賦能與重塑:數(shù)字經(jīng)濟時代的政府治理變革

魏成龍，郭誠誠

(北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875)

進入21世紀以來，以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的新興技術(shù)迭代發(fā)展，數(shù)字技術(shù)正在加速與經(jīng)濟社會各領(lǐng)域深度融合。數(shù)字經(jīng)濟正在成為引領(lǐng)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的新引擎，人類社會已然進入數(shù)字經(jīng)濟時代。不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟，數(shù)字經(jīng)濟是以數(shù)字技術(shù)為核心，以數(shù)字化的知識和信息為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，與實體經(jīng)濟深度融合，從而不斷提高社會經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)字化和智能化水平的新經(jīng)濟形態(tài)(1)中國信息通信研究院:《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書(2020年)》,http:∥www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202007/t20200702_285535.htm。。然而，隨著以平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟、數(shù)字貨幣等具有鮮明數(shù)字特色的新業(yè)態(tài)、新模式的不斷涌現(xiàn)，作為政府治理體系重要組成部分的數(shù)字經(jīng)濟治理相關(guān)制度安排卻相對缺乏，由此引發(fā)了平臺企業(yè)壟斷、數(shù)據(jù)信息泄露、金融平臺風險頻發(fā)等一系列新難題，給傳統(tǒng)的政府治理理念、治理方式帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。為了更好地應(yīng)對傳統(tǒng)治理模式的弊端以及破解新型治理困境，嵌入并融合數(shù)字技術(shù)與治理思維的政府治理模式成為當前我國政府治理變革的必然選擇。作為數(shù)字經(jīng)濟時代政府治理變革的新形態(tài)，政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型旨在運用先進數(shù)字技術(shù)協(xié)同治理主體，重塑政府治理手段、完善治理結(jié)構(gòu)、革新治理理念，從而有效賦能政府治理變革。因此，在數(shù)字經(jīng)濟時代背景下，政府如何更好地適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展，實現(xiàn)技術(shù)賦能與價值重塑的深層變革，成為本文探討的重點。

一、政府治理變革的理論邏輯

數(shù)字技術(shù)的突破創(chuàng)新和迭代發(fā)展推動人類社會進入新的發(fā)展階段，數(shù)字經(jīng)濟這一新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的出現(xiàn)為我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來新的歷史機遇。政府治理能力和效率的提升一直以來是我國政府治理變革的重要命題，數(shù)字技術(shù)革命為當代政府治理變革提供了技術(shù)驅(qū)動。以下主要通過對政府治理相關(guān)理論回顧，分析數(shù)字經(jīng)濟新市場特征對政府治理變革產(chǎn)生的重要影響，并基于技術(shù)-經(jīng)濟范式闡釋數(shù)字經(jīng)濟時代政府治理變革在技術(shù)賦能、價值重塑與治理變革之間的理論邏輯。

(一)政府治理理論與數(shù)字經(jīng)濟研究現(xiàn)狀

政府治理是指在市場經(jīng)濟條件下，政府作為公共事務(wù)治理主體，對市場、社會和政府內(nèi)部進行的公共管理活動(2)王金水、張德財:《以數(shù)據(jù)治理推動政府治理創(chuàng)新:困境辨識、行動框架與實現(xiàn)路徑》,《當代世界與社會主義》2019年第5期。。20世紀70年代末，西方各國政府從私營部門中借鑒管理工具、方法和思維來“重塑政府”，尋求政府在公共管理領(lǐng)域的變革，被稱為“新公共管理”運動，這場改革運動推動了政府治理理論的興起。隨著政府改革的深入發(fā)展，以政府為主導(dǎo)的新公共管理治理模式受到了學(xué)者們的批判，主要集中在市場原則的引入對公平與正義的損害(3)Administrative.Leadership，Neo-Managerialism and the Public Management Movement,in Public Administration Review，1998，Vol.58，No.3，pp.194-200.、政府部門的公共性問題受到忽視(4)[美]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》,方興、丁煌譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2004年版,第134—139頁。，以及政府放松管制后導(dǎo)致的市場秩序混亂等問題。隨后，涌現(xiàn)出了協(xié)作式治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理、多中心治理等新的治理范式。

在國外學(xué)者的研究中，政府治理多指對政府內(nèi)部的治理，政府治理模式作為治理理論探討的組成部分。而國內(nèi)對于治理問題的研究則主要考察“以政府為主導(dǎo)”的治理特點，對于政府治理的研究不僅包括政府自身的治理，還包括通過政府力量重塑社會和市場(5)曾維和:《當代西方政府治理的理論化系譜——整體政府改革時代政府治理模式創(chuàng)新解析及啟示》，《湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》2010年第8期。。20世紀90年代末，政府治理理論相關(guān)研究逐步在國內(nèi)展開。我國學(xué)者對于政府治理理論的研究主要包含三個層面:一是政府對自身內(nèi)部的治理，以提高政府行政管理水平以及政府職能轉(zhuǎn)型為目的的行政管理改革，主要圍繞簡政放權(quán)、優(yōu)化公共服務(wù)、制度改革創(chuàng)新等重點領(lǐng)域展開，從而降低制度性交易成本，優(yōu)化政府行政資源配置，不斷推進政府治理現(xiàn)代化進程(6)高小平:《我國行政管理制度改革創(chuàng)新:歷程、重點和展望》,《學(xué)?！?017年第1期。。二是政府作為市場經(jīng)濟治理主體，通過建立公平競爭的市場經(jīng)濟秩序，完善市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控手段，從而建立一套有效的市場制度運行機制，實現(xiàn)市場經(jīng)濟體制的健康、持續(xù)發(fā)展(7)黃秋菊、景維民:《后危機時代中國治理模式提升的策略選擇》,《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第1期。。三是政府作為社會管理的主體(8)王浦劬:《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第3期。，在政府組織領(lǐng)導(dǎo)下，不斷吸收社會組織對社會公共事務(wù)進行治理，為社會管理提供必要的制度保障，以維護公民社會權(quán)利、化解社會矛盾、促進社會公平公正。由此可見，在我國政府治理過程中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，主要遵循傳統(tǒng)政府治理模式下自上而下的科層制管理方式，條塊分割明顯，尤其在改革開放以來，政府與市場、社會之間存在明顯的邊界，產(chǎn)生了治理空白領(lǐng)域(9)王浦劬、湯彬:《當代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》,《中國社會科學(xué)》2019年第9期。。然而，在我國全面深化改革、提高政府治理能力和治理現(xiàn)代化的新形勢下，迫切需要改革傳統(tǒng)的政府治理模式以適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)生活的需要，尋求治理理念和治理手段的創(chuàng)新。而數(shù)字技術(shù)的快速滲透和廣泛應(yīng)用為政府治理變革提供了良好的契機。進入數(shù)字經(jīng)濟時代，政府實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是政府治理變革的必由之路，數(shù)字技術(shù)革新為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了重要的技術(shù)驅(qū)動力，推動著政府治理的手段技術(shù)、制度結(jié)構(gòu)、價值理念的革新。

從現(xiàn)有文獻來看，數(shù)字經(jīng)濟一詞最早出現(xiàn)在Don Tapscott(唐·泰普斯科特)所著的《數(shù)字經(jīng)濟：網(wǎng)絡(luò)智能時代的希望與危機》中，然而并未對數(shù)字經(jīng)濟的概念給出明確界定，只是從范式轉(zhuǎn)移的角度分析了在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)影響下所出現(xiàn)的各種新型經(jīng)濟關(guān)系(10)Tapscott,Don.The Digital Economy:Promise and Peril in the Age of Networked Intelligence，in Educom Review，1996.。目前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對于數(shù)字經(jīng)濟的研究尚處于開端，并未對數(shù)字經(jīng)濟的定義作出統(tǒng)一的界定，大部分學(xué)者認為數(shù)字經(jīng)濟是以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)衍生出的各類新經(jīng)濟形態(tài)，不同研究機構(gòu)和學(xué)者基于專業(yè)領(lǐng)域視角給出了不同定義。研究主要集中在以下兩個方面：第一，將數(shù)字經(jīng)濟理解為一種以數(shù)字技術(shù)方式進行生產(chǎn)的經(jīng)濟形態(tài)。OECD將數(shù)字經(jīng)濟界定為由新一代信息通信技術(shù)驅(qū)動的生態(tài)體系，帶來了經(jīng)濟社會領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型(11)OECD，Measuring the Digital Economy: A New Perspective，in Paris: OECD Publishing，2014.。數(shù)字技術(shù)具有強烈的外部性，對農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)進行數(shù)字化改造提升，促使全社會呈現(xiàn)以數(shù)字技術(shù)方式進行生產(chǎn)的景象(12)李長江:《關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟內(nèi)涵的初步探討》,《電子政務(wù)》2017年第9期。。第二，將數(shù)字經(jīng)濟理解為一種圍繞“新技術(shù)群”衍生出的新經(jīng)濟業(yè)態(tài)。數(shù)字經(jīng)濟在世界各國表現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢，成為新舊動能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要推動力，為國家經(jīng)濟發(fā)展提供了新契機(13)李曉華:《數(shù)字經(jīng)濟新特征與數(shù)字經(jīng)濟新動能的形成機制》,《改革》2019年第11期。?；诩夹g(shù)-經(jīng)濟范式，李海艦、李燕認為數(shù)字經(jīng)濟是由“新技術(shù)群”在加速數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素的同時直接引致的經(jīng)濟結(jié)果，其本質(zhì)是“去物質(zhì)化”，通過從產(chǎn)品形態(tài)到產(chǎn)品研發(fā)、制造和營運的去物質(zhì)化重塑，促使資源要素配置結(jié)構(gòu)更加合理(14)李海艦、李燕:《對經(jīng)濟新形態(tài)的認識:微觀經(jīng)濟的視角》,《中國工業(yè)經(jīng)濟》2020年第12期。。這種新經(jīng)濟形態(tài)不是對傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)的否定，而是將“新技術(shù)群”作用于“舊經(jīng)濟”，在數(shù)字技術(shù)持續(xù)更新迭代下，涌現(xiàn)出的超越既有經(jīng)濟形態(tài)的新經(jīng)濟形態(tài)。在新經(jīng)濟形態(tài)條件下，市場體系隨之出現(xiàn)新的特征變化：第一，數(shù)據(jù)成為繼土地、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素之外的又一關(guān)鍵生產(chǎn)要素。通過對海量數(shù)據(jù)信息的采集、分析與挖掘使其發(fā)揮出巨大價值，進而成為各行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。第二，數(shù)字平臺創(chuàng)造了新的市場條件。平臺經(jīng)濟的興起是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要特征，供需雙方通過網(wǎng)絡(luò)數(shù)字平臺實現(xiàn)信息交換，能夠有效緩解信息不對稱的問題，不斷滿足公眾的個性化需求。同時，數(shù)字平臺區(qū)別于線下服務(wù)，打破了時間和空間的限制，改變了傳統(tǒng)市場載體結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了跨地域、跨時區(qū)的市場交易。第三，數(shù)字技術(shù)進步帶動全社會的技術(shù)進步。數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)帶動各行業(yè)在實踐中不斷實現(xiàn)增量創(chuàng)新，將新技術(shù)應(yīng)用到社會生產(chǎn)的更多領(lǐng)域，促使更多的新技術(shù)相互連接，形成新的技術(shù)群落，推動數(shù)字經(jīng)濟范式的創(chuàng)新與應(yīng)用，對整個社會技術(shù)進步產(chǎn)生重大影響(15)王姝楠、陳江生:《數(shù)字經(jīng)濟的技術(shù)-經(jīng)濟范式》,《上海經(jīng)濟研究》2019年第12期。。

基于以上文獻可知，目前學(xué)術(shù)界對于數(shù)字經(jīng)濟的認識主要從以下兩個視角展開：一方面，對于數(shù)字經(jīng)濟的理解側(cè)重于技術(shù)主導(dǎo)，突出數(shù)字技術(shù)的融合創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用；另一方面，突出數(shù)字經(jīng)濟的經(jīng)濟層面，強調(diào)數(shù)字經(jīng)濟是圍繞“新技術(shù)群”展開的新經(jīng)濟活動。然而，隨著數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟與傳統(tǒng)經(jīng)濟不斷交融，衍生出更加多元的經(jīng)濟形態(tài)，表現(xiàn)出新的市場特征，這些新經(jīng)濟特征正在重塑社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，僅僅從技術(shù)視角或經(jīng)濟層面已經(jīng)不能夠全面地解讀數(shù)字經(jīng)濟形態(tài)，需要進一步從經(jīng)濟層面到社會領(lǐng)域的價值層面對數(shù)字經(jīng)濟進行深入探討。目前，數(shù)據(jù)要素已經(jīng)成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)要素的有效配置是數(shù)字經(jīng)濟高效發(fā)展的關(guān)鍵，數(shù)據(jù)要素與政府治理存在著深層次聯(lián)系，這意味著要維護數(shù)據(jù)要素市場穩(wěn)定，必須進一步深化政府治理模式改革。因此，本文試圖從技術(shù)賦能和價值重塑兩個維度來解讀數(shù)字經(jīng)濟與政府治理變革之間的關(guān)系，以探究政府治理變革的深層邏輯，重塑政府治理思維。

(二)技術(shù)-經(jīng)濟范式下政府治理變革的分析框架

英國經(jīng)濟學(xué)家G.Dosi(多西)在20世紀80年代將科學(xué)范式的概念引入技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，提出了技術(shù)范式的概念，將其定義為是一種用來解決技術(shù)經(jīng)濟問題的模式(16)Dosi G.Technological Paradigms and Technological Trajectories，in Research Policy,1982,Vol.11，No.3,pp.147-162.。隨后，Christopher Freeman和Carlota Perez(弗里曼、佩雷斯)在技術(shù)范式基礎(chǔ)之上提出了技術(shù)-經(jīng)濟范式，將技術(shù)范式和經(jīng)濟增長直接聯(lián)系起來，認為技術(shù)進步最為重要的特征是在整個經(jīng)濟中具有滲透效應(yīng)，從最初的產(chǎn)業(yè)或應(yīng)用領(lǐng)域向更加廣泛的產(chǎn)業(yè)、服務(wù)和整個經(jīng)濟擴展(17)[意]弗里曼、佩雷斯:《結(jié)構(gòu)調(diào)整危機:經(jīng)濟周期與投資行為》， 多西等：《技術(shù)進步與經(jīng)濟理論》，鐘學(xué)義等譯，北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,1992年版,第49—80頁。。一方面，技術(shù)-經(jīng)濟范式的變革是通過關(guān)鍵生產(chǎn)要素的變遷引起的，由此引發(fā)主導(dǎo)社會生產(chǎn)的技術(shù)手段發(fā)生改變，形成新的主導(dǎo)技術(shù)群落，推動全社會的技術(shù)進步。因此，主導(dǎo)技術(shù)群落的變革成為政府治理創(chuàng)新的起點，能夠憑借一種技術(shù)強制力以一種非制度化的方式參與到政府治理過程中(18)王超、趙發(fā)珍、曲宗希:《從賦能到重構(gòu)：大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府風險治理的邏輯理路與價值趨向》,《電子政務(wù)》2020年第7期。，從數(shù)字技術(shù)層面不斷提高政府的治理手段，有效提升政府決策的科學(xué)性和精準性。另一方面，新的數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造出新的市場條件，從而改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和商業(yè)模式。新經(jīng)濟形態(tài)對資源配置方式、生產(chǎn)方式、勞資關(guān)系及收入分配等都會產(chǎn)生顛覆性影響，由此產(chǎn)生新的市場思維并對政府治理理念、價值取向的轉(zhuǎn)變起到潛移默化的影響，從而促使政府在管理模式、組織體制及決策方式等治理方面進行深刻變革。實質(zhì)上，數(shù)字經(jīng)濟與政府治理變革所反映的是技術(shù)賦能、價值重塑與制度創(chuàng)新之間的互動邏輯(見圖1)。

圖1 數(shù)字經(jīng)濟與政府治理變革互動邏輯

數(shù)字經(jīng)濟的數(shù)據(jù)化、智能化、平臺化等市場特征深刻重塑了社會經(jīng)濟形態(tài)，提升了社會運行的智慧化水平，并在一定程度上影響著政府數(shù)字化治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型(19)藍慶新、趙永超:《雙循環(huán)新發(fā)展格局下的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展》,《理論學(xué)刊》2021年第1期。。新興技術(shù)革新所帶來的新生產(chǎn)要素變革推動數(shù)字技術(shù)的不斷進步，數(shù)字技術(shù)嵌入則迫使政府必須直面新變化，利用新的數(shù)字技術(shù)不斷改進治理方式、治理手段，提升政府的信息處理、數(shù)字治理和創(chuàng)新服務(wù)的能力。政府治理變革的推動力來源于技術(shù)變革所帶來的生產(chǎn)力水平提升和社會結(jié)構(gòu)變遷，數(shù)字經(jīng)濟賦能政府治理變革的關(guān)鍵是需要回答數(shù)字技術(shù)如何賦能政府治理變革。

(一)從數(shù)據(jù)到技術(shù)的演化

一般而言，社會經(jīng)濟形態(tài)的變遷必然伴隨關(guān)鍵生產(chǎn)要素的出現(xiàn)。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代占主導(dǎo)地位的生產(chǎn)要素是土地，土地占有量代表著財富的多寡；工業(yè)經(jīng)濟時代是以機器設(shè)備、資本和勞動力為這一時期最重要的生產(chǎn)要素；進入數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)的存儲和處理設(shè)備發(fā)生根本性變革，所承載的信息內(nèi)容隨之發(fā)生改變(20)張勇:《數(shù)據(jù)安全分類分級的刑法保護》,《法治研究》2021年第3期。,具有傳統(tǒng)生產(chǎn)要素不可替代的新特征。首先，數(shù)據(jù)具有非競爭性。數(shù)據(jù)可以被多個用戶使用和分享，并且不會損害其他用戶的使用。同時，隨著數(shù)據(jù)的重復(fù)使用和深入挖掘，數(shù)據(jù)的價值會不斷增大，創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟價值。其次，數(shù)據(jù)具有較低的邊際成本，不再像土地、資本和資源等物質(zhì)要素會隨著使用次數(shù)的增加而不斷減少。數(shù)據(jù)的使用本身是一個再開發(fā)利用的過程，是信息知識的不斷生產(chǎn)過程，能夠?qū)崿F(xiàn)循環(huán)式供給。并且，數(shù)據(jù)要素更易存儲和運輸，突破了傳統(tǒng)要素稀缺性和排他性的局限。最后，數(shù)據(jù)具有深度融合性。數(shù)據(jù)要素本身具有的新特征使其能夠快速與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素相結(jié)合，創(chuàng)造出更高效的生產(chǎn)力。數(shù)據(jù)要素在開發(fā)和使用過程中與土地、資本、勞動等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素相融合，促使資本利用更加深化、勞動生產(chǎn)率迅速提升，從而衍生出更高的經(jīng)濟和社會效應(yīng)，引發(fā)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式變革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。數(shù)據(jù)這一關(guān)鍵生產(chǎn)要素推動新技術(shù)不斷從多層次、多領(lǐng)域與傳統(tǒng)技術(shù)深度融合與創(chuàng)新，孕育形成新的數(shù)字技術(shù)群，逐漸成為影響生產(chǎn)、供給、消費、管理、服務(wù)等多個領(lǐng)域發(fā)展的關(guān)鍵力量，推動經(jīng)濟活動不斷向智能化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；较虬l(fā)展，推動經(jīng)濟效益的提高和數(shù)字技術(shù)的革新。

(二)技術(shù)如何賦能政府治理

在數(shù)字經(jīng)濟條件下，數(shù)據(jù)要素和產(chǎn)品在市場中自由流動，市場變化速度和產(chǎn)品更新?lián)Q代都遠遠超乎政策制定者的預(yù)判，平臺經(jīng)濟打破了傳統(tǒng)經(jīng)濟市場交易的規(guī)則、地域、時間等限制，生產(chǎn)者能夠迅速捕捉到市場的需求并生產(chǎn)出消費者所需要的個性化產(chǎn)品。市場的快速變化對政府在市場準入、政策監(jiān)管、公平競爭、誠信經(jīng)營等市場規(guī)則的制定上提出了更高的要求，而傳統(tǒng)治理模式反應(yīng)過于滯后，政策響應(yīng)能力弱，尤其在新經(jīng)濟形態(tài)出現(xiàn)后政府無法對其進行適度監(jiān)管，法律法規(guī)的缺失、監(jiān)管部門的缺位以及監(jiān)管技術(shù)的缺乏使得政府治理面臨巨大的挑戰(zhàn)，數(shù)字技術(shù)賦能政府治理成為治理變革的迫切需求。由于數(shù)字經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展是由科技和經(jīng)濟兩種力量共同驅(qū)動的結(jié)果，其中技術(shù)在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中起著決定性的作用(21)鄭健壯、李強:《數(shù)字經(jīng)濟的基本內(nèi)涵、度量范圍與發(fā)展路徑》,《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué))》2020年第6期。。因此，賦能并不僅是賦予權(quán)力或能力，更多的是提供給行為主體實現(xiàn)目標的技術(shù)、方法或路徑(22)關(guān)婷、薛瀾、趙靜:《技術(shù)賦能的治理創(chuàng)新:基于中國環(huán)境領(lǐng)域的實踐案例》,《中國行政管理》2019年第4期。，也即要強調(diào)技術(shù)賦能。政府治理技術(shù)賦能是通過運用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，為政府治理提供新的治理方式或技術(shù)，從而促進政府治理方式和流程的革新。技術(shù)變革是政府治理變革的起點，數(shù)字經(jīng)濟時代所帶來的新的數(shù)字技術(shù)群落成為技術(shù)變革的關(guān)鍵領(lǐng)域。

1.數(shù)據(jù)驅(qū)動：新技術(shù)下的精準治理

數(shù)字經(jīng)濟所關(guān)注的不僅僅是傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)，而是利用現(xiàn)代信息技術(shù)經(jīng)過數(shù)字化分析和處理后所形成的數(shù)據(jù)集合，也就是大數(shù)據(jù)。而政府治理所利用的也主要是處理后的大數(shù)據(jù)。與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)存儲和收集不同，大數(shù)據(jù)是將無序、海量的原始數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)分析和處理，將其轉(zhuǎn)化為有規(guī)律的、關(guān)聯(lián)性的信息，建立可視化的數(shù)據(jù)預(yù)測模型，為政府決策提供科學(xué)化的依據(jù)。尤其是當前我們處于一個高度復(fù)雜性和高度不確定性的風險社會(23)張康之:《論風險社會中的“去中心化”》,《福建師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第5期。，突發(fā)公共事件頻發(fā)需要政府在第一時間作出迅速而又正確的決策。大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府決策中能夠發(fā)揮出關(guān)鍵性作用。政府通過對政務(wù)大數(shù)據(jù)的檢索、監(jiān)控及分析，有效提高在突發(fā)事件中的預(yù)警能力和應(yīng)急管理能力。此外，在信息不完全的情況下，政府決策者存在有限理性，決策失誤和資源錯配難以避免，而大數(shù)據(jù)技術(shù)可以極大地彌補傳統(tǒng)政府決策過程中的信息不對稱問題，能夠更加清晰地反映市場情況和公眾需求，對公眾偏好信息進行多維度、多層次分析，將供需雙方的需求數(shù)據(jù)進行精準匹配，使政策供給滿足個性化和精細化的市場需求，從而使公共利益和公共價值最大化，同時提高政府決策的精準性、減少公共資源的浪費。大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府治理中得到充分應(yīng)用，同時政府可以借助大數(shù)據(jù)存儲和信息挖掘技術(shù)實現(xiàn)跨部門協(xié)作，將大數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)變?yōu)檎谥卫碇械木珳首R別、精準施策和精準處理能力，從而有效提高行政效率、降低管理成本。

2.技術(shù)嵌入: 數(shù)字化工具革新治理結(jié)構(gòu)

隨著數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)，政府部門逐步將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)應(yīng)用到政府治理過程中，數(shù)字技術(shù)成為一種重塑和創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)的變革性力量。運用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)重構(gòu)政府治理結(jié)構(gòu)、整合治理資源，推動政府治理由層級制向扁平化平臺結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、由粗放式管理向精細化治理轉(zhuǎn)變(24)沈費偉、葉溫馨:《基層政府數(shù)字治理的運作邏輯、現(xiàn)實困境與優(yōu)化策略——基于“農(nóng)事通”“社區(qū)通”“龍游通”數(shù)字治理平臺的考察》,《管理學(xué)刊》2020年第6期。。借助新的治理工具推動政府業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、服務(wù)流程的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵不在于技術(shù)的強制嵌入，這只是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的開端，而在于政府利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)政府內(nèi)部的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。技術(shù)嵌入的過程實際上就是新的辦事流程和行為規(guī)制在政府組織中的嵌入。一方面，數(shù)字技術(shù)的嵌入將政務(wù)信息以數(shù)據(jù)的形式傳入政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，依靠大數(shù)據(jù)高效的數(shù)據(jù)采集、傳輸和算法系統(tǒng)，將繁雜的處理過程交由數(shù)據(jù)系統(tǒng)進行處理，例如電子公章、政務(wù)網(wǎng)站實現(xiàn)了審批業(yè)務(wù)辦理的“一站式服務(wù)”，不僅簡化了辦事流程，而且從技術(shù)層面提高了政府服務(wù)效率和群眾滿意度。另一方面，在政務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)化的基礎(chǔ)上，為了帶來更好的服務(wù)體驗，將人工智能技術(shù)應(yīng)用于政府部門內(nèi)部管理和政務(wù)服務(wù)等各個場景。人工智能不僅能夠在特定情景下進行智能問詢、監(jiān)控、識別、質(zhì)檢及預(yù)警等工作，而且還能夠打破原有的部門界限，使各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，促進政府內(nèi)部資源實現(xiàn)高效整合，推動智慧化政務(wù)建設(shè)。與此同時，智能技術(shù)減少了政府與公眾之間長期存在的信息不對稱問題，政務(wù)平臺成為公眾監(jiān)督、溝通的重要渠道，政府不再是“話語權(quán)的中心”，公眾需求成為政府服務(wù)的出發(fā)點，公眾通過政務(wù)平臺隨時監(jiān)管政府資金使用、人員流動以及政策變化等信息，使政府治理更加透明、高效。數(shù)字技術(shù)的嵌入能夠盡可能地減少由于制度約束和有限理性造成的監(jiān)管缺失和決策失誤，使傳統(tǒng)的科層制治理結(jié)構(gòu)逐漸演變?yōu)槎嘣?、扁平化和智能化的治理結(jié)構(gòu)(25)文豐安、胡洋洋：《區(qū)塊鏈技術(shù)支撐我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的路徑研究》，《濟南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第5期。。

3.技術(shù)賦能：數(shù)字技術(shù)提升治理能力

新興數(shù)字技術(shù)為政府治理變革創(chuàng)造了新的機遇，不斷形成以數(shù)據(jù)驅(qū)動、技術(shù)嵌入、社會協(xié)同為關(guān)鍵架構(gòu)的新型治理能力(26)孟天廣:《政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動》,《治理研究》2021年第1期。。數(shù)字技術(shù)對政府治理能力的提升，首先體現(xiàn)在對數(shù)據(jù)驅(qū)動的認識上，改變傳統(tǒng)政府治理能力以經(jīng)驗觀、危機觀為主導(dǎo)的認識，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詳?shù)字技術(shù)為先驅(qū)將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于治理創(chuàng)新實踐的超前認識。其次體現(xiàn)在數(shù)字技術(shù)變革拓寬了政府治理場域。隨著數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟社會不斷融合發(fā)展形成數(shù)字化社會，數(shù)字空間成為政府治理的關(guān)鍵場域，政府治理不再局限于物理空間的治理，人們的經(jīng)濟社會活動不斷向虛擬數(shù)字空間轉(zhuǎn)移，這就要求政府治理主體把握虛擬空間與現(xiàn)實社會經(jīng)濟活動的本質(zhì)差異，實現(xiàn)現(xiàn)實與虛擬空間的充分聯(lián)結(jié)，逐漸形成數(shù)字空間治理體系，對互聯(lián)網(wǎng)平臺、電子商務(wù)、在線交易等數(shù)字網(wǎng)絡(luò)空間產(chǎn)生的新領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效治理。最后體現(xiàn)在數(shù)字技術(shù)提高了政府決策能力。數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用促使政府決策從經(jīng)驗決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變，利用技術(shù)手段從更深領(lǐng)域、更長時間、更廣角度對公共決策的合理性進行分析，從而更加精確、深入地把握多元訴求，對復(fù)雜問題進行關(guān)聯(lián)性分析，科學(xué)預(yù)判事件的發(fā)展趨勢及潛在的社會風險，提高政府應(yīng)對社會風險的反應(yīng)速度和應(yīng)急能力。

三、價值重塑:數(shù)字經(jīng)濟推動政府治理理念轉(zhuǎn)型

數(shù)字技術(shù)的強制嵌入與傳統(tǒng)治理理念的不適和沖突容易產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性張力，對政府治理思維的轉(zhuǎn)變提出了新要求。數(shù)字技術(shù)通過與新實體經(jīng)濟、新零售、信息消費等新興業(yè)態(tài)融合發(fā)展，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)革新升級，產(chǎn)生新的生產(chǎn)方式、產(chǎn)品及勞動方式，并涌現(xiàn)出大量的新興產(chǎn)業(yè)。數(shù)字經(jīng)濟作為一種新的經(jīng)濟形態(tài)，具有創(chuàng)新性、平臺性、虛擬性和跨界性等特征，對經(jīng)濟社會的組織方式、運行模式及微觀經(jīng)濟活動主體產(chǎn)生深刻影響。現(xiàn)有的治理思維是政府部門適應(yīng)傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)逐漸形成的，治理理念的形成一般遲緩于技術(shù)變革，而以數(shù)字技術(shù)為代表的數(shù)字經(jīng)濟對現(xiàn)有政府治理理念正在形成極大沖擊，技術(shù)嵌入政府治理過程本身也要求政府治理思維隨之轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)政府治理體系的變革。

(一)從“管理思維”向“服務(wù)思維”轉(zhuǎn)變

平臺經(jīng)濟是適應(yīng)數(shù)字技術(shù)與社會生產(chǎn)的新經(jīng)濟組織形式，借助高效的數(shù)據(jù)收集、傳輸和處理的數(shù)字平臺將供需雙方進行精準匹配，減少了信息不對稱，跨時空進行產(chǎn)品生產(chǎn)、交換及消費行為。平臺經(jīng)濟區(qū)別于傳統(tǒng)市場針對單邊客戶的特征，面對的是多樣化或具有互補需求的雙邊用戶。為了適應(yīng)市場和用戶需求的快速變化，“用戶至上”和“服務(wù)客戶”的理念成為數(shù)字經(jīng)濟市場的主導(dǎo)思維。在經(jīng)濟市場中，消費者是商家的服務(wù)對象，而對于政府治理而言，公眾就是其服務(wù)對象。在傳統(tǒng)政府治理過程中，“供給導(dǎo)向”的管理模式占主導(dǎo)地位，政府公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給以自身管理需求為導(dǎo)向，很少在真正了解公眾的需求后開展服務(wù)工作，因此造成了服務(wù)供給與公眾需求之間出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生政策有效供給不足、“面子工程”及服務(wù)內(nèi)容不實用等問題。

在數(shù)字經(jīng)濟時代，“服務(wù)性思維”是政府治理主體所應(yīng)秉承的首要思維，只有滿足社會公眾的客觀需求才能提高公共服務(wù)的滿意度。一方面，服務(wù)手段的提高為治理思維的轉(zhuǎn)變提供技術(shù)支持。政府通過提升政務(wù)平臺服務(wù)水平，借助現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)打通多渠道線上服務(wù)平臺，增強跨部門、跨區(qū)域間合作和信息交流，同時及時收集網(wǎng)絡(luò)平臺上公眾合理化的需求和建議，提高公眾在政府服務(wù)供給中的參與度，實現(xiàn)線上平臺的互融互通，真正將數(shù)字化技術(shù)運用于服務(wù)質(zhì)量的提升上來。另一方面，服務(wù)意識的增強是思維轉(zhuǎn)變的根本。政府工作人員在提供公共服務(wù)時要遵循“人民至上”的理念，將公眾的需求視為服務(wù)供給的重點，及時了解公眾需求的變化和多樣性，在提供服務(wù)時及時詢問服務(wù)對象的滿意程度和建議，隨時對服務(wù)內(nèi)容進行改進和處理，切實將服務(wù)意識落實到實際工作中，不斷提高政府工作人員對公眾需求變化的反應(yīng)速度和服務(wù)水平。

(二)從“邊界思維”向“跨界思維”轉(zhuǎn)變

數(shù)字技術(shù)驅(qū)動經(jīng)濟組織方式的變革，也必然影響到治理思維的轉(zhuǎn)變，從而促使治理結(jié)構(gòu)趨于扁平化、多元化。傳統(tǒng)政府管理體系圍繞層級結(jié)構(gòu)展開，不同層級間的權(quán)力分配方式和信息傳遞渠道都有所差異，雖然政府部門在政務(wù)服務(wù)中收集了大量的數(shù)據(jù)信息，但由于部門間缺乏有效的整合，“條塊分割”嚴重，數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)有效的交換和共享。尤其是政府部門長期存在著“邊界思維”，部門組織間各自為政，機構(gòu)層級分割明顯，成為信息共享和服務(wù)整合的障礙。數(shù)字平臺的建設(shè)加速了政府機構(gòu)間數(shù)據(jù)信息的共享，打破了區(qū)域、部門間固有的邊界，從技術(shù)層面為各部門間的互融互通提供了可能。技術(shù)強制力僅是從工具層面解決政府內(nèi)部的治理問題，更需要從價值層面對政府工作人員的治理思維進行重塑?？缃缢季S將各方資源整合到跨界行動網(wǎng)絡(luò)中，以協(xié)議同盟、聯(lián)合行動取代競爭和科層，達成一種信任、協(xié)商、共享的公共理性(27)劉祺:《理解跨界治理:概念緣起、內(nèi)容解析及理論譜系》,《科學(xué)社會主義》2017年第4期。。在這種思維模式下，政府利用跨機構(gòu)的政務(wù)信息平臺將政府服務(wù)用數(shù)字化的方式進行延伸，弱化部門邊界和組織層級，強化多元信息的整合。尤其是在平臺經(jīng)濟活動治理中，僅憑單一機構(gòu)或部門無法實現(xiàn)有效治理，特別需要整合和吸納多個部門信息和數(shù)據(jù)，對其展開跨界治理。同時，行政部門領(lǐng)導(dǎo)者角色的轉(zhuǎn)變對整個部門思維的轉(zhuǎn)變具有導(dǎo)向作用，部門領(lǐng)導(dǎo)者能否就特殊跨界問題隨機應(yīng)變，利用現(xiàn)有資源尋求最佳的解決方式和治理途徑，是領(lǐng)導(dǎo)者藝術(shù)的具體體現(xiàn)。

(三)從“保密式壟斷思維”向“開放合作思維”轉(zhuǎn)變

在政府管理體系內(nèi)部，出于傳統(tǒng)行政思維的影響和保護部門利益的考慮，各部門的信息數(shù)據(jù)存在某種程度上的壟斷，政府部門間信息無法實現(xiàn)有效共享和整合，而這種形式的信息壟斷不僅會加劇部門間的分化，而且會形成一種惡性循環(huán)，限制政府部門間協(xié)同與共治。在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)字技術(shù)嵌入為數(shù)據(jù)開放和合作治理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)思維也在不斷影響著治理理念的重塑。數(shù)據(jù)和信息的封鎖已不能適應(yīng)時代的發(fā)展需求，信息數(shù)據(jù)開放共享成為時代和發(fā)展所必需。數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)與信息占有方思維的轉(zhuǎn)變，政府不再是唯一掌控數(shù)據(jù)信息話語權(quán)的一方，數(shù)據(jù)與信息更多地來源于公眾、社會組織、企業(yè)等其他主體，“去中心化”的信息與數(shù)據(jù)生產(chǎn)和傳播促進了社會的開放性。

開放合作思維不僅強調(diào)政府內(nèi)部部門信息數(shù)據(jù)的互融互通和業(yè)務(wù)合作，更注重社會層面的信息開放與多元主體合作治理。政府在以往的經(jīng)濟活動和社會管理中主要扮演監(jiān)管者和問責者的角色，這種角色處于一種被動應(yīng)對的狀態(tài)，要想轉(zhuǎn)變角色定位，就需要樹立主動開放的價值理念。政府要積極主動利用政務(wù)平臺對政府內(nèi)部掌握的關(guān)鍵信息和數(shù)據(jù)向社會公開，使公眾能夠及時了解政府相關(guān)信息，避免信息不對稱產(chǎn)生的問題；同時督促政府權(quán)力運行規(guī)范化，增強政府政務(wù)工作的透明度。在信息數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)上，數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用打破了數(shù)據(jù)生產(chǎn)和傳播的固有結(jié)構(gòu)和渠道，數(shù)據(jù)來源更加多樣化，“去中心化”的數(shù)據(jù)生產(chǎn)和傳播打破了政府對治理權(quán)力的壟斷，推動政府治理結(jié)構(gòu)趨于多元化。這必然要求政府突破治理者中心角色的認知，與社會組織、公眾、企業(yè)等多個主體達成合作，在信息開放的基礎(chǔ)上推動多方合作共治。

數(shù)字經(jīng)濟時代以數(shù)據(jù)化為標志，不僅革新了傳統(tǒng)行業(yè)形態(tài)，也孕育了新的經(jīng)濟思維，正深刻影響著經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，更為政府治理注入新的驅(qū)動力?！凹夹g(shù)”和“價值”是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與普及的兩大支柱，也是政府治理的兩種運行機制。“技術(shù)”以數(shù)據(jù)這一新的生產(chǎn)要素為起點，推動經(jīng)濟活動不斷向智能化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；较虬l(fā)展。創(chuàng)新治理工具是政府治理實現(xiàn)“善治”的重點，復(fù)雜多變的治理環(huán)境促使技術(shù)賦能成為必然，要求政府利用數(shù)字技術(shù)工具的特征和優(yōu)勢，構(gòu)建多元化、扁平化和智能化的治理結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)治理目標的精準化，提升治理效能。“價值思維”強調(diào)治理理念的變革，其根本目的在于不斷創(chuàng)造更大的經(jīng)濟和社會價值。如何將數(shù)字經(jīng)濟思維轉(zhuǎn)化到政府治理中，是實現(xiàn)政府治理“善治”的關(guān)鍵?！皟r值重塑”更注重思維方式的轉(zhuǎn)變，更強調(diào)主體之間的對等、開放和融合。“技術(shù)賦能”實現(xiàn)了治理工具的革新和治理效率的提高，但要達到政府治理實質(zhì)上的轉(zhuǎn)型還必須借助“價值重塑”。在政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)實踐進程中，數(shù)字經(jīng)濟的無縫隙嵌入與政府治理復(fù)雜性和多元化之間的張力要求“技術(shù)”與“價值”協(xié)同共進，如果拘泥于“技術(shù)賦能”而摒棄了“價值重塑”，將難以從根本上提升治理質(zhì)量。在數(shù)字經(jīng)濟時代，“技術(shù)”是價值重塑得以落實的載體，詮釋著政府治理方式的革新，而“價值重塑”則是工具理性的追求，著眼于政府治理思維的改變?？傊?，立足于“技術(shù)賦能”和“價值重塑”兩個研究焦點，通過充分利用數(shù)字經(jīng)濟中技術(shù)工具的高效性、精準性和價值思維的服務(wù)性、跨界性及開放合作性，將最終實現(xiàn)政府治理的共建共治共享。