水利水電工程實物指標(biāo)相關(guān)問題探討

程亞男 劉殿海 陳同法 張建龍 徐亞楠

(1.國網(wǎng)新源控股有限公司抽水蓄能技術(shù)經(jīng)濟研究院，北京 100761； 2.國網(wǎng)新源控股有限公司，北京 100054)

水利水電工程中征地移民工作是基礎(chǔ)，是順利開展主體工程的前提。實物指標(biāo)調(diào)查工作又是征地移民工作的基礎(chǔ)，是所有建設(shè)征地移民安置規(guī)劃的依據(jù)。所以實物指標(biāo)的真實準(zhǔn)確很大程度的影響著建設(shè)征地移民安置規(guī)劃的質(zhì)量，影響著征地移民實施階段的工作難度。

筆者從多個抽水蓄能電站建設(shè)工作實踐中發(fā)現(xiàn)，電站的建設(shè)征地移民安置工作界面多，復(fù)雜困難，主要工作內(nèi)容從可行性研究階段的實物指標(biāo)調(diào)查開始，后期很多矛盾在于多方對實物指標(biāo)等基礎(chǔ)資料的認識不一致上。如何更好的開展實物指標(biāo)調(diào)查工作，打好建設(shè)征地移民安置規(guī)劃的基礎(chǔ)，減少后期征地移民工作的難度與反復(fù)，是非常值得重視與研究的。

1 實物指標(biāo)相關(guān)工作中存在的問題及產(chǎn)生原因

1)實物指標(biāo)調(diào)查中土地調(diào)查與建設(shè)用地申請、林地使用許可申請相分離，各成一體。

根據(jù)電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)DL/T 5377—2007水電工程建設(shè)征地實物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范[1]及水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)SL 442—2009水利水電工程建設(shè)征地移民實物調(diào)查規(guī)范[2]，可研階段，土地調(diào)查利用實測的不小于1∶2 000土地利用現(xiàn)狀地形圖或同等精度的航片、衛(wèi)片等解譯成果，進行實地調(diào)查。關(guān)于土地分類，規(guī)范明確按GB/T 21010—2017土地利用現(xiàn)狀分類[3]規(guī)定的地類劃分，按現(xiàn)狀實際認定。規(guī)范同時明確了實物指標(biāo)要查明土地的權(quán)屬及面積等要素。實物指標(biāo)調(diào)查成果中關(guān)于土地類別、權(quán)屬等內(nèi)容，成為計算征地移民費用概算中土地補償、各類征地相關(guān)的稅費等的關(guān)鍵因素。

用地單位在向政府土地管理部門進行建設(shè)用地申請時，土地部門對征地范圍內(nèi)涉及的地類及各地類具體面積的認定是根據(jù)土地勘界成果，其基礎(chǔ)是土地部門的第二次全國土地調(diào)查(即“二調(diào)”)成果，第二次全國土地調(diào)查成果完成于2009年，已經(jīng)與現(xiàn)今實際存在不相符的地方。

用地單位在向政府林業(yè)主管部門申請建設(shè)項目使用林地時，林業(yè)部門對建設(shè)征地范圍涉及的林地類別、數(shù)量等要素是依據(jù)《建設(shè)項目使用林地可行性報告》的成果數(shù)據(jù)，其基礎(chǔ)是林業(yè)部門的全國林業(yè)“一張圖”數(shù)據(jù)庫。

以上三者數(shù)據(jù)是不一致的，常常存在差異。可研階段建設(shè)征地移民補償費用概算的計算是基于實物指標(biāo)調(diào)查成果中的各項實物指標(biāo)數(shù)量，其中包括土地補償補助費用、征地相關(guān)的稅費的計算等；實際建設(shè)用地報批時繳納土地補償補助費用、耕地占用稅等是按照土地勘界成果計算的，也就是土地管理部門的“二調(diào)”數(shù)據(jù)；使用林地報批時，林地地類的土地補償補助費用、森林植被恢復(fù)費等的計算是根據(jù)《建設(shè)項目使用林地可行性報告》的成果數(shù)據(jù)計算的。由于三者數(shù)據(jù)各成一體，導(dǎo)致實際向土地部門、林業(yè)部門繳納的費用與概算存在出入，一般實際費用與概算都不可能完全一致，但是征地移民費用中，這樣的差異較大，有個別項目出現(xiàn)數(shù)千萬至上億元的差異，超過征地移民費用的10%(僅指筆者所知的抽水蓄能電站項目)，給后期調(diào)整概算、征地移民實施增加困難。

2)林業(yè)部門與國土部門關(guān)于土地地類的認識不統(tǒng)一。

由于土地管理部門的國土“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫中關(guān)于林地地類的面積與林業(yè)管理部門的全國林業(yè)“一張圖”數(shù)據(jù)庫中的林地面積是不一致的，所以很多地區(qū)出現(xiàn)國土“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫中部分耕地地類在全國林業(yè)“一張圖”數(shù)據(jù)庫中為林地地類的現(xiàn)象，筆者接觸的二十多個抽水蓄能電站前期工作大部分存在這種情況，這就造成“一女兩嫁”的問題，項目建設(shè)單位對同一塊征地既要繳納耕地開墾費、又要繳納森林植被恢復(fù)費，重復(fù)繳費的數(shù)額由耕地林地重疊面積的大小決定，筆者所知的抽水蓄能電站建設(shè)費用中，這部分重復(fù)繳費大約在數(shù)十到數(shù)百萬不等。

3)是否應(yīng)該計算實物指標(biāo)增長量。

在編制建設(shè)征地移民安置補償費用概算時，電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)DL/T 5382—2007中規(guī)定私有房屋及附屬建筑物、零星樹木等實物指標(biāo)的補償概算實物指標(biāo)需要在調(diào)查基準(zhǔn)年調(diào)查實物指標(biāo)基礎(chǔ)上考慮所有搬遷人口自調(diào)查基準(zhǔn)年至規(guī)劃水平年期間的實物指標(biāo)增量，但在多數(shù)抽水蓄能電站的補償費用概算中并未考慮這部分增量。在移民安置規(guī)劃設(shè)計中，關(guān)于人口指標(biāo)需要考慮到規(guī)劃設(shè)計水平年的增量是符合行業(yè)規(guī)范和自然規(guī)律的，但是搬遷安置人口相關(guān)的實物指標(biāo)考慮增量在抽水蓄能電站這一類別工程中是不太符合實際的，因為抽水蓄能電站搬遷人口一般較少，少則零人，多則1 000人左右(見圖1)，不會達到大型常規(guī)水電站的移民規(guī)模，而且抽水蓄能電站的移民安置從項目核準(zhǔn)開工到移民搬遷安置完成，時間較短，在這時期內(nèi)屬于“封庫令”規(guī)定的合理人口遷入很少，由其產(chǎn)生的實物指標(biāo)增加鮮有發(fā)生。

2 實物指標(biāo)相關(guān)問題處理建議

1)改革實物指標(biāo)調(diào)查工作方式、改革征地移民安置補償費用概算編制方式。可以將土地勘界部分工作和使用林地可行性調(diào)查部分工作提前，與實物指標(biāo)調(diào)查工作結(jié)合，也可以說是加強加深實物指標(biāo)調(diào)查工作中關(guān)于土地的調(diào)查，將土地勘界工作與使用林地可行性調(diào)查成果作為征地移民安置補償費用概算中各種土地相關(guān)稅費的計算依據(jù)，實物指標(biāo)調(diào)查的實際地類及數(shù)據(jù)作為土地補償補助費用概算的依據(jù)。

加強土地管理部門和林業(yè)管理部門的參與程度，在實物指標(biāo)調(diào)查過程中，管理部門確認各地類和數(shù)量，將三者數(shù)據(jù)不一致、交叉重疊部分地類及數(shù)量等數(shù)據(jù)明確在實物指標(biāo)調(diào)查成果中，如此問題明晰、概算更為真實。

2)2018年國家成立自然資源部，統(tǒng)一管理國家各類土地資源，國土和林業(yè)將實現(xiàn)“一張圖”統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，未來，同一塊土地既是耕地又是林地的情況將得到改善甚至消除。但是，現(xiàn)階段，“一張圖”落地的時間節(jié)點尚未明確，項目建設(shè)單位對同一塊征地既要繳納耕地開墾費、又要繳納森林植被恢復(fù)費的問題仍將存在一段時間，現(xiàn)階段的緩解辦法是，在征地移民安置補償費用概算編制階段，將此問題上報至項目所在地人民政府，請人民政府協(xié)調(diào)同一地塊重復(fù)繳費的問題。

3)應(yīng)該從法律法規(guī)層面分析[4]，實物指標(biāo)增長應(yīng)該發(fā)生在調(diào)查基準(zhǔn)年之后，這與“封庫令”規(guī)定內(nèi)容相悖，“封庫令”一般是省級人民政府簽發(fā)，即《關(guān)于在XX工程建設(shè)征地范圍內(nèi)禁止新增建設(shè)項目和遷入人口的通告》，其中規(guī)定：任何單位和個人不得新建、擴建、改建項目，不得開發(fā)土地、新建房屋及其他設(shè)施，不得新栽種多年生經(jīng)濟作物和林苗木等。其“封庫”期限指“封庫令”發(fā)布之日起至項目核準(zhǔn)開工建設(shè)之日止，原則上封庫期限中型工程為一年，大型工程為兩年，個別規(guī)模和淹沒范圍大的水利水電工程經(jīng)批準(zhǔn)可延長，最多不超過三年?！胺鈳炝睢本哂械胤揭?guī)章的法律效力，強于規(guī)范性文件，所以這個問題上應(yīng)首先遵守“封庫令”的規(guī)定，在封庫期限內(nèi)不應(yīng)存在搬遷人口的實物指標(biāo)增量，由于其他原因致使項目核準(zhǔn)開工建設(shè)時間過晚，超過封庫期限的實物指標(biāo)增長是合理的。DL/T 5377—2007水電工程建設(shè)征地實物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范中也明確：“可行性研究階段實物指標(biāo)調(diào)查完成后，離項目核準(zhǔn)時間間隔較長的工程，需進行實物指標(biāo)復(fù)核”。對于實物指標(biāo)調(diào)查完成與項目核準(zhǔn)時間確實出現(xiàn)很長間隔的項目，實物指標(biāo)復(fù)核可以解決這期間的正常增長和因設(shè)計變更產(chǎn)生的實物指標(biāo)變化。

所以對于抽水蓄能電站及中小型常規(guī)水電等淹沒范圍小的工程應(yīng)遵從“封庫令”規(guī)定，不應(yīng)考慮搬遷人口的實物指標(biāo)增量；對于淹沒范圍大的大型水利水電工程，因設(shè)計階段無法預(yù)計其核準(zhǔn)時間，建議設(shè)計階段不考慮實物指標(biāo)增量，超過實物指標(biāo)調(diào)查規(guī)定時限未核準(zhǔn)、未開工建設(shè)的項目，根據(jù)規(guī)范進行實物指標(biāo)復(fù)核來解決合理的實物指標(biāo)增量問題。

3 結(jié)語

國家以人為本的移民安置原則要求水利水電工程項目要滿足移民的生存和發(fā)展需要，但是水電項目中征地移民的問題時有發(fā)生，造成移民生活困難、項目停滯、征地移民費用大幅上升的后果，所以處理好建設(shè)征地移民安置工作十分重要。其中實物指標(biāo)關(guān)系著移民的切身利益，但相關(guān)的問題現(xiàn)實存在，困擾著地方政府、建設(shè)單位、設(shè)計單位，更好地處理這些問題，有助于項目的順利推進和各方的工作開展。本文根據(jù)筆者實際工作，討論了水電工程建設(shè)征地移民安置工作中關(guān)于實物指標(biāo)的幾個問題，并給出個人建議，以供參考。希望共同推動水電行業(yè)的變革，消除存在的問題。