàng)新領(lǐng)域的自由貿(mào)易(FT)賬戶以外，絕大部分推廣的經(jīng)驗成果都屬于管理流程的改進或先進技術(shù)的應(yīng)用，即對海關(guān)通關(guān)、企業(yè)設(shè)立等事項進行流程再造或技術(shù)賦能，真正具有突破性的制度創(chuàng)新較少。從表2也可以看出，在國務(wù)院集中向全國復制推廣的6批120項改革試點經(jīng)驗中，金融開放創(chuàng)新領(lǐng)域的成果只占9項，遠低于投資管理領(lǐng)域的33項、貿(mào)易便利化領(lǐng)域的36項和事中事后監(jiān)管領(lǐng)域的27項。即使是已經(jīng)在部分自貿(mào)試驗區(qū)開展的FT賬戶創(chuàng)新試點，其適用范圍和功能仍相對較窄。當然，金融領(lǐng)域的創(chuàng)新對風險防范的考慮較多，而且像利率、匯率市場化類型的宏觀金融改革也不可能在自貿(mào)試驗區(qū)這樣的較小區(qū)域內(nèi)完成(6)毛艷華：《自貿(mào)試驗區(qū)是新一輪改革開放的試驗田》，《經(jīng)濟學家》2018年第12期。。隨著自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的深入，自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新開始出現(xiàn)同質(zhì)化、重復化、碎片化現(xiàn)象。特別是后期獲批的自貿(mào)試驗區(qū)，更多的是在前期自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新成果上結(jié)合本地實際進行的微調(diào)，原創(chuàng)性的探索較少，系統(tǒng)性的創(chuàng)新更少。

四、雙循環(huán)新發(fā)展格局下自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的基本思路

相比于以出口導向為主的單循環(huán)模式，“以我為主”的雙循環(huán)模式更加注重發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，實現(xiàn)國內(nèi)需求對國際要素的有效吸引，而自貿(mào)試驗區(qū)所具有的要素集聚、制度創(chuàng)新、對外開放和營商環(huán)境等優(yōu)勢，使其必然成為聯(lián)通國內(nèi)國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈、實現(xiàn)內(nèi)外循環(huán)相互促進的重要節(jié)點和平臺。

(一)依托要素集聚優(yōu)勢打造形成國內(nèi)大循環(huán)的高端節(jié)點

充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，不斷釋放內(nèi)需潛力，促進國內(nèi)大循環(huán)，是有效對沖外部環(huán)境風險、增強發(fā)展穩(wěn)定性和可持續(xù)性的必然選擇。自貿(mào)試驗區(qū)作為各類先進生產(chǎn)要素的集聚區(qū)，具備成為國內(nèi)價值鏈高端環(huán)節(jié)和創(chuàng)新鏈重要節(jié)點的先天條件。下一步，自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮要素集聚平臺優(yōu)勢，依托技術(shù)、人才、資本等各類生產(chǎn)要素促進產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，努力打造國內(nèi)大循環(huán)的高端節(jié)點。技術(shù)要素方面，自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)以制度創(chuàng)新促進科技創(chuàng)新，加大創(chuàng)新主體培育力度，攜手產(chǎn)、學、研、商、用，打造聯(lián)合創(chuàng)新平臺(7)張興祥、王藝明：《“雙循環(huán)”格局下的自貿(mào)試驗區(qū)》，《人民論壇》2020年第9期(下)。；繼續(xù)完善知識產(chǎn)權(quán)評估、質(zhì)押融資風險分擔和技術(shù)資本化評估制度，建立健全知識產(chǎn)權(quán)保護運用體系和懲罰性賠償制度。人才要素方面，創(chuàng)新開放型的人才評估機制，探索建設(shè)市場化的人力資本產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺，支持人力資本價值評測、出資和交易；開展國際人才管理改革試點，建設(shè)國際人才集聚高地。資本要素方面，更好發(fā)揮外資作用，引導外資以“建鏈、強鏈、補鏈”形式投向高端新興產(chǎn)業(yè)；提高投融資便利化水平，探索開展資本項目收入支付便利化改革。同時，推進各自貿(mào)試驗區(qū)之間的制度對接、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、平臺共建，進一步增強發(fā)展協(xié)同性，促進國內(nèi)大循環(huán)。

(二)依托對外開放和制度創(chuàng)新優(yōu)勢深度融入國際大循環(huán)

繼續(xù)參與融入國際大循環(huán)是構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的題中之義，自貿(mào)試驗區(qū)是助力全面擴大開放的試驗田，也是融入國際大循環(huán)的主陣地。下一步，自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮各自區(qū)位和對外經(jīng)貿(mào)合作優(yōu)勢，加快對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，深度融入國際大循環(huán)。一是深入推進規(guī)則、標準等制度型開放。學習借鑒香港特區(qū)、新加坡等建設(shè)自由貿(mào)易港的經(jīng)驗做法，積極對標CPTPP、TISA等高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)定規(guī)則，在投資、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域積極探索自由化便利化程度更高的制度安排，打造制度型開放的規(guī)則引領(lǐng)區(qū)和壓力測試區(qū)。二是深度融入“一帶一路”建設(shè)。積極打造“一帶一路”沿線交流合作平臺，支持自貿(mào)試驗區(qū)與沿線國家開展海關(guān)、檢驗檢疫、認證認可、標準計量等方面的合作與交流，探索與沿線國家開展貿(mào)易供應(yīng)鏈安全與便利合作，培育“一帶一路”合作交流新優(yōu)勢。三是穩(wěn)步提升重點領(lǐng)域?qū)ν忾_放水平。吸引外商投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，在自貿(mào)試驗區(qū)打造總部經(jīng)濟集聚區(qū)。擴大服務(wù)業(yè)擴大開放，擴大跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單管理模式試點，積極拓展技術(shù)、文化、金融等知識型服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的開放。加快推動金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，開展本外幣一體化試點，加大資金跨境流動支持力度。

(三)依托營商環(huán)境及交通物流優(yōu)勢保障雙循環(huán)的暢通互促

國內(nèi)大循環(huán)的健康發(fā)展有利于企業(yè)參與國際大循環(huán)，積極參與國際競爭又能夠提高企業(yè)在國內(nèi)市場的競爭力。因此，應(yīng)著力保障國內(nèi)國際雙循環(huán)的暢通運行和相互促進。各自貿(mào)試驗區(qū)均是所在地區(qū)的領(lǐng)先優(yōu)勢區(qū)域，擁有明顯的營商環(huán)境和交通物流優(yōu)勢，能夠成為聯(lián)通國內(nèi)國際循環(huán)的橋梁和助推器。一是以更高標準優(yōu)化營商環(huán)境。堅持需求導向，更加注重“用戶思維、客戶體驗”，打造接軌國際的一流營商環(huán)境。短期來看，繼續(xù)深化商事制度改革，不斷探索市場準入新模式；中長期來看，對新經(jīng)濟模式實施審慎包容監(jiān)管，探索對新技術(shù)新產(chǎn)品加強事中事后監(jiān)管，進一步強化信用監(jiān)管模式，確立競爭性政策的基礎(chǔ)性地位。二是完善國際交通物流體系。在新冠肺炎疫情的巨大沖擊下，穩(wěn)定的國際交通物流體系對保障全球供應(yīng)鏈安全意義重大。自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)深入實施“大通關(guān)”工程，積極探索物流模式特別是“多式聯(lián)運”模式創(chuàng)新，不斷提升高端航運服務(wù)功能，打造連接國內(nèi)外的物流樞紐和供應(yīng)鏈節(jié)點。

五、雙循環(huán)新發(fā)展格局下自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的路徑選擇

在我國加快構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的背景下，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)應(yīng)進一步深化制度創(chuàng)新探索，最大程度發(fā)揮其改革開放先行先試區(qū)和壓力測試區(qū)功能，實現(xiàn)高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展。

(一)進一步完善頂層設(shè)計，賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán)

如前文所述，頂層設(shè)計的不完善一定程度上制約了自貿(mào)試驗區(qū)更深層次的制度創(chuàng)新探索，因此應(yīng)首先從自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展的頂層設(shè)計入手，自上而下賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán)。一是進一步完善自貿(mào)試驗區(qū)法律制度。在地方陸續(xù)出臺自貿(mào)試驗區(qū)條例的基礎(chǔ)上，探索開展國家層面的自貿(mào)試驗區(qū)立法工作。逐步構(gòu)建完善自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的法律體系，重點協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)自主改革試點政策與上位法之間的關(guān)系，條件成熟時制定國家層面的自貿(mào)試驗區(qū)法律和規(guī)劃。二是繼續(xù)深入推進權(quán)限下放。賦予自貿(mào)試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議更大權(quán)限，提升其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力；針對自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中涉及國家事權(quán)的難點事項，建立部際協(xié)同支持制度，對于一些重大敏感事項，爭取盡快出臺相關(guān)文件或?qū)嵤┘殑t(8)張威、崔衛(wèi)杰、葉欣：《中國自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展成就與政策建議》，《國際經(jīng)濟合作》2018年第1期。。賦予各自貿(mào)試驗區(qū)更大權(quán)限，推動省屬經(jīng)濟權(quán)限和中央部委相關(guān)權(quán)限的下放，探索建立自貿(mào)試驗區(qū)授權(quán)機制(9)張丹：《自貿(mào)試驗區(qū)對推動制度型開放的主要成效、面臨障礙及建議》，《對外經(jīng)貿(mào)實務(wù)》2020年第3期。。三是加強全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)同。加強自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新與現(xiàn)有其他創(chuàng)新試點的協(xié)調(diào)聯(lián)動，例如北京自貿(mào)試驗區(qū)重點加強與其服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點的聯(lián)動，實現(xiàn)試點協(xié)同、優(yōu)勢互補，使自貿(mào)試驗區(qū)能夠更好地服務(wù)地方發(fā)展和全國改革開放大局。

(二)深入對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，充分發(fā)揮壓力測試功能

對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則是深度融入國際大循環(huán)的必然要求，應(yīng)進一步發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)的國際規(guī)則壓力測試區(qū)功能，不斷加大金融等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放力度，深化投資管理體制改革，先行先試最新的多邊、雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的貿(mào)易投資新規(guī)則，探索建設(shè)符合國際慣例的高標準制度規(guī)則體系(10)陳霜華：《發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)勢率先探索向制度型開放轉(zhuǎn)變》，《科學發(fā)展》2020年第5期。。一是對提升政府治理能力的規(guī)則進行先行先試。重點對接監(jiān)管一致性、爭端解決、勞工權(quán)益、國有企業(yè)、競爭政策、政府采購等規(guī)則，建立與國際接軌的公平競爭、知識產(chǎn)權(quán)、國際仲裁和商事調(diào)解機制。二是對投資管理體制改革的規(guī)則進行先行先試。進一步放寬市場準入，繼續(xù)縮減負面清單，完善事中事后監(jiān)管制度，提升外商投資全周期監(jiān)管的科學性、規(guī)范性和透明度。三是對促進貿(mào)易便利化的規(guī)則進行先行先試。繼續(xù)推動海關(guān)制度創(chuàng)新，創(chuàng)新跨境電商業(yè)務(wù)模式和監(jiān)管方式；積極研究推進經(jīng)常項目管理便利化試點等，提升企業(yè)外貿(mào)收支便利化程度(11)丁宏：《新一輪自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的趨勢與路徑研究》，《江蘇社會科學》2020年第4期。。四是主動對其他新議題新規(guī)則進行先行先試。針對跨境服務(wù)貿(mào)易、電信、環(huán)境、勞工、中小企業(yè)、供應(yīng)鏈建設(shè)等新議題，在部分具備條件的自貿(mào)試驗區(qū)進行試點(12)尹政平、李光輝、杜國臣：《自貿(mào)試驗區(qū)主動對接國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則研究》，《經(jīng)濟縱橫》2017年第11期。。

(三)加大重點領(lǐng)域的制度創(chuàng)新力度，推動系統(tǒng)性集成性創(chuàng)新

自2018年起，我國加速推進金融業(yè)開放，銀行、保險、證券等多領(lǐng)域開放政策陸續(xù)實施。金融開放創(chuàng)新同樣也是自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的重點領(lǐng)域，但總體來看創(chuàng)新步伐相對較慢，因此成為下一步自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的重要著力點?？梢钥紤]在上海等較早設(shè)立的自貿(mào)試驗區(qū)實行金融開放的負面清單制度，這也是CPTPP等先進經(jīng)貿(mào)協(xié)定在金融領(lǐng)域的最新發(fā)展趨勢。進一步拓展跨境金融服務(wù)功能，以跨國公司需求為導向，深入推進跨境資金集中運營、跨境雙向人民幣資金池等創(chuàng)新試點，可以考慮結(jié)合FT賬戶的功能拓展，逐步放松跨境投融資方面的政策限制(13)賀小勇：《率先建立與國際運行規(guī)則相銜接的上海自貿(mào)試驗區(qū)制度體系》，《科學發(fā)展》2020年第3期。。除金融領(lǐng)域外，還應(yīng)在其他領(lǐng)域的開放規(guī)則體系上加大創(chuàng)新力度，加快推進養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、科研、文化等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放，先行先試數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，在安全可控的原則下探索“中國版”跨境數(shù)據(jù)流動制度。在加大重點領(lǐng)域制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，進一步加強制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性和集成性，提高各項制度創(chuàng)新之間的內(nèi)在聯(lián)系，從產(chǎn)業(yè)鏈全鏈條優(yōu)化的視角進行系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，推出耦合性高的制度組合。同時，完善與制度創(chuàng)新相適應(yīng)的風險防范制度，確保不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險。

(四)創(chuàng)新自貿(mào)試驗區(qū)管理體制機制，充分激發(fā)改革創(chuàng)新活力

從管理體制機制來看，目前仍有很多自貿(mào)試驗區(qū)的管理架構(gòu)及管理模式?jīng)]有理順，存在多頭管理以及行政級別束縛的情況，導致深層次制度創(chuàng)新因涉及不同利益部門或級別權(quán)限不足而遇到較大阻礙。因此，應(yīng)進一步創(chuàng)新自貿(mào)試驗區(qū)管理體制和運行機制，最大限度地激發(fā)制度創(chuàng)新動力。一是探索設(shè)立獨立的法定機構(gòu)作為治理主體。借鑒香港貿(mào)發(fā)局和深圳前海管理局經(jīng)驗，探索在省級層面政府序列之外設(shè)立法定機構(gòu)，將自貿(mào)試驗區(qū)專業(yè)性、技術(shù)性或社會參與性較強的公共服務(wù)和管理職能交由法定機構(gòu)承擔。二是完善自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)綜合監(jiān)管體制。減少區(qū)內(nèi)監(jiān)管主體，避免出現(xiàn)多頭管理帶來的效率損失；加強監(jiān)管部門的電子信息系統(tǒng)建設(shè)，簡化監(jiān)管流程、提高區(qū)內(nèi)監(jiān)管效率。三是推動第三方評估、檢驗和結(jié)果采信制度建設(shè)。通過第三方評估發(fā)掘政府自身改革中存在的問題，提升行政管理體制改革的公信力。四是優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)管委會內(nèi)部管理體制。進一步完善管委會的機構(gòu)與人員設(shè)置，可以考慮定期邀請相關(guān)職能部門工作人員到管委會掛職、與高校或科研機構(gòu)合作成立智庫或戰(zhàn)略研究院等(14)周楠、于志勇：《天津自貿(mào)試驗區(qū)管理體制：現(xiàn)狀、問題與優(yōu)化路徑》，《經(jīng)濟體制改革》2019年第2期。。

(五)支持協(xié)同聯(lián)動區(qū)域建設(shè)，穩(wěn)步推動現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)

為將自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果及時進行復制推廣，推動改革紅利最大化，許多自貿(mào)區(qū)試驗區(qū)提出協(xié)同聯(lián)動的理念，在國家級開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟功能區(qū)等區(qū)域建設(shè)聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)或協(xié)同創(chuàng)新區(qū)。在自貿(mào)試驗區(qū)數(shù)量穩(wěn)步增長的同時，試驗區(qū)面積也開始突破120平方公里的限制。繼上海兩次擴區(qū)之后，浙江自貿(mào)試驗區(qū)也在其先期設(shè)立的6個聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)基礎(chǔ)上實現(xiàn)了擴區(qū)。在自貿(mào)試驗區(qū)已覆蓋全國大部分省份的背景下，現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)或?qū)⒊蔀橄乱浑A段的發(fā)展趨勢。拓展自貿(mào)試驗區(qū)面積，能夠在更大空間范圍內(nèi)開展先行先試，推動產(chǎn)業(yè)鏈延伸與功能擴展，為新一輪改革開放提供發(fā)展新增量和新平臺。因此，應(yīng)繼續(xù)支持自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同聯(lián)動區(qū)建設(shè)，推動創(chuàng)新制度、資源和成果的共享，將協(xié)同創(chuàng)新區(qū)建設(shè)成為帶動自貿(mào)試驗區(qū)以外區(qū)域共享制度創(chuàng)新紅利的示范區(qū)，以及自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)的基礎(chǔ)區(qū)和先行區(qū)，提升區(qū)域綜合競爭力和對外開放影響力(15)陳萍：《自貿(mào)試驗區(qū)引領(lǐng)中國高水平開放的審視與提升路徑》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》2020年第5期。。在協(xié)同創(chuàng)新區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)上，綜合考慮各自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展成效、發(fā)展?jié)摿?，以及國家改革開放戰(zhàn)略全局的需要，穩(wěn)步推動現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)。

(六)推動自貿(mào)試驗區(qū)差異化創(chuàng)新發(fā)展，探索建設(shè)自由貿(mào)易港

如前文所述，各自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出差異化發(fā)展趨勢。下一步，自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)進一步結(jié)合自身優(yōu)勢開展制度創(chuàng)新探索，為深化改革擴大開放貢獻特色化創(chuàng)新成果。例如，沿海自貿(mào)試驗區(qū)可以重點開展港口航運、服務(wù)業(yè)開放等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，內(nèi)陸自貿(mào)試驗區(qū)可以重點開展高端制造業(yè)培育、國際內(nèi)陸港建設(shè)等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，沿邊自貿(mào)試驗區(qū)可以重點開展與周邊國家經(jīng)貿(mào)合作等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。在差異化創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，選擇條件成熟的自貿(mào)試驗區(qū)探索建設(shè)中國特色的自由貿(mào)易港。自由貿(mào)易港作為開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，是我國加快構(gòu)建全面開放新格局的必然選擇。應(yīng)借鑒香港特區(qū)、新加坡和迪拜等典型自由港的通行做法，充分吸收海南自由貿(mào)易港建設(shè)經(jīng)驗，把握一線放開、分類監(jiān)管、稅制創(chuàng)新、航運服務(wù)等改革重點，進行分層次、分步驟的探索。在試點選擇上，應(yīng)以具有綜合保稅區(qū)的自貿(mào)試驗區(qū)片區(qū)為重點，選擇運量較大的水運口岸、航空口岸、鐵路口岸等進行試點，實施更高標準的一線放開，創(chuàng)新靈活多樣的稅收制度，大力發(fā)展以中轉(zhuǎn)集拼為主的航運服務(wù)(16)郭永泉：《中國自由貿(mào)易港建設(shè)和自由貿(mào)易試驗區(qū)深化改革的策略研究》，《國際貿(mào)易》2018年第3期。，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放新高地。