財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的機(jī)制、問題和建議*——基于2015—2019年大理白族自治州財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展數(shù)據(jù)分析

胡濤，李克強(qiáng)

(中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市，100081)

0 引言

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)的主體，解決好三農(nóng)問題，主體在于農(nóng)民，關(guān)鍵也在于農(nóng)民。近年來，國家提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、大力培育新型農(nóng)民，又提出要走農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)之路，走高質(zhì)量發(fā)展道路。無論是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，還是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，其主體都是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)和能力的高低影響重大。

財(cái)政是實(shí)現(xiàn)國家治理的有效工具，縱觀發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗(yàn)，其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民的教育培訓(xùn)都無一例外的采用了財(cái)政支持。我國要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和新型農(nóng)民培育，也必須要依靠國家的財(cái)政投入和財(cái)政支持。本文試圖從理論上厘清財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的機(jī)制，解釋財(cái)政支持是怎樣改進(jìn)或提升新型農(nóng)民發(fā)展能力的，并以大理州財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展情況為例，剖析當(dāng)前財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展中存在的問題，并提出有效的財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展政策建議。

1 文獻(xiàn)綜述和相關(guān)概念

1.1 文獻(xiàn)綜述

從國內(nèi)外研究現(xiàn)狀來看，當(dāng)前文獻(xiàn)主要集中于對農(nóng)民、新型農(nóng)民和財(cái)政支農(nóng)的研究，較少有關(guān)于財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的專門性研究。

1.1.1 關(guān)于對農(nóng)民發(fā)展的理論研究

從農(nóng)民發(fā)展的研究來看，主要有恰亞諾夫、舒爾茨、斯科特、黃宗智、梁漱溟、費(fèi)孝通、溫鐵軍等學(xué)者關(guān)于農(nóng)民發(fā)展問題的研究。恰亞諾夫認(rèn)為農(nóng)民未來的發(fā)展方向是走向社會(huì)化和合作化，主張通過合作制和一體化來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)[1]；舒爾茨認(rèn)為對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造關(guān)鍵是提升農(nóng)民的素質(zhì)和能力，要對農(nóng)民進(jìn)行教育和培訓(xùn)，進(jìn)行人力資本投資[2-3]；斯科特認(rèn)為農(nóng)民優(yōu)先考慮的問題是自身的生存，生存對于小農(nóng)來說是第一位的，是農(nóng)民的“剛性約束”[4]；黃宗智認(rèn)為，我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一種“高土地產(chǎn)出率與低勞動(dòng)生產(chǎn)率”相結(jié)合的過密化增長模式，家庭農(nóng)場的生產(chǎn)內(nèi)卷化是一種理性的安排，這一現(xiàn)象稱之為小農(nóng)的隱形失業(yè)[5]；梁漱溟認(rèn)為中國農(nóng)民最大的缺陷是散漫，中國農(nóng)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢將走向合作制[6]；費(fèi)孝通發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是以家戶為基本的生產(chǎn)經(jīng)營單位，中國農(nóng)民的根本問題是其收入不足以滿足自己和家庭成員基本的生活需要，饑餓一直是困擾農(nóng)民的難題。

1.1.2 關(guān)于對新型農(nóng)民的理論研究

從對新型農(nóng)民的研究來看，當(dāng)前文獻(xiàn)主要集中在以下領(lǐng)域：新型農(nóng)民形成的原因或背景，如徐輝[7]分別從個(gè)體和群體兩個(gè)角度論述了新型農(nóng)民形成的原因和背景；新型農(nóng)民培育的意義，如李丙金等[8]提出“新型農(nóng)民培養(yǎng)的實(shí)質(zhì)在于通過制度和立法擴(kuò)大農(nóng)民的選擇權(quán)利、提高農(nóng)民的可行能力，以此來保障農(nóng)民的權(quán)益”；新型農(nóng)民的內(nèi)涵或構(gòu)成要素，如饒開宇[9]對新型農(nóng)民的內(nèi)涵與構(gòu)成要素做了相關(guān)闡述；新型農(nóng)民培育的具體內(nèi)容，如宮敏燕[10]提出“培育新型農(nóng)民的主要內(nèi)容有：學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)、樹立現(xiàn)代思想觀念、健全心理素質(zhì)、增強(qiáng)民主法制意識(shí)、提高道德品質(zhì)境界、堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值體系教育等”；新型農(nóng)民培育的路徑選擇以及新型農(nóng)民評價(jià)指標(biāo)體系等方面。

1.1.3 關(guān)于財(cái)政支農(nóng)的理論研究

關(guān)于財(cái)政支農(nóng)的研究，當(dāng)前文獻(xiàn)主要停留在財(cái)政對于一般意義上的農(nóng)民的支持研究，如杜志雄等[11]認(rèn)為財(cái)政支持政策對家庭農(nóng)場成長發(fā)揮了重要的作用，某種程度上甚至是不可或缺的，曾福生等[12]提出財(cái)政支持可以通過改善經(jīng)營環(huán)境、提升新型農(nóng)民的綜合素質(zhì)技能來實(shí)現(xiàn)經(jīng)營效益的提高。較少有關(guān)于財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展手段和模式的專門研究，因此本文的研究在財(cái)政支農(nóng)研究領(lǐng)域或?qū)⒂兴鶆?chuàng)新或補(bǔ)充。

1.2 相關(guān)概念

1.2.1 傳統(tǒng)農(nóng)民

《經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》對農(nóng)民的定義是“直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者(不包括農(nóng)業(yè)工人)”。在《中國大百科全書》中，農(nóng)民被定義為“從事農(nóng)、林、牧、漁活動(dòng)并在農(nóng)村居住和生活的人”。高建民[13]將中國農(nóng)民的概念界定為“農(nóng)民是具有農(nóng)業(yè)戶口、在農(nóng)村生產(chǎn)生活、與土地有著天然聯(lián)系的社會(huì)勞動(dòng)者?！币酝鶎W(xué)術(shù)界和理論界對農(nóng)民的概念界定可以歸納為以下幾個(gè)角度：從階級屬性出發(fā)來界定農(nóng)民；從社會(huì)分工或職業(yè)屬性來界定農(nóng)民；從戶籍劃分出發(fā)來界定農(nóng)民；從生活方式上來界定農(nóng)民；從一種文化范式來界定農(nóng)民。

隨著我國社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，農(nóng)民概念的外延在擴(kuò)大，農(nóng)民不僅包括居住在農(nóng)村、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的勞動(dòng)者，也包括在農(nóng)村從事其他產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)行業(yè)的人；農(nóng)民不僅包括居住在農(nóng)村、具有農(nóng)村戶籍的人員，也應(yīng)包括到城市務(wù)工的農(nóng)村戶籍人員，還可包括下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市民。過去對農(nóng)民概念的定義已經(jīng)不能適應(yīng)今天的發(fā)展要求，不能滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下對農(nóng)民發(fā)展研究的需求，因此對農(nóng)民的概念界定也應(yīng)該更新。

根據(jù)研究的目的和需要，本文把傳統(tǒng)農(nóng)民定義為“以滿足自己和家庭成員的基本生存為主要目的，以自給自足的家庭勞動(dòng)為主要生產(chǎn)形式的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者”。

1.2.2 新型農(nóng)民

從新型農(nóng)民的產(chǎn)生背景來看，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中明確指出，要“加快發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，培養(yǎng)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新型農(nóng)民”，該文件正式提出“新型農(nóng)民”這一概念?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民(新型農(nóng)民和新型職業(yè)農(nóng)民的內(nèi)涵相同，都為同一概念的兩種表述，本文統(tǒng)一采用“新型農(nóng)民”的表述方式)。

本文認(rèn)為，新型農(nóng)民是由傳統(tǒng)農(nóng)民發(fā)展演化而來，因此在概念和內(nèi)涵上具有傳承性和發(fā)展性。新型農(nóng)民的內(nèi)涵表現(xiàn)為：第一，新型農(nóng)民是面向市場需求來組織生產(chǎn)的，因此參與市場交換與社會(huì)分工，并以盈利為目的，因此在特征上表現(xiàn)出“善經(jīng)營”；第二，新型農(nóng)民為了降低自然與市場雙重風(fēng)險(xiǎn)給自己帶來的沖擊和損失，通常積極參與農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等，因此在生產(chǎn)經(jīng)營單位上往往“成組織”；第三，新型農(nóng)民由于以盈利為目的，能夠產(chǎn)生主動(dòng)學(xué)習(xí)新知識(shí)新技能、采用新技術(shù)、提高生產(chǎn)能力的動(dòng)機(jī)，因此在特征上呈現(xiàn)出“有文化、懂技術(shù)”。歸結(jié)起來，“參與市場交換與社會(huì)分工、有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、成組織”就構(gòu)成了新型農(nóng)民的基本內(nèi)涵。

因此，本文將新型農(nóng)民定義為：“以盈利為主要目的，面向市場需求來組織生產(chǎn)，參與市場交換與社會(huì)分工的，有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、成組織的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者?！?/p>

1.2.3 財(cái)政支持

財(cái)政是國家治理的利器，也是政府實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能和宏觀調(diào)控的主要工具，要實(shí)現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和意圖就必須制定相應(yīng)的財(cái)政支持政策，選擇有效的財(cái)政支持手段。我國要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和新型農(nóng)民培育等國家重大戰(zhàn)略，必須要依靠國家的財(cái)政支持。財(cái)政支持是指“國家財(cái)政以無償撥付的方式，如財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)貼等對國家扶持的產(chǎn)業(yè)、部門或企業(yè)和具體項(xiàng)目進(jìn)行的資金方面的支持?！?/p>

財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的手段很多，如實(shí)施最低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入品進(jìn)行補(bǔ)貼、對新技術(shù)施用實(shí)施補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性扶持資金、“三農(nóng)”貸款、對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予支持、推廣新型農(nóng)民教育培訓(xùn)等；而財(cái)政支持模式包括推行適度規(guī)模經(jīng)營、推廣農(nóng)民合作社、推廣新型農(nóng)民培訓(xùn)、推行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合等。

2 新型農(nóng)民發(fā)展的三個(gè)層面

根據(jù)前面所述，新型農(nóng)民的基本內(nèi)涵是“參與市場交換與社會(huì)分工、有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、成組織”，那么衡量新型農(nóng)民發(fā)展也應(yīng)從其基本內(nèi)涵的各個(gè)方面是否得到提升或改進(jìn)進(jìn)行判斷。而這些基本內(nèi)涵方面過于宏觀，不便于研究做量化分析，因此需要將新型農(nóng)民發(fā)展的內(nèi)涵量化。具體來說，可將新型農(nóng)民發(fā)展內(nèi)涵量化于“生產(chǎn)能力、市場能力和組織能力”三個(gè)層面。

2.1 生產(chǎn)能力

生產(chǎn)能力主要體現(xiàn)的是新型農(nóng)民“有文化、懂技術(shù)”的特征，即農(nóng)民通過學(xué)習(xí)新知識(shí)新技能，采用新技術(shù)、新設(shè)備來提高自己擴(kuò)大再生產(chǎn)、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和產(chǎn)值的能力。

生產(chǎn)能力在《現(xiàn)代漢語辭典》中的解釋是“一定時(shí)期內(nèi)，在正常生產(chǎn)技術(shù)條件下，可能生產(chǎn)的某種產(chǎn)品的最大能力。”農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力是在一定地區(qū)、一定時(shí)期和一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)諸要素綜合投入所形成，可以相對穩(wěn)定地達(dá)到一定水平的農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出能力。呂向東認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力是一個(gè)系統(tǒng)的概念，其概念內(nèi)涵包含多個(gè)方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力并不是各種農(nóng)業(yè)投入要素的簡單相加，而是土地、資本、勞力、技術(shù)以及國家政策等各種要素共同作用下的結(jié)果，涉及到各要素資源的優(yōu)化配置與組合[14]。

2.2 市場能力

市場能力體現(xiàn)的是新型農(nóng)民“參與市場交換與社會(huì)分工、善經(jīng)營”的特征，即新型農(nóng)民是以追求利潤為目的的，因此需要將農(nóng)產(chǎn)品在市場上進(jìn)行交換來賺取利潤，并且要根據(jù)市場需求變動(dòng)來組織生產(chǎn)，及時(shí)掌握市場信息的變動(dòng)，這樣才能獲得較高的經(jīng)營績效。

一般來說，新型農(nóng)民市場能力應(yīng)包括農(nóng)民在市場中的談判定價(jià)能力、對市場信息的捕獲和掌握能力、經(jīng)營管理能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力等。較高的市場能力能夠使農(nóng)民在市場交換行為中降低交易成本、提前做出預(yù)判、合理安排生產(chǎn)、減少風(fēng)險(xiǎn)帶來的沖擊，從而獲取更高的利潤。

2.3 組織能力

組織能力體現(xiàn)的是新型農(nóng)民“成組織”的特征，即新型農(nóng)民通過參加農(nóng)民合作社、“公司+農(nóng)戶”、農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來降低風(fēng)險(xiǎn)、共享資源、合作互補(bǔ)，因此在生產(chǎn)經(jīng)營的單位上往往“成組織”。王云飛[15]提出“農(nóng)民組織能力主要是指農(nóng)民的自我組織能力”。學(xué)術(shù)界認(rèn)為傳統(tǒng)農(nóng)民沒有自我組織能力，傳統(tǒng)農(nóng)民自給自足的家庭生產(chǎn)方式注定了農(nóng)民之間沒有相互交往的需要，相反，這種生產(chǎn)方式使農(nóng)民之間互相隔離開來。

而新型農(nóng)民是以組織化為手段的，而要提升農(nóng)民組織能力最有效的就是引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民加入各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的組織化?，F(xiàn)階段能夠有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民組織化的載體主要有兩種：一種是以農(nóng)民合作社為代表的合作經(jīng)濟(jì)組織，另一種是以股份合作制為代表的農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織。

3 財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的影響機(jī)制

3.1 財(cái)政支持新型農(nóng)民生產(chǎn)能力的影響機(jī)制

根據(jù)前面所述，新型農(nóng)民生產(chǎn)能力主要體現(xiàn)的是 “有文化、懂技術(shù)”的特征，即農(nóng)民通過學(xué)習(xí)新知識(shí)、采用新技術(shù)來提高自己擴(kuò)大再生產(chǎn)、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的能力。新型農(nóng)民生產(chǎn)能力的提升主要通過兩種途徑，一是通過技術(shù)進(jìn)步來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率，二是通過擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，形成規(guī)模效應(yīng)來提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、降低生產(chǎn)成本。財(cái)政支持在這兩個(gè)方面都能起到至關(guān)重要的作用。

在技術(shù)進(jìn)步上，一方面，政府可以通過財(cái)政直接補(bǔ)貼和貼息等支持手段，降低新型農(nóng)民采用新技術(shù)和新設(shè)備的沉沒成本，改善其“風(fēng)險(xiǎn)—收益”約束邊界[16]。另一方面，政府可以通過財(cái)政投入與產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)結(jié)合，撬動(dòng)民間資本和金融資本，加入到農(nóng)業(yè)企業(yè)或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園等新型主體的創(chuàng)新技術(shù)生產(chǎn)領(lǐng)域[17]。

在擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模上，王亞輝等發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)率與農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模之間存在“倒L型”關(guān)系，即在初始階段農(nóng)民通過擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模能夠顯著提高勞動(dòng)生產(chǎn)率[18]。財(cái)政支持上，政府可以通過對規(guī)模經(jīng)營戶、家庭農(nóng)場等主體給予土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，減少新型農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的成本。

財(cái)政支持對新型農(nóng)民生產(chǎn)能力的影響機(jī)制如圖1所示。

圖1 財(cái)政支持對新型農(nóng)民生產(chǎn)能力的影響機(jī)制

在圖1中，橫軸T表示農(nóng)業(yè)企業(yè)、規(guī)模經(jīng)營戶等新型農(nóng)民的生產(chǎn)要素投入，縱軸Y表示新型農(nóng)民的產(chǎn)出水平以及生產(chǎn)成本，OA和OB分別為新型農(nóng)民未獲得財(cái)政支持時(shí)的生產(chǎn)函數(shù)與成本函數(shù)。當(dāng)沒有財(cái)政支持時(shí)，新型農(nóng)民的生產(chǎn)函數(shù)OA與成本函數(shù)OB的平行線l1相切于點(diǎn)E1，此時(shí)新型農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出最大值為Yl。

當(dāng)財(cái)政支持通過土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼等形式降低規(guī)模經(jīng)營戶的生產(chǎn)成本后，新型農(nóng)民的成本函數(shù)將由OB移至OB1，成本函數(shù)OB1的平行線l2將與原生產(chǎn)函數(shù)OA相切于點(diǎn)E2，這時(shí)新型農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出最大值為Y2。

當(dāng)財(cái)政支持通過技術(shù)補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等政策來促進(jìn)新型農(nóng)民技術(shù)進(jìn)步、提升其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，進(jìn)而影響其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平時(shí)，新型農(nóng)民的生產(chǎn)函數(shù)將由OA移動(dòng)至OA1，原成本函數(shù)OB的平行線l3將與OA1相切于點(diǎn)E3，這時(shí)新型農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出最大值為Y3。

3.2 財(cái)政支持新型農(nóng)民市場能力的影響機(jī)制

根據(jù)前面所述，市場能力體現(xiàn)的是新型農(nóng)民“參與市場交換與社會(huì)分工、善經(jīng)營”的特征。財(cái)政支持可以從生產(chǎn)端、運(yùn)營端、銷售端三個(gè)環(huán)節(jié)來影響和提升新型農(nóng)民的市場能力。

從生產(chǎn)端上來看，財(cái)政支持可以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種投入要素進(jìn)行補(bǔ)貼，如種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)等。補(bǔ)貼方式可以是直接補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)，如對采用新型農(nóng)機(jī)設(shè)備的農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼；也可以是對特定的農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行價(jià)格限制，又或是對生產(chǎn)投入品的企業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠。這樣，通過壓低各類農(nóng)業(yè)投入品的價(jià)格，新型農(nóng)民在生產(chǎn)端環(huán)節(jié)上就能夠盡可能的減少成本，形成農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢，這會(huì)有利于農(nóng)民擴(kuò)大市場占有份額，增加農(nóng)產(chǎn)品銷量，最終增加農(nóng)戶收益。

從運(yùn)營端來說，政府可以對采用創(chuàng)新生產(chǎn)技術(shù)或綠色生產(chǎn)技術(shù)的新型經(jīng)營主體進(jìn)行認(rèn)定，不僅給予財(cái)政支持，如技術(shù)補(bǔ)貼、稅收減免，這也會(huì)向銀行等金融機(jī)構(gòu)傳遞信號(hào)，即這類經(jīng)營主體的資質(zhì)、信譽(yù)是良好的，從而使得經(jīng)營主體能夠更容易獲取金融貸款或吸引民間資本投入，產(chǎn)生融資效應(yīng)。有了穩(wěn)定的資金投入，將進(jìn)一步有利于改善和提升經(jīng)營主體的市場運(yùn)營能力。

從銷售端來說，政府可以向一些經(jīng)營效益差的主體，或者遭受(季節(jié)性)自然風(fēng)險(xiǎn)時(shí)賣不出農(nóng)產(chǎn)品的主體手中收購農(nóng)產(chǎn)品，最為典型的就是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼，即政府以不低于市場的價(jià)格從農(nóng)民手中買過農(nóng)產(chǎn)品。政府的農(nóng)產(chǎn)品采購行為、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(主要為政策性保險(xiǎn))等手段有利于幫助新型農(nóng)民化解經(jīng)營效益差帶來的市場風(fēng)險(xiǎn)沖擊，和氣候等原因帶來的自然風(fēng)險(xiǎn)沖擊，提升了新型農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，將有利于新型農(nóng)民整體市場能力的提升。

財(cái)政支持對新型農(nóng)民市場能力的影響機(jī)制如圖2所示。

圖2 財(cái)政支持對新型農(nóng)民市場能力的影響機(jī)制

3.3 財(cái)政支持新型農(nóng)民組織能力的影響機(jī)制

組織能力體現(xiàn)的是新型農(nóng)民“成組織”的特征，即新型農(nóng)民通過參加農(nóng)民合作社、農(nóng)村(新型)集體經(jīng)濟(jì)等組織來降低風(fēng)險(xiǎn)、合作互補(bǔ)、共同發(fā)展的能力。

對于農(nóng)民合作社來說，政府可以通過降低合作社成立的人數(shù)和資金要求、簡化合作社成立的審批程序、放寬合作社成員的入社門檻、加大對合作社的宣傳工作等措施來鼓勵(lì)新型農(nóng)民加入農(nóng)民合作社。在合作社成立之后，政府可以通過優(yōu)化合作社的運(yùn)行環(huán)境、加強(qiáng)對合作社的引導(dǎo)和服務(wù)、協(xié)調(diào)合作社與涉農(nóng)部門間的利益關(guān)系、設(shè)立合作社發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)貼、幫助合作社集資融資等方式促進(jìn)合作社的健康有序發(fā)展。如在合作社融資貸款問題上，政府可以牽頭成立專業(yè)的涉農(nóng)擔(dān)保公司，為合作社集體的貸款行為進(jìn)行評估和擔(dān)保，幫助合作社解決融資問題[19]。

提升新型農(nóng)民自組織能力的另一個(gè)行之有效的方式就是推行PPP模式的農(nóng)村股份合作制集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民加入農(nóng)村(新型)集體經(jīng)濟(jì)組織。首先，政府以PPP的形式，將各項(xiàng)涉農(nóng)支農(nóng)資金整合，先行投入到集體經(jīng)濟(jì)組織中作股；然后鼓勵(lì)新型農(nóng)民以資金、技術(shù)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)抵押等多種形式入股，按對等的比例配股，共同構(gòu)建PPP模式的農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織。與對農(nóng)民進(jìn)行直接資助不同，PPP模式中政府將財(cái)政支持資金“以投作股”，讓農(nóng)民以相同的比例出資配股，這樣才能撬動(dòng)農(nóng)民出資，也只有當(dāng)農(nóng)民自己也投入資金了，農(nóng)民的主動(dòng)性和積極性才會(huì)最大限度地被調(diào)動(dòng)起來，農(nóng)民的主體意識(shí)和市場意識(shí)才會(huì)真正形成。同財(cái)政支持合作社的方式相似，當(dāng)PPP的農(nóng)村(新型)集體經(jīng)濟(jì)組織成立后，政府可以通過優(yōu)化運(yùn)營環(huán)境、加強(qiáng)引導(dǎo)和服務(wù)、設(shè)立專項(xiàng)資金補(bǔ)貼、給予稅收優(yōu)惠、放寬金融貸款和撬動(dòng)社會(huì)資本投入等方式來促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[20]。

財(cái)政支持對新型農(nóng)民組織能力的影響機(jī)制如圖3所示。

圖3 財(cái)政支持對新型農(nóng)民組織能力的影響機(jī)制

4 財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展實(shí)證分析

4.1 大理州財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展資金數(shù)據(jù)

大理白族自治州財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的資金來源主要有強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目資金、生產(chǎn)扶持資金、產(chǎn)業(yè)扶貧資金、“三農(nóng)”貸款、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、新型農(nóng)民教育培訓(xùn)支出等。數(shù)據(jù)來源于2015—2019年大理州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作總結(jié)及大理州農(nóng)業(yè)年鑒。

2015年大理州開展了用活“三資”試點(diǎn)，“金果貸”、“金蔬貸”、土地承包經(jīng)營權(quán)證抵押貸款6.25億元；全州新型(職業(yè))農(nóng)民教育培訓(xùn)支出460萬元。2016年大理州爭取強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金8.25億元；“三農(nóng)”貸款發(fā)放2.27億元；全州新型(職業(yè))農(nóng)民教育培訓(xùn)支出579萬元。

2017年大理州“三農(nóng)”貸款發(fā)放10.83億元；全州農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金5 773萬元；全州新型(職業(yè))農(nóng)民教育培訓(xùn)支出586萬元。2018年大理州爭取強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金11.06億元，其中中央資金6.79億元、省級資金2.16億元、州級資金2.11億元；中央和省累計(jì)下達(dá)糧食和經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)扶持資金3.74億元；全州發(fā)放“三農(nóng)”貸款36.21億元；全州投入產(chǎn)業(yè)扶貧的財(cái)政資金12.77億元；全州農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金 5 893 萬元；全州新型(職業(yè))農(nóng)民教育培訓(xùn)支出136萬元。2019年大理州爭取中央、省、自治州爭取強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金27.77億元，其中中央19.07億元、省級3.58億元、州級5.12億元；全州推進(jìn)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目619個(gè)，投入財(cái)政資金11.59億元；全州農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金 5 113 萬元；全州新型(職業(yè))農(nóng)民教育培訓(xùn)支出70萬元。

不難發(fā)現(xiàn)，每一則神話將敘事者置于無文字主體的位置，同時(shí)也凸顯出了“有文字者/民族”作為與之對立關(guān)系的他者而存在。然而要清晰理解“有/無”文字體系之間的關(guān)系，我們須要弄清楚“文字”隱藏的文化隱喻，即文字如何成為神圣，或成為與本地相異的物品和觀念？這要從文字的起源神話談起。

4.2 大理州新型農(nóng)民發(fā)展能力指數(shù)

根據(jù)大理州新型農(nóng)民基本情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)，并構(gòu)建新型農(nóng)民能力評價(jià)指標(biāo)體系，采用層次分析法可算出新型農(nóng)民生產(chǎn)能力、市場能力、組織能力以及綜合能力指數(shù)，具體數(shù)據(jù)詳見表1。

表1 大理州新型農(nóng)民綜合能力指數(shù)Tab. 1 Comprehensive capacity index of new farmers in Dali Prefecture

4.3 結(jié)果分析

根據(jù)大理州財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展資金數(shù)據(jù)以及大理州新型農(nóng)民發(fā)展能力指數(shù)可得出以下結(jié)論。

第一，大理州財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展資金過多向生產(chǎn)能力培育方面傾斜。在大理州財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的各項(xiàng)資金中，“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金”“產(chǎn)業(yè)扶貧資金”“三農(nóng)”貸款和新型農(nóng)民教育培訓(xùn)支出具有普惠性的特點(diǎn)，旨在從整體上促進(jìn)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民整體素質(zhì)的提高，但并不針對新型農(nóng)民具體某項(xiàng)能力的培育；“生產(chǎn)性扶持資金”、“農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼”則能夠有針對性地促進(jìn)新型農(nóng)民生產(chǎn)能力的提升，而針對新型農(nóng)民市場和組織能力培育的財(cái)政支持資金則比較缺乏。

第二，大理州新型農(nóng)民綜合能力指數(shù)中生產(chǎn)能力指數(shù)占比最大。從表1中可以看出，大理州各區(qū)縣新型農(nóng)民綜合能力指數(shù)中，生產(chǎn)能力指數(shù)普遍在2.0以上，幾乎占到了新型農(nóng)民綜合能力指數(shù)的60%以上，這證明在財(cái)政資金的優(yōu)先支持下，大理州新型農(nóng)民生產(chǎn)能力得到了較好的培育和發(fā)展，生產(chǎn)能力在綜合能力指數(shù)中起到了基礎(chǔ)性和支柱性的作用。通過生產(chǎn)性扶持資金和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等財(cái)政支持措施，大理州新型農(nóng)民能夠降低采用新技術(shù)和新設(shè)備的投入成本，通過技術(shù)進(jìn)步來實(shí)現(xiàn)自身生產(chǎn)能力的提升。

5 財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的問題和建議

5.1 存在問題

從大理州財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的情況來看，主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

5.1.1 財(cái)政支持資金過于向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力培育方面傾斜

大理州財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的資金除普惠性的項(xiàng)目資金外，其余的均向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力培育方面傾斜，缺乏有效針對市場和組織能力培育方面的項(xiàng)目資金。這種財(cái)政支持資金上的不平衡性將會(huì)使得大理州新型農(nóng)民生產(chǎn)、市場和組織能力之間差距的擴(kuò)大，最終導(dǎo)致新型農(nóng)民能力的畸形發(fā)展。

大理州部分財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展資金在功能上有共同的作用，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性扶持資金和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼都具有幫助新型農(nóng)民提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的作用，但由于兩類資金來源于不同的政策渠道，多頭管理使得主體責(zé)任不明確，支農(nóng)資金沒有有效的整合起來，資金的利用效率低下，財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象[21]。

5.1.3 缺乏穩(wěn)定的財(cái)政支持政策體系

大理州部分財(cái)政支持資金項(xiàng)目具有不穩(wěn)定性，如強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金每年都靠州政府向中央、省兩級爭取而來，且資金的數(shù)額每年都不一樣，這種資金來源上的不確定性對財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展來說具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。大理州目前來說沒有形成一個(gè)穩(wěn)定且系統(tǒng)的財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展政策體系，各種項(xiàng)目渠道資金不確定性較大。

5.1.4 財(cái)政支持資金績效考核標(biāo)準(zhǔn)不合理

近年來，雖然大理州財(cái)政支農(nóng)資金力度總體上在加大，但由于缺乏科學(xué)的績效考核機(jī)制，造成財(cái)政支持資金在執(zhí)行過程中問題重重，偏離預(yù)期目標(biāo)。數(shù)字化的考核方式一定程度上造成了財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的失真。如部分地方政府都是以“培育多少新型農(nóng)民、新增多少合作示范社、認(rèn)定多少農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)增加值為多少”為目標(biāo)，但對新型農(nóng)民素質(zhì)和能力的真正提升、合作社發(fā)展的質(zhì)量和水平、農(nóng)業(yè)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園的創(chuàng)新能力和綠色生產(chǎn)卻很少納入考核標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)。

5.2 政策建議

針對大理州財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展存在的問題，相應(yīng)的政策建議如下。

5.2.1 加大對新型農(nóng)民市場和組織能力培育方面的財(cái)政資金

大理州政府應(yīng)設(shè)立有效針對新型農(nóng)民市場和組織能力提升的專門性的項(xiàng)目支持資金，如對于新型農(nóng)民市場能力提升來看，可設(shè)立專門的經(jīng)營性扶持資金，對采用新型經(jīng)營方式、品牌推廣和電商銷售的新型農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼；對于新型農(nóng)民組織能力提升來看，政府可將一部分財(cái)政支持資金以PPP的方式出資作股，讓農(nóng)民以相同的比例出資配股，鼓勵(lì)和引導(dǎo)新型農(nóng)民加入農(nóng)村(新型)集體經(jīng)濟(jì)組織。

5.2.2 構(gòu)建系統(tǒng)的財(cái)政支持政策體系和統(tǒng)一的預(yù)算制度，提高財(cái)政資金利用效率

部分地方政府各類財(cái)政支持資金來源渠道不同，有的資金項(xiàng)目來源不穩(wěn)定，這不利于財(cái)政支持新型農(nóng)民的穩(wěn)定發(fā)展，且各項(xiàng)目資金分屬不同的主管部門，不利于資金的整合利用。因此，各地方政府應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)的財(cái)政支持政策體系，統(tǒng)籌各部門、各渠道、各項(xiàng)目的財(cái)政資金，并建立統(tǒng)一的預(yù)算制度，提高財(cái)政支持資金的利用效率。

5.2.3 科學(xué)化財(cái)政支持資金的績效考核標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)政支持新型農(nóng)民發(fā)展的資金使用績效考核不應(yīng)粗放地以數(shù)字化為標(biāo)準(zhǔn)，如“新培育了多少新型農(nóng)民”、“新認(rèn)定多少個(gè)規(guī)模經(jīng)營戶”等，而應(yīng)以是否真正提升了新型農(nóng)民的能力、是否具備了創(chuàng)新生產(chǎn)能力和技術(shù)、是否激發(fā)了新型農(nóng)民的主體意識(shí)和生產(chǎn)積極性為標(biāo)準(zhǔn)。