基于遙感技術(shù)的自然資源執(zhí)法監(jiān)察工作問(wèn)題探析

謝優(yōu)平，肖祥紅

（1.湖南省第二測(cè)繪院，湖南 長(zhǎng)沙 410119）

為貫徹落實(shí)黨中央用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)自然資源的精神，切實(shí)全面履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)，全面聚焦山水林田湖草生命共同體的保護(hù)任務(wù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類違法違規(guī)行為，有效遏制耕地非農(nóng)化、非法采礦等各類自然資源違法行為，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處，維護(hù)自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)秩序，2020年初，湖南省自然資源廳優(yōu)化提升自然資源執(zhí)法監(jiān)察工作和技術(shù)模式，在季度衛(wèi)片執(zhí)法的基礎(chǔ)上提出了月度衛(wèi)片執(zhí)法的工作思路，要求自然資源執(zhí)法監(jiān)察做到“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置”[1-3]?？傮w工作思路為：通過(guò)全省遙感影像統(tǒng)籌提供年內(nèi)不同時(shí)相、不同分辨率（0.5 m、1 m和2 m）的衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)，以三調(diào)數(shù)據(jù)為基底，每月度根據(jù)本輪影像（后時(shí)相）和上一輪影像（前時(shí)相）提取變化圖斑，月度、季度基于 2 m分辨率影像提取200 m2以上的變化圖斑，年度基于亞m級(jí)影像補(bǔ)充提取100 m2以上的變化圖斑，并套合綜合監(jiān)管平臺(tái)中的管理數(shù)據(jù)（包括建設(shè)用地審批信息、不動(dòng)產(chǎn)登記信息、生態(tài)紅線和規(guī)劃紅線數(shù)據(jù)等）。初步預(yù)判后，組織專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行外業(yè)調(diào)查核實(shí)，確認(rèn)變化圖斑的類型、面積、范圍和違法性質(zhì)等情況；再根據(jù)外業(yè)調(diào)查核實(shí)情況，套合各類管理數(shù)據(jù)，形成違法圖斑任務(wù)清單，并推送給相關(guān)處室局。相關(guān)處室局根據(jù)問(wèn)題任務(wù)清單分類形成處置意見(jiàn)，并通過(guò)綜合監(jiān)管平臺(tái)推送到各市縣區(qū)政府，督促地方進(jìn)行整改 處置。

根據(jù)上述工作思路，湖南省以耕地監(jiān)測(cè)為核心，逐步擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍；以全省遙感影像統(tǒng)籌成果為基礎(chǔ)，以變化圖斑智能提取技術(shù)為支撐，建立了“月發(fā)現(xiàn)、季小結(jié)、年總結(jié)”的工作機(jī)制，構(gòu)建了湖南省“1+N”自然資源監(jiān)測(cè)體系；以月度、季度、年度為監(jiān)測(cè)周期，按照“變化全發(fā)現(xiàn)、問(wèn)題全核實(shí)、任務(wù)全交辦”的工作思路，全面開(kāi)展月度衛(wèi)片違法監(jiān)測(cè)。湖南省月度執(zhí)法遙感監(jiān)測(cè)工作流程如圖1所示。目前的監(jiān)測(cè)內(nèi)容包括違法用地、耕地?cái)?shù)量、耕地非農(nóng)化、耕地使用、農(nóng)民建房、無(wú)證采礦、生態(tài)紅線等，監(jiān)測(cè)成果為強(qiáng)化全省自然資源執(zhí)法監(jiān)察提供了有力的支撐，推進(jìn)了全省自然資源監(jiān)管的“智變、治變、質(zhì)變”，監(jiān)測(cè)方法與成效得到了人民日?qǐng)?bào)、中國(guó)自然資源報(bào)、部宣教司、調(diào)查司等的高度肯定。湖南省第二測(cè)繪院為全省月度衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)測(cè)承擔(dān)單位，為進(jìn)一步提升新形勢(shì)下自然資源執(zhí)法監(jiān)察工作的水平，本文對(duì)目前全省執(zhí)法監(jiān)察工作存在的問(wèn)題進(jìn)行了探討分析，并提出了解決建議。

圖1 湖南省月度執(zhí)法遙感監(jiān)測(cè)工作流程圖

1 湖南省基于遙感的執(zhí)法監(jiān)察工作特點(diǎn)

1）建立同一張工作底圖?；凇?+N”衛(wèi)星監(jiān)測(cè)體系，將各類執(zhí)法監(jiān)察所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建立在同一張工作底圖上，在同一個(gè)參考系統(tǒng)下使用，便于數(shù)據(jù)的調(diào)用與分析。通過(guò)多源數(shù)據(jù)套合對(duì)比，保證了發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題的準(zhǔn)確性和一致性。

2）統(tǒng)一至同一監(jiān)管平臺(tái)。將違法用地、占用耕地、無(wú)證開(kāi)采、生態(tài)保護(hù)紅線等多項(xiàng)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)應(yīng)用整合至湖南省自然資源綜合監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了省、市、縣3級(jí)辦公的互聯(lián)互通，暢通了業(yè)務(wù)渠道，簡(jiǎn)化了工作流程，提高了辦事效率。

3）保持同一個(gè)工作步調(diào)。將各類執(zhí)法監(jiān)察工作有機(jī)地結(jié)合在一起，按照“圖斑推送下發(fā)、外業(yè)調(diào)查核實(shí)、整改處置意見(jiàn)提出、任務(wù)清查推送、違法查處整改、問(wèn)題督察督辦”的統(tǒng)一工作流程，對(duì)大棚房清查整治、亂占耕地建房等不同執(zhí)法監(jiān)察工作內(nèi)容采取不同的圖斑分類標(biāo)準(zhǔn)，在同一平臺(tái)分類下發(fā)，按不同要求處置，促進(jìn)了執(zhí)法監(jiān)察各項(xiàng)工作向“總體統(tǒng)一、個(gè)體差異、互融互促”方向發(fā)展。

4）形成同一套運(yùn)行機(jī)制。采用人工智能解譯的方式，將衛(wèi)星監(jiān)測(cè)成果按照不同的業(yè)務(wù)需求逐月提供給各級(jí)部門，并明確不同類型違法事件的處置方式。例如，執(zhí)法監(jiān)察部門根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果查處面積大于1畝的違法用地；耕地保護(hù)部門根據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡工作，分類處理各類100 m2及以上新增建設(shè)用地占用耕地和永久基本農(nóng)田的行為，每季度對(duì)未落實(shí)占補(bǔ)平衡的用地，一律凍結(jié)、扣減縣市區(qū)指標(biāo)庫(kù)相應(yīng)的耕地指標(biāo)，指標(biāo)扣完停止新增建設(shè)用地報(bào)批；用途管制部門根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果規(guī)范整治農(nóng)村亂占耕地建房行為等。監(jiān)測(cè)體系厘清了各協(xié)作單位的工作內(nèi)容和職責(zé)，由交辦問(wèn)題向交辦任務(wù)轉(zhuǎn)變，形成了各級(jí)協(xié)同合作、上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，促進(jìn)了地方管理效能的提升。

2 基于遙感的執(zhí)法監(jiān)察工作存在問(wèn)題和解決建議

在“1+N”自然資源監(jiān)測(cè)體系支持下，湖南省執(zhí)法監(jiān)察手段更加科學(xué)化，執(zhí)法監(jiān)察范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了100 m2以上違法事件的全面處置，工作效率有了顯著提高，但在工作實(shí)施初期還存在一些關(guān)鍵技術(shù)和問(wèn)題亟需解決。

2.1 遙感影像基礎(chǔ)保障能力問(wèn)題

目前變化圖斑的提取主要是基于不同時(shí)相的2 m、1 m、0.5 m分辨率光學(xué)遙感影像的更迭提取，按照“月清月結(jié)”的總體要求，衛(wèi)星影像要按月度及時(shí)完全覆蓋推送。由于湖南省屬大陸性亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候，雨水較多，部分地區(qū)光學(xué)遙感影像常年獲取困難，且國(guó)產(chǎn)遙感衛(wèi)星數(shù)量有限，目前全省2 m分辨率影像一年只能做到4次全覆蓋，重點(diǎn)區(qū)域（經(jīng)濟(jì)活躍區(qū)、城郊地帶）也只能做到一年6次全覆蓋；0.5 m分辨率影像一年一次覆蓋，地面分辨率優(yōu)于2 m的光學(xué)遙感影像平均每月僅能覆蓋湖南省約70%的國(guó)土面積，與月度全覆蓋的要求還存在一定差距。

為保證全省變化圖斑發(fā)現(xiàn)的全面性，需要進(jìn)一步拓寬數(shù)據(jù)源頭，強(qiáng)化吉林一號(hào)、高景一號(hào)、WorldView（0.4 m）、GeoEye（0.4 m）等商業(yè)高分辨率衛(wèi)星獲取影像的統(tǒng)籌采購(gòu)，建立與基礎(chǔ)航空攝影的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制；同時(shí)梳理分析近年來(lái)全省光學(xué)遙感影像云霧覆蓋嚴(yán)重區(qū)，采用具有云霧穿透能力的雷達(dá)遙感數(shù)據(jù)彌補(bǔ)光學(xué)遙感影像在監(jiān)測(cè)中的不足[4-5]。另外，要加快全省衛(wèi)星遙感影像云服務(wù)系統(tǒng)的完善和升級(jí)改造，進(jìn)一步提升系統(tǒng)在影像調(diào)用、數(shù)據(jù)處理、疊加分析等方面的功能，確保監(jiān)測(cè)影像提供的能力；還可嘗試統(tǒng)籌考慮地理區(qū)位特征、保護(hù)對(duì)象重要程度等因素劃定監(jiān)測(cè)網(wǎng)格，逐步建立無(wú)人機(jī)低空遙感成果和實(shí)地調(diào)查舉證數(shù)據(jù)統(tǒng)籌匯交機(jī)制，匯集廳內(nèi)各直屬單位以及電力、交通等部門組織獲取的無(wú)人機(jī)低空遙感資料，對(duì)于重點(diǎn)區(qū)域和重要對(duì)象，逐步綜合應(yīng)用光學(xué)衛(wèi)星遙感、雷達(dá)、無(wú)人機(jī)等多源數(shù)據(jù)開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)測(cè)。

2.2 變化圖斑智能解譯效果提升問(wèn)題

傳統(tǒng)的變化圖斑提取是通過(guò)繁重的人工目視解譯來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即通過(guò)前后影像“拉卷簾”的方式提取。為提高監(jiān)測(cè)工作的效率和質(zhì)量，2020年湖南省第二測(cè)繪院全力推進(jìn)遙感影像智能提取技術(shù)的探索應(yīng)用，通過(guò)“引進(jìn)吸收+自主研發(fā)”的方式，形成了“影像預(yù)處理—智能提取—圖斑篩查與分類—半自動(dòng)上圖—統(tǒng)計(jì)分析”的智能提取技術(shù)體系，大幅提高了變化圖斑的提取效率，查全率達(dá)到80%，準(zhǔn)確率優(yōu)于40%。2020年共提取約37萬(wàn)個(gè)100 m2以上的變化圖斑，但在變化圖斑提取過(guò)程中，仍存在一定的人工干預(yù)工作量，特別是變化圖斑邊界勾繪和變化圖斑類型判別大多依靠人工，這在一定程度上影響了監(jiān)管的及時(shí)性，需進(jìn)一步強(qiáng)化技術(shù)攻關(guān)，提高變化圖斑提取的智能化水平。

遙感影像智能解譯一直是遙感領(lǐng)域的技術(shù)難題和研究熱點(diǎn)，在行業(yè)內(nèi)已探討多年，一直沒(méi)有一個(gè)滿意的結(jié)果，目前主要的解決手段為利用影像的高光譜、利用影像的灰度值和通過(guò)“影像樣本庫(kù)”進(jìn)行智能識(shí)別。目前的智能解譯手段是建立在“影像樣本庫(kù)”之上的，但由于世間萬(wàn)物是千變?nèi)f化的，每個(gè)事物都有各自唯一的本質(zhì)特征，因此建立一個(gè)比較完善、滿足智能提取的樣本庫(kù)非常困難，如一片草地在一年四季的變化中，其樣本就不同，林木、水田亦是如此。為解決上述問(wèn)題，可以嘗試采用以下手段：①基于地理國(guó)情監(jiān)測(cè)、三調(diào)、國(guó)土變更調(diào)查等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在不進(jìn)行外業(yè)調(diào)查的情況下，以最低成本批量化提取符合變化圖斑提取所需的海量樣本，并基于海量樣本庫(kù)反復(fù)訓(xùn)練優(yōu)化軟件算法、模型；②充分發(fā)揮遙感影像多波段通道的作用，分析提取各波段通道的光譜特征信息，輔以高光譜、雷達(dá)等多源遙感數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)多源特征信息協(xié)同的變化圖斑精準(zhǔn)提??；③采用基于種子的小范圍像元聚類方法實(shí)現(xiàn)變化圖斑邊界的自動(dòng)識(shí)別，快速自動(dòng)精準(zhǔn)勾繪圖斑邊界，減少大范圍復(fù)雜信息源的 干擾[6-8]。

2.3 管理服務(wù)數(shù)據(jù)快速統(tǒng)籌提供問(wèn)題

變化圖斑提取后，套合綜合管理平臺(tái)的各種管理數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，預(yù)判其是否違法；再推送至省、市、縣3級(jí)監(jiān)管平臺(tái)，進(jìn)行實(shí)地核實(shí)和處置。管理數(shù)據(jù)包括各種行政審批批文、規(guī)劃紅線、生態(tài)保護(hù)紅線信息等。由于省監(jiān)管平臺(tái)剛剛成立，各種管理數(shù)據(jù)不是十分完善齊全，設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)民建房等部分市縣管理服務(wù)數(shù)據(jù)沒(méi)有及時(shí)推送到省監(jiān)管平臺(tái)，導(dǎo)致提取的變化圖斑在缺乏管理信息的情況下不能準(zhǔn)確預(yù)判：很多農(nóng)民建房圖斑本身是有批文的合法變化圖斑，很多設(shè)施農(nóng)用地只需備案、無(wú)需批文，有的推土不是進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，屬偽變化等。上述情況使得推送的圖斑遠(yuǎn)大于實(shí)際違法圖斑，增加了后續(xù)環(huán)節(jié)的工作量，變化發(fā)現(xiàn)率全與預(yù)判準(zhǔn)確度高存在一定的矛盾。

為解決該問(wèn)題，可嘗試完善各類業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機(jī)制，推進(jìn)各地臨時(shí)用地、設(shè)施農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、農(nóng)民建房等各類管理服務(wù)數(shù)據(jù)的及時(shí)匯交，通過(guò)變化圖斑與各類管理服務(wù)數(shù)據(jù)的疊加分析，提升室內(nèi)合法性判別能力，對(duì)疑似違法圖斑去偽存真，減少后續(xù)環(huán)節(jié)的工作量，提高工作效率[9-10]。

2.4 各級(jí)執(zhí)法監(jiān)察人員協(xié)同配合問(wèn)題

在湖南省各市縣的每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)置有從事自然資源管理的國(guó)土資源所，他們對(duì)本轄區(qū)發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)十分熟悉，對(duì)各種違法建設(shè)也很清楚，按規(guī)章制度應(yīng)及時(shí)處置。自然資源執(zhí)法監(jiān)察工作不僅需要省級(jí)層面通過(guò)衛(wèi)星監(jiān)測(cè)的技術(shù)手段，倒逼地方政府做好問(wèn)題整改處置，規(guī)范自然資源日常管理，還需要建立激勵(lì)和監(jiān)管機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層工作人員在執(zhí)法監(jiān)察中的積極性、主動(dòng)性，嘗試推行網(wǎng)格化管理政策，把全縣按鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級(jí)劃分為若干個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)確定一名國(guó)土員或村鎮(zhèn)干部作為最小單元網(wǎng)格管理員，對(duì)土地利用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)巡查，同步推進(jìn)人防與技防監(jiān)管的結(jié)合[11-12]。

2.5 執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)問(wèn)題

在我國(guó)僅有6個(gè)綜合執(zhí)法部門，自然資源部只是一個(gè)行政部門，不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有行政執(zhí)法職能。自然資源管理的許多方面，如農(nóng)民建房管理執(zhí)法權(quán)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室，政策制定在自然資源部門，具體違不違法是地方政府說(shuō)了算，這就造成了政令不暢。作為地方自然資源部門執(zhí)法人員，對(duì)于土地違法案件的處置，移送了就已履職到位，處理屬于行政執(zhí)法局、公安等其他部門，多部門參與如遇到渠道不暢通，主導(dǎo)方未充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，參與方責(zé)任未落實(shí)到位，處置就難以及時(shí)實(shí)施到位。為促使省級(jí)層面發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題全面整改處置到位，可嘗試構(gòu)建與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、法院、公安、審計(jì)、社會(huì)誠(chéng)信等部門的工作聯(lián)動(dòng)和信息共享機(jī)制，形成強(qiáng)大的執(zhí)法合力，及時(shí)向紀(jì)委監(jiān)委和審計(jì)部門移交有遙感數(shù)據(jù)支持的違法線索，對(duì)于市場(chǎng)主體違法占用耕地10畝以上、永久基本農(nóng)田5畝以上的一律移交檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，對(duì)于未在法定期限內(nèi)履行自然資源處罰決定的，依法及時(shí)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，落實(shí)對(duì)自然資源違法主體的社會(huì)信用聯(lián)合懲戒機(jī)制[13-14]。

2.6 地方執(zhí)法監(jiān)察基礎(chǔ)能力提升問(wèn)題

地方執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍一般在市一級(jí)都配備得較好，但在區(qū)、縣級(jí)往往存在執(zhí)法監(jiān)察人員、設(shè)備配備嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。有的區(qū)、縣執(zhí)法隊(duì)伍只有1～2人，有的編制人員雖然較多，但都未實(shí)際參與工作；有的執(zhí)法隊(duì)存在普遍年齡較大，專業(yè)知識(shí)缺乏、老化、落伍，對(duì)遙感等現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)手段不了解、不適應(yīng)等問(wèn)題；有的執(zhí)法人員未經(jīng)過(guò)正式培訓(xùn)，對(duì)相關(guān)法律不精通、政策不熟悉；有的地方未配備執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀，執(zhí)法流于形式；還有些地方未設(shè)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有些監(jiān)察與執(zhí)法分設(shè)后各自為政，對(duì)同一個(gè)違法問(wèn)題溝通協(xié)調(diào)不夠，未形成合力。人員力量、設(shè)備的不足，導(dǎo)致地方監(jiān)察執(zhí)法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付各類問(wèn)題整改，主動(dòng)巡查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、主動(dòng)辦案的時(shí)間較少，執(zhí)法監(jiān)察一體化實(shí)施同樣停留在紙上，未落實(shí)到行動(dòng)中[15]。因此，不僅要完善執(zhí)法監(jiān)察的機(jī)制建設(shè)，而且要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察的隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)，投入足夠的工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確工作程序，提倡主動(dòng)作為，把基層執(zhí)法監(jiān)察工作落到實(shí)處。

3 結(jié) 語(yǔ)

在基于遙感技術(shù)的“1+N”自然資源監(jiān)測(cè)體系下進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察工作，既要強(qiáng)化影像提供機(jī)制，如不斷增加衛(wèi)星遙感影像的頻率和覆蓋面；又要繼續(xù)提升完善技術(shù)手段，如智能解譯的效果；還要完善現(xiàn)有的工作機(jī)制，消除一些不利的影響因素，加大執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)察一體化，只有這樣才能進(jìn)一步提高執(zhí)法監(jiān)察效能，強(qiáng)化自然資源保護(hù)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。