財(cái)政權(quán)力配置對(duì)地方舉債的影響研究①

呂冰洋 毛 捷 劉 潘

一、引言

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本質(zhì)上是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題。世界上實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家很多，但是經(jīng)濟(jì)能夠保持長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)的國(guó)家卻不多。學(xué)術(shù)界往往將中國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)歸因于財(cái)政聯(lián)邦主義、晉升錦標(biāo)賽、地方官員任期和異地交流、分權(quán)式威權(quán)制等制度安排。(1)Y.Qian,and B.R.Weingast.“Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”.Journal of Economic Perspectives，1991，11(4)：83-92；周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2007(5)；張軍、高遠(yuǎn)：《官員任期、異地交流與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——來(lái)自省級(jí)經(jīng)驗(yàn)的證據(jù)》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2007(11)；C.Xu.“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”.Journal of Economic Literature，2011，49(4)：1076-1151.但是，對(duì)政府行政權(quán)力的配置是如何影響經(jīng)濟(jì)行為的問(wèn)題，卻一直缺乏較深入的研究，這其中既有數(shù)據(jù)缺乏的原因，也有欠缺一個(gè)好的觀察視角的原因。

財(cái)政是觀察政治與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的一個(gè)非常好的切入點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中，“財(cái)”與“政”不分家，財(cái)政問(wèn)題不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更多地也是政治問(wèn)題。財(cái)政權(quán)力可以分為決策權(quán)、征稅權(quán)、支出權(quán)和監(jiān)督權(quán)(2)全承相、吳彩虹：《政府財(cái)政權(quán)及其控制》，1-3頁(yè)，長(zhǎng)沙，湖南人民出版社，2011；呂冰洋：《現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系的構(gòu)建》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014(5)。，而權(quán)力間的配置會(huì)極大地影響政府經(jīng)濟(jì)行為。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)地方政府展現(xiàn)出發(fā)展型政府的典型特征(3)張曉晶、劉學(xué)良、王佳：《債務(wù)高企、風(fēng)險(xiǎn)集聚與體制變革——對(duì)發(fā)展型政府的反思與超越》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2019(6)。，而發(fā)展型政府需要靈活的財(cái)政制度和較大的財(cái)政自主權(quán)，以使得他們能夠因地制宜地解決其面對(duì)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。此時(shí)，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，財(cái)政權(quán)力如何配置就是一個(gè)影響其經(jīng)濟(jì)行為的非常重要的制度變量。

中國(guó)財(cái)政體制在1994年分稅制改革后有一個(gè)巨大改變，即分稅制改革使得政府財(cái)政長(zhǎng)期處于緊運(yùn)行狀態(tài)：所有省份財(cái)政收入低于財(cái)政支出，都需要中央政府轉(zhuǎn)移支付才能彌補(bǔ)財(cái)政缺口。在此背景下，地方政府非常有動(dòng)力通過(guò)財(cái)政權(quán)力配置來(lái)突破制度約束。財(cái)政權(quán)力中，財(cái)政決策權(quán)集中在地方黨委和政府，監(jiān)督權(quán)集中在地方人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱地方人大)，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分設(shè)有利于財(cái)政規(guī)范運(yùn)行。但是不容否認(rèn)的是，適度統(tǒng)籌財(cái)政監(jiān)督和決策權(quán)力會(huì)增加地方政府財(cái)政主動(dòng)性，可為地方發(fā)展?fàn)幦《鄻踊呢?cái)政資金來(lái)源，其中爭(zhēng)取地方公共債務(wù)資金就是典型的例子。

地方公共債務(wù)治理是我國(guó)面臨的重大課題，就地方債治理而言，影響它的主要是決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，決策權(quán)歸于作為地方“一把手”的黨委書記，監(jiān)督權(quán)則對(duì)應(yīng)地方人大。決策權(quán)決定債務(wù)規(guī)模和形式，監(jiān)督權(quán)約束著債務(wù)決策是否能實(shí)現(xiàn)。從法律規(guī)定上看，地方融資平臺(tái)(亦稱為城投平臺(tái))有息債務(wù)(以下簡(jiǎn)稱城投債務(wù))屬于非正式財(cái)政，它對(duì)緩解地方財(cái)政壓力、實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展目標(biāo)起到非常重要的作用。城投債務(wù)的發(fā)行(規(guī)模、流程、類型等)、資金使用、債務(wù)償還、風(fēng)險(xiǎn)管理及監(jiān)督等都與地方公共決策相伴相生，也就是說(shuō)，城投債務(wù)問(wèn)題與地方人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)、地方黨委的公共決策權(quán)密切相關(guān)，其背后是地方政治實(shí)踐問(wèn)題。就政治實(shí)踐而言，2000年后有一個(gè)典型的政治現(xiàn)象，即黨委書記兼任人大常委會(huì)主任，地方兼任制度聯(lián)結(jié)了地方黨委和地方人大兩大重要政治權(quán)力，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下發(fā)揮著重要作用，它統(tǒng)籌了財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，勢(shì)必對(duì)城投債務(wù)有著重要影響。

基于此，本文從政治實(shí)踐角度研究統(tǒng)籌財(cái)政權(quán)力對(duì)城投債務(wù)的影響。具體地，我們通過(guò)中國(guó)地方政治實(shí)踐中一個(gè)重要制度事實(shí)——兼任制度(4)本文其余部分的兼任制度均指我國(guó)政治實(shí)踐中黨委書記兼任人大常委會(huì)主任這一制度模式。，解釋地方黨委部門和權(quán)力機(jī)關(guān)的政治權(quán)力關(guān)系，以此討論發(fā)展型政府下這一制度與城投債務(wù)的關(guān)系。這為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)程中政治權(quán)力配置與經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的關(guān)系提供一個(gè)非常好的觀察視角，同時(shí)也有助于探尋地方公共債務(wù)增長(zhǎng)的制度原因。

二、文獻(xiàn)綜述

已有文獻(xiàn)對(duì)地方公共債務(wù)增長(zhǎng)原因的研究主要集中于財(cái)政和金融層面。財(cái)政制度主要從財(cái)政分權(quán)(主要是收入分權(quán))的角度研究，但理論和實(shí)證上均沒(méi)有得到一致結(jié)論。國(guó)外研究形成以下幾類觀點(diǎn)：一類觀點(diǎn)認(rèn)為收入分權(quán)能使地方政府擁有更大的稅收自主權(quán)，進(jìn)而硬化政府預(yù)算約束，減少財(cái)政赤字(5)T.Baskaran.“On the Link between Fiscal Decentralization and Public Debt in OECD Countries”.Public Choice， 2010，145(3)：351-378；L.Eyraud,and L.Lusinyan.“Vertical Fiscal Imbalances and Fiscal Performance in Advanced Economies”.Journal of Monetary Economic，2013，60(5)：571-587；Z.Asatryan,L.P.Feld,and B.Geys.“Partial Fiscal Decentralization and Sub-national Government Fiscal Discipline:Empirical Evidence from OECD Countries”.Public Choice，2015，163(3)：307-320.；另一類觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)增加地方政府融資壓力，導(dǎo)致舉債規(guī)模擴(kuò)大(6)L.R.de Mello Jr.“Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations:A Cross-country Analysis”.World Development，2000，28(2)：365-380；M.Freitag，and A.Vatter.“Decentralization and Fiscal Discipline in Sub-national Governments:Evidence from the Swiss Federal System”.Publius:The Journal of Federalism，2008，38(2)：272-294.；第三類觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)政府債務(wù)的影響是不確定的，因國(guó)家體制不同而具有差異性(7)L.Horváthová，J.Horváth,and V.Gazda.“Fiscal Decentralization and Public Debt in the European Union”.Lex Localis，2012，10(3)：265-276；D.Foremny.“Sub-national Deficits in European Countries：The Impact of Fiscal Rules and Tax Autonomy”.European Journal of Political Economy，2014，34(1)：86-110.，同時(shí)也可能存在非線性影響(8)T.Baskaran.“Tax Decentralization and Public Deficits in OECD Countries”.Publius:The Journal of Federalism，2012，42(4)：688-707.。國(guó)內(nèi)研究重點(diǎn)關(guān)注政府間財(cái)政關(guān)系的影響，主要觀點(diǎn)認(rèn)為不合理的央地財(cái)政關(guān)系(包括事權(quán)劃分不合理、預(yù)算軟約束和隱性擔(dān)保等)導(dǎo)致地方公共債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。(9)龔強(qiáng)、王俊、 賈坤：《財(cái)政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究：一個(gè)綜述》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2011(7)；陳志勇、陳思霞：《制度環(huán)境、地方政府投資沖動(dòng)與財(cái)政預(yù)算軟約束》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2014(5)；姜子葉、胡育蓉：《財(cái)政分權(quán)、預(yù)算軟約束與地方政府債務(wù)》，載《金融研究》，2016(2)；馬文濤、馬草原：《政府擔(dān)保的介入、穩(wěn)增長(zhǎng)的約束與地方政府債務(wù)的膨脹陷阱》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2018(5)。

對(duì)金融制度的研究側(cè)重于金融分權(quán)的視角，金融分權(quán)對(duì)地方公共債務(wù)的影響具有鮮明的中國(guó)特色，主要原因在于中國(guó)地方政府對(duì)地方金融資源具有很強(qiáng)的控制能力以及銀行系統(tǒng)對(duì)地方公共債務(wù)的金融支持。金融分權(quán)對(duì)地方公共債務(wù)增長(zhǎng)的影響機(jī)制是直觀的、清晰的，因此大多數(shù)研究通過(guò)政策討論和實(shí)證分析，研究金融分權(quán)及其導(dǎo)致的金融環(huán)境變化對(duì)地方公共債務(wù)增長(zhǎng)的影響(10)潘俊、王亮亮、沈曉峰：《金融生態(tài)環(huán)境與地方政府債務(wù)融資成本——基于省級(jí)城投債數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)》，載《會(huì)計(jì)研究》，2015(6)；何德旭、苗文龍：《財(cái)政分權(quán)是否影響金融分權(quán)——基于省際分權(quán)數(shù)據(jù)空間效應(yīng)的比較分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2016(2)；伏潤(rùn)民、繆小林、高躍光：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融系統(tǒng)的空間外溢效應(yīng)》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2017(9)。，也有部分研究將財(cái)政制度與金融分權(quán)制度結(jié)合，討論二者對(duì)地方公共債務(wù)的影響(11)陳寶東、鄧曉蘭：《財(cái)政分權(quán)、金融分權(quán)與地方政府債務(wù)增長(zhǎng)》，載《財(cái)政研究》，2017(5)；毛捷、劉潘、呂冰洋：《地方公共債務(wù)增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)——兼顧財(cái)政和金融的視角》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2019(9)。。國(guó)外研究也有相似發(fā)現(xiàn)，金融環(huán)境寬松會(huì)顯著提高政府債務(wù)水平，反之 (例如金融壓制等)則會(huì)抑制政府債務(wù)規(guī)模。(12)M.Azzimonti,E.de Francisco,and V.Quadrini.“Financial Globalization,Inequality,and the Rising Public Debt”.American Economic Review，2014，104(8)：2267-2302；L.Agnello,and R.M.Sousa.“Can Re-regulation of the Financial Sector Strike Back Public Debt?”.Economic Modelling，2015，51(1)：159-171.

總結(jié)現(xiàn)有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，大量研究將分析地方公共債務(wù)增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)集中于財(cái)政制度和金融制度，從地方政治制度角度的分析較少。國(guó)內(nèi)部分研究對(duì)地方公共債務(wù)增長(zhǎng)的政治制度基礎(chǔ)進(jìn)行了討論，不過(guò)都從地方官員晉升考核角度展開(kāi)(13)郭玉清、孫希芳、何楊：《地方財(cái)政杠桿的激勵(lì)機(jī)制、增長(zhǎng)績(jī)效與調(diào)整取向研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2017(6)；賈俊雪、張曉穎、寧?kù)o：《多維晉升激勵(lì)對(duì)地方政府舉債行為的影響》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2017(7)。，尚沒(méi)有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)地方政治實(shí)踐與公共債務(wù)的關(guān)系進(jìn)行分析。其中的原因可能在于地方政治權(quán)力難以找到合適的量化指標(biāo)，有學(xué)者在討論中國(guó)黨政關(guān)系時(shí)提出了部分量化指標(biāo)(14)李飛躍、張冬、劉明興：《實(shí)際政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：中國(guó)革命戰(zhàn)爭(zhēng)的長(zhǎng)期影響》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2014(12)；周雪光等：《黨政關(guān)系：一個(gè)人事制度視角與經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，載《社會(huì)》，2020(2)。，但是未涉及黨委和地方人大的關(guān)系；同時(shí)，較為準(zhǔn)確的地方公共債務(wù)數(shù)據(jù)也難以獲得。因此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下，有必要更深入地研究政治制度對(duì)地方公共債務(wù)這一綜合性問(wèn)題的影響。

本文基于兼任制度這一具有中國(guó)特色的政治制度實(shí)踐，在發(fā)展型政府框架下研究其對(duì)城投債務(wù)的影響。本文的主要發(fā)現(xiàn)是，兼任制度通過(guò)增強(qiáng)資源動(dòng)員組織能力，進(jìn)而對(duì)城投債務(wù)整體規(guī)模和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，總體上兼任制度與城投債務(wù)規(guī)模具有正向關(guān)系。

三、制度背景與理論分析

(一)制度背景：地方政治實(shí)踐中黨委書記兼任人大常委會(huì)主任(15)本文的討論基于地級(jí)市層面展開(kāi)，即討論地級(jí)市黨委書記兼任市人大常委會(huì)主任這一制度安排。的事實(shí)

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，自新中國(guó)成立至今已經(jīng)發(fā)展了70多年，其中地方人大常委會(huì)制度的建立及其不斷發(fā)展是中國(guó)人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要成就。(16)席文啟：《人民代表大會(huì)制度60年：歷史經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)發(fā)展》，載《新視野》，2014(4)。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，地方人大作為我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)，在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中扮演著重要角色。法律層面上，我國(guó)憲法以及地方組織法等明確賦予了地方人大立法、監(jiān)督、決定以及任免四項(xiàng)重要職權(quán)。其中，地方人大的一個(gè)重要職責(zé)是預(yù)算監(jiān)督，伴隨著2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》)的實(shí)施，人大預(yù)算監(jiān)督由原來(lái)的程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督(17)林慕華、馬駿：《中國(guó)地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012(6)。，在全口徑預(yù)算管理、預(yù)算公開(kāi)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解以及審查制度等方面步入了新的發(fā)展階段，人大對(duì)于國(guó)家“錢袋子”權(quán)力的履行越來(lái)越有效。(18)許聰：《省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力考察——以30個(gè)地方預(yù)算監(jiān)督條例(決定)為基礎(chǔ)》，載《財(cái)政研究》，2018(10)。

地方人大在預(yù)算監(jiān)督上發(fā)揮著重要作用，作為其常設(shè)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)——常務(wù)委員會(huì)主任，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際效果有重要影響，地方政治實(shí)踐中黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的重要事實(shí)值得關(guān)注。

自市縣人大制度建立以后，我國(guó)各地區(qū)普遍實(shí)行黨委書記與人大常委會(huì)主任分設(shè)模式。相關(guān)法律沒(méi)有對(duì)省以下的人大常委會(huì)主任任職作特別規(guī)定和說(shuō)明，從文件規(guī)定上看，地級(jí)市黨委書記兼任人大常委會(huì)主任這一制度安排出現(xiàn)在各省省委書記的兼任之后。(19)對(duì)省級(jí)兼任進(jìn)行規(guī)定的文本最早出現(xiàn)在1992年，網(wǎng)上公開(kāi)資料顯示，地級(jí)市兼任制度的相關(guān)說(shuō)明最早為2003年12月10日《中共甘肅省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人大工作的意見(jiàn)》。黨委書記兼任人大常委會(huì)主任始于1992年中央在有關(guān)省區(qū)市選舉的文件中明確提出“如果沒(méi)有合適的人選，可以提名當(dāng)?shù)厥∥瘯涀鳛槿舜笾魅蔚暮蜻x人”的要求。而2002年開(kāi)始的地方換屆選舉中，中央統(tǒng)一要求，省委書記除非兼任政治局委員，一般應(yīng)被推薦為本省人大常委會(huì)主任的候選人。在之后的五年中，黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的現(xiàn)象逐漸增多(20)自中共十六大以來(lái)，實(shí)行省級(jí)黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的模式固定下來(lái)。截至2021年6月，中國(guó)31省區(qū)市(港澳臺(tái)除外)除4個(gè)直轄市(北京、天津、上海、重慶)、廣東省以及新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)實(shí)行分任以外，其他24個(gè)省、自治區(qū)均實(shí)行省委書記與省人大常委會(huì)主任兼任制度。，并從省一級(jí)向市縣一級(jí)延伸。2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)明確提出“適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革新要求，為地方黨委書記兼任人大常委會(huì)主任(下文統(tǒng)稱為兼任制度)提供了進(jìn)一步的政策支持。(21)張書林：《地方黨委書記與人大主任應(yīng)兼職還是分設(shè)》，載《中國(guó)黨政干部論壇》，2013(6)；魏姝：《從組織滲透到多元化策略：執(zhí)政黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)與控制方法研究》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015(4)。

從數(shù)量上看，全國(guó)實(shí)行兼任制度的地級(jí)市(2017年為97個(gè))占所有地級(jí)市比例在30%～45%，是我國(guó)地方政治實(shí)踐中一個(gè)不可忽視的重要事實(shí)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低地區(qū)實(shí)行兼任制度的地級(jí)市數(shù)量一直多于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高地區(qū)，這傳達(dá)出一個(gè)信號(hào)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后地區(qū)實(shí)行兼任制度的可能性更大。在我國(guó)發(fā)展型政府的體制下，兼任這項(xiàng)制度安排遵循著一定的內(nèi)在邏輯，同時(shí)也必然會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生影響。

(二)理論分析

兼任制度存在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐中，需要從發(fā)展型地方政府框架去理解(22)兼任制度是中國(guó)地方政治制度的一個(gè)重要事實(shí)，其形成原因是多方面的，比如人事安排、調(diào)動(dòng)地方發(fā)展積極性以及歷史因素等。本文從地方統(tǒng)籌發(fā)展角度進(jìn)行剖析，只討論兼任制度的經(jīng)濟(jì)意義。，在地級(jí)市層面尤為重要。省級(jí)兼任制度主要突出政治作用，而地級(jí)市更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)意義，即地方政府通過(guò)兼任制度充分發(fā)揮地方積極性，以實(shí)現(xiàn)地方治理的目標(biāo)。

發(fā)展型地方政府基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，需要提高自身資源動(dòng)員能力，充分調(diào)動(dòng)地方綜合資源以籌集經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)資金，從而促進(jìn)地方發(fā)展。其中，統(tǒng)籌財(cái)政權(quán)力是最重要的環(huán)節(jié)，地方市委書記作為地方“一把手”，擁有地方財(cái)政決策權(quán)，地方人大則是地方財(cái)政的監(jiān)督者。地方兼任制度兼顧了地方黨委和人大兩大政治權(quán)力，能夠發(fā)揮地方統(tǒng)籌財(cái)政的主動(dòng)性，為提高地方資源動(dòng)員能力提供制度環(huán)境，對(duì)城投債務(wù)有著重要影響。接下來(lái)重點(diǎn)分析其中的機(jī)制。

第一，兼任制度統(tǒng)籌了地方財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升了地方資源組織動(dòng)員能力。(23)感謝審稿專家的意見(jiàn)。理論上，兼任制度既可以通過(guò)提升地方資源組織動(dòng)員能力，進(jìn)而提高地方債務(wù)水平；又可能使得權(quán)力未得到有效約束，從而導(dǎo)致地方債務(wù)擴(kuò)張。為了排除第二種可能性，我們使用政府審計(jì)查出問(wèn)題金額占比(政府審計(jì)查出問(wèn)題金額與一般公共預(yù)算收入的比值)作為政治權(quán)力約束的代理指標(biāo)，進(jìn)而通過(guò)引入其與兼任制度的交互項(xiàng)以及中介效應(yīng)進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果顯示，“兼任制度→權(quán)力約束失效→債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張”這一邏輯不成立。城投債務(wù)聯(lián)結(jié)著地方財(cái)政資源和金融資源，其本質(zhì)是非正式財(cái)政資金，即地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的債務(wù)融資，其規(guī)模大小與地方綜合資源以及發(fā)展目標(biāo)息息相關(guān)。一方面，地方綜合資源有限(主要是財(cái)政、金融資源)，地方發(fā)展過(guò)程中受資源約束，地方政府通過(guò)公共債務(wù)融資；另一方面，面臨增長(zhǎng)壓力，即上級(jí)政府的目標(biāo)激勵(lì)不斷加碼(24)周黎安、劉沖、厲行、翁翕：《“層層加碼”與官員激勵(lì)》，載《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2015(11)。，地方政府借助公共債務(wù)融資以完成來(lái)自上級(jí)政府的目標(biāo)。兼任制度下黨委書記和人大常委會(huì)主任集為一人，可以有效避免黨政部門與地方人大的信息不對(duì)稱(25)周雪光等：《黨政關(guān)系：一個(gè)人事制度視角與經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，載《社會(huì)》，2020(2)。，統(tǒng)籌了地方財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步提高地方公共決策的效率。其直接影響是地方資源組織動(dòng)員能力增強(qiáng)，進(jìn)而緩解資源約束和應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)政府增長(zhǎng)壓力的能力進(jìn)一步提升。由此看來(lái)，資源組織動(dòng)員能力是發(fā)展型地方政府促進(jìn)地方發(fā)展的重要工具，兼任制度增強(qiáng)了地方政府資源組織動(dòng)員能力，因此，面對(duì)增長(zhǎng)壓力或資源約束，采取兼任制度的地區(qū)能夠憑借更強(qiáng)的資源組織動(dòng)員能力來(lái)舒緩壓力或緩解約束以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其結(jié)果就是更多地舉債。

第二，城投債務(wù)可以分為城投債和非標(biāo)債務(wù)兩大類，兼任制度對(duì)兩類債務(wù)的影響效果有差別。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)，城投債務(wù)可進(jìn)一步區(qū)分為城投債和非標(biāo)債務(wù)。其中，城投債(企業(yè)債、中期票據(jù)、定向工具和短期融資券等)的融資主體主要是信用資質(zhì)較好的大中型融資平臺(tái)。這類平臺(tái)公司憑借自身信用資質(zhì)能夠在金融市場(chǎng)上籌集資金，對(duì)政府信用依賴程度低。同時(shí)，城投債市場(chǎng)化操作程度很高，發(fā)行過(guò)程透明度很高，發(fā)行過(guò)程受多層次法規(guī)和管理辦法的約束，發(fā)行條件相對(duì)嚴(yán)苛，縱使地方統(tǒng)籌了財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，違反市場(chǎng)化準(zhǔn)則和相關(guān)政策規(guī)定的可能性也較低。因此，兼任制度對(duì)其影響甚微。與之不同，非標(biāo)債務(wù)(26)需要說(shuō)明的是Wind數(shù)據(jù)庫(kù)中沒(méi)有詳細(xì)的非標(biāo)債務(wù)數(shù)據(jù)，但是可以通過(guò)總體有息債務(wù)減去城投債部分得到非標(biāo)債務(wù)的債務(wù)余額數(shù)據(jù)。主要是以銀行、信托、基金/資管和租賃等為通道的債務(wù)融資，資質(zhì)較差的偏小型融資平臺(tái)對(duì)其依賴程度較高；其管理過(guò)程相對(duì)不透明，可能隱藏合規(guī)隱患，債權(quán)債務(wù)結(jié)構(gòu)不清晰，難以對(duì)應(yīng)到原始項(xiàng)目。與信用市場(chǎng)中的城投債不同，融資平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)更多借助于政府信用運(yùn)行，即政信項(xiàng)目。如內(nèi)蒙古科爾沁城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司的“聯(lián)儲(chǔ)證券—政融1號(hào)集合資產(chǎn)管理計(jì)劃”和多倫春暉城市投資有限責(zé)任公司的“中江信托金馬508號(hào)集合資金信托計(jì)劃”分別有內(nèi)蒙古科爾沁地區(qū)財(cái)政局和多倫縣政府的承諾擔(dān)保。這說(shuō)明，在發(fā)展型政府驅(qū)動(dòng)下，地方政府傾向于借助融資平臺(tái)發(fā)行非標(biāo)債務(wù)，從而為地方發(fā)展籌集資金?？傮w上看，雖然非標(biāo)債務(wù)的融資成本較高，但因?yàn)橐?guī)范化程度相對(duì)較低，統(tǒng)籌財(cái)政權(quán)力的兼任制度使得地方政府更青睞非標(biāo)債務(wù)。(27)正因?yàn)槿绱?，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))和《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀發(fā)〔2018〕106號(hào))等政策文件逐步對(duì)地方債務(wù)趨嚴(yán)管理，以防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，兼任制度統(tǒng)籌了地方財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高了地方資源組織動(dòng)員能力，最終通過(guò)城投債和非標(biāo)債務(wù)這兩種債務(wù)規(guī)模的結(jié)構(gòu)性變化影響城投債務(wù)規(guī)模。對(duì)城投債而言，融資主體的要求以及規(guī)范化市場(chǎng)原則使得兼任制度對(duì)其影響較小。非標(biāo)債務(wù)方面，兼任制度通過(guò)增強(qiáng)緩解財(cái)政金融資源約束以及增長(zhǎng)壓力的能力兩個(gè)渠道導(dǎo)致其增長(zhǎng)。具體而言，一方面，地方面臨的增長(zhǎng)壓力越大，地方通過(guò)組織動(dòng)員綜合資源以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的激勵(lì)越強(qiáng)(28)彭沖、陸銘：《從新城看治理：增長(zhǎng)目標(biāo)短期化下的建城熱潮及后果》，載《管理世界》，2019(8)。，兼任制度對(duì)城投債務(wù)的影響越強(qiáng)，導(dǎo)致非標(biāo)債務(wù)增長(zhǎng)；另一方面，地方面臨的財(cái)政、金融資源約束越強(qiáng)，地方政府通過(guò)兼任制度的組織動(dòng)員能力實(shí)現(xiàn)債務(wù)融資的動(dòng)機(jī)越強(qiáng)(29)洪源、張玉灶、王群群：《財(cái)政壓力、轉(zhuǎn)移支付與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)——基于央地財(cái)政關(guān)系的視角》，載《中國(guó)軟科學(xué)》，2018(9)。。總體上，我們認(rèn)為兼任制度與城投債務(wù)具有正向關(guān)系。根據(jù)以上分析，我們提出本文的兩個(gè)核心研究假說(shuō)：

假說(shuō)1：兼任制度為地方舉債融資提供了制度環(huán)境，主要體現(xiàn)為統(tǒng)籌了地方財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)了地方資源組織動(dòng)員能力，進(jìn)而導(dǎo)致城投債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其影響主要體現(xiàn)在非標(biāo)債務(wù)上。

假說(shuō)2：兼任制度通過(guò)增長(zhǎng)壓力和資源約束兩個(gè)機(jī)制影響地方舉債規(guī)模，二者會(huì)強(qiáng)化兼任制度對(duì)城投債務(wù)的影響。

四、實(shí)證策略

(一)計(jì)量模型設(shè)定

此部分主要對(duì)研究假說(shuō)1、2進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，我們使用適用于面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)模型估計(jì)方法，實(shí)證檢驗(yàn)兼任制度對(duì)地方政府債務(wù)的影響及具體機(jī)制。計(jì)量方程如下：

(1)

(2)

其中，i表示地區(qū)(地級(jí)市)，t表示時(shí)間(年份)，α是常數(shù)項(xiàng)，μi為地區(qū)固定效應(yīng)，υt是時(shí)間固定效應(yīng)，εit為誤差項(xiàng)；debt代表城投債務(wù)變量，sjjr為兼任制度變量，mechanism是影響機(jī)制變量，sjjr×mechanism指兼任制度變量與影響機(jī)制變量的交互項(xiàng)；X是由控制變量組成的向量；β和γ分別是兼任制度和其他控制變量的回歸系數(shù)。

在式(1)中，我們主要關(guān)注β系數(shù)的符號(hào)和顯著程度：如果β顯著為正，表明兼任制度對(duì)城投債務(wù)具有正向影響，符合前述理論分析結(jié)論；如果β不顯著或顯著為負(fù)，表明兼任制度對(duì)地方政府債務(wù)無(wú)顯著影響或有顯著的負(fù)向影響，不符合本文的理論預(yù)期。類似地，式(2)中，我們主要關(guān)注交互項(xiàng)sjjr×mechanism的估計(jì)系數(shù)β，若β顯著為正，表明實(shí)證結(jié)果支持研究假說(shuō)2，即增長(zhǎng)壓力與資源約束兩個(gè)機(jī)制會(huì)強(qiáng)化兼任制度對(duì)城投債務(wù)的影響。

(二)變量與數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文使用的城投債務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)自近期相關(guān)文獻(xiàn)(30)毛捷、劉潘、呂冰洋：《地方公共債務(wù)增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)——兼顧財(cái)政和金融的視角》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2019(9)。采用的數(shù)據(jù)，并進(jìn)行了修正(31)毛捷等(2019)的地方公共債務(wù)數(shù)據(jù)基于Wind數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行了口徑修正，但上述債務(wù)數(shù)據(jù)未包括省級(jí)融資平臺(tái)的債務(wù)數(shù)據(jù)。本文進(jìn)行了修正得到了口徑更為準(zhǔn)確的地方公共債務(wù)數(shù)據(jù)。我們也嘗試使用毛捷等(2019)的數(shù)據(jù)，實(shí)證結(jié)果與本文結(jié)論一致，但實(shí)證結(jié)果顯著程度和穩(wěn)健性有所下降。。兼任制度數(shù)據(jù)通過(guò)筆者手動(dòng)收集整理得到，原始資料來(lái)自各地公開(kāi)的網(wǎng)站(市政府官網(wǎng)、市人大網(wǎng)等)。其他變量來(lái)自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、國(guó)泰安數(shù)據(jù)庫(kù)(CSMAR)、EPS數(shù)據(jù)平臺(tái)的中國(guó)金融數(shù)據(jù)庫(kù)、各省份年度政府工作報(bào)告等。受數(shù)據(jù)可得性限制，本文實(shí)證數(shù)據(jù)為2006—2017年地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)。具體變量設(shè)置如下：

1.被解釋變量

本文實(shí)證分析中被解釋變量為城投債務(wù)變量，使用負(fù)債率度量。具體而言，地方政府債務(wù)為地級(jí)市(含下轄縣)層面的融資平臺(tái)債務(wù)數(shù)據(jù)(32)使用地級(jí)市層級(jí)的債務(wù)數(shù)據(jù)主要基于以下兩方面理由：一方面，有息債務(wù)余額數(shù)據(jù)口徑包含城投債余額，能更全面反映地方公共債務(wù)總體規(guī)模；另一方面，限于數(shù)據(jù)可得性，目前國(guó)內(nèi)尚未有公開(kāi)的縣級(jí)層面分年度債務(wù)數(shù)據(jù)，加上縣級(jí)政府通過(guò)融資平臺(tái)發(fā)行的債務(wù)占比有限，發(fā)行主體主要為地級(jí)市和省政府，因此縣級(jí)層面的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)較難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，也缺乏代表性。，主要包括短期借款、應(yīng)付票據(jù)、應(yīng)付短期債券、長(zhǎng)期借款以及應(yīng)付長(zhǎng)期債券。具體地，負(fù)債率的計(jì)算公式為：(當(dāng)年債務(wù)余額/當(dāng)年GDP)×100%。

2.核心解釋變量

發(fā)展型政府框架下的地方政治權(quán)力衡量是一項(xiàng)很大的挑戰(zhàn)，已有文獻(xiàn)尚沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行研究。本文基于中國(guó)制度現(xiàn)實(shí)，通過(guò)兼任制度(地級(jí)市黨委書記是否同時(shí)兼任市人大常委會(huì)主任)這個(gè)獨(dú)特的視角考察地方政府的能動(dòng)性，主要基于兩方面考慮。(1)黨委書記和人大常委會(huì)主任分別是黨委部門與權(quán)力部門最重要的領(lǐng)導(dǎo)人，幾乎所有的公共決策都離不開(kāi)二者的決定，這是中國(guó)地方政治實(shí)踐的重要事實(shí)。(2)兼任制度對(duì)于城投債務(wù)是完全外生的(33)為了進(jìn)一步說(shuō)明兼任制度的外生性，我們進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，將地方公共債務(wù)負(fù)債率設(shè)為解釋變量，兼任設(shè)為被解釋變量，估計(jì)結(jié)果表明地方公共債務(wù)負(fù)債率對(duì)兼任的影響不顯著，通過(guò)實(shí)證結(jié)果可以進(jìn)一步認(rèn)為兼任制度是外生的。，可以分別從制度起源時(shí)間、制度實(shí)行與否的決定以及實(shí)踐主要用途三方面分析：第一，從現(xiàn)有公開(kāi)文件看，地市層級(jí)兼任制度起源最早年份為2003年，較為普遍實(shí)行為2005年，而城投債務(wù)問(wèn)題主要集中在2008年以后出現(xiàn)，二者出現(xiàn)的時(shí)間區(qū)間不一致；第二，地級(jí)市黨委書記由省委任命，其是否兼任人大常委會(huì)主任與省委保持一致，因此地級(jí)市兼任與否最終由省委決定，地級(jí)市的公共債務(wù)水平很難反向影響當(dāng)?shù)貙?shí)行兼任制度與否；第三，根據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研，地方實(shí)行兼任制度的首要用途是保證人事任免的順利通過(guò)，反向因果產(chǎn)生內(nèi)生性的可能性極低。具體而言，兼任制度為虛擬變量，若當(dāng)年本市市委書記同時(shí)任職本市人大常委會(huì)主任，則取值1，否則取值0。

3.影響機(jī)制變量

影響機(jī)制變量包括增長(zhǎng)壓力和資源約束變量。增長(zhǎng)壓力變量采用各省份年度政府工作報(bào)告中的GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，之所以使用省級(jí)政府提出的增長(zhǎng)目標(biāo)有如下考慮：一是省級(jí)政府增長(zhǎng)目標(biāo)是本省各地級(jí)市增長(zhǎng)目標(biāo)的主要參考標(biāo)準(zhǔn)，因此面臨的增長(zhǎng)壓力主要來(lái)自省政府；二是避免內(nèi)生性問(wèn)題，省級(jí)增長(zhǎng)目標(biāo)由省政府基于全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況綜合考慮提出，對(duì)于各地級(jí)市而言是外生的。

資源約束變量分為財(cái)政資源約束變量和金融資源約束變量。為了與財(cái)政資源約束的經(jīng)濟(jì)含義保持相同方向，財(cái)政約束變量用地市財(cái)政自主度測(cè)量的相反數(shù)度量，具體計(jì)算公式為：(一般公共預(yù)算財(cái)政支出-一般公共預(yù)算財(cái)政收入)/當(dāng)年GDP×100%。金融資源約束變量通過(guò)金融分權(quán)度和人均金融機(jī)構(gòu)存款余額兩種方式分別從資金需求端和資金供給端度量。具體地，金融分權(quán)度計(jì)算公式為：某地級(jí)市金融機(jī)構(gòu)貸款余額/該省金融機(jī)構(gòu)貸款余額(34)何德旭、苗文龍：《財(cái)政分權(quán)是否影響金融分權(quán)——基于省際分權(quán)數(shù)據(jù)空間效應(yīng)的比較分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2016(2)。，人均金融機(jī)構(gòu)存款余額為某地級(jí)市金融機(jī)構(gòu)存款余額的人均值。需要說(shuō)明的是，上述兩個(gè)指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)含義與金融資源約束相反：金融分權(quán)度本質(zhì)上衡量的是某地級(jí)市在省內(nèi)金融貸款資源的占比，數(shù)值越大，代表本地相對(duì)于本省其他市受到的金融資源約束越??；人均金融機(jī)構(gòu)存款余額反映某市資金供給的狀況，數(shù)值越大，表示該地金融資源供給相對(duì)充裕，其金融資源約束越小。

4.控制變量

(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響地方政府債務(wù)的重要因素，我們使用人均GDP的自然對(duì)數(shù)度量。(2)城鎮(zhèn)化水平。地方融資平臺(tái)一方面加快了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，同時(shí)也擴(kuò)大了地方政府債務(wù)規(guī)模，我們使用市區(qū)人口在全市總?cè)丝谥斜戎刈鳛槌擎?zhèn)化水平的測(cè)量指標(biāo)。(3)金融發(fā)展水平。通過(guò)融資平臺(tái)公司發(fā)債是地方政府進(jìn)行債務(wù)融資的一個(gè)主要方式，當(dāng)?shù)氐慕鹑诎l(fā)展水平必然會(huì)直接影響地方政府的債務(wù)融資水平。我們使用金融機(jī)構(gòu)貸款余額占GDP的比例衡量金融發(fā)展水平。(4)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與地方政府的財(cái)政收入直接相關(guān)，是影響地方政府財(cái)政收支狀況的一個(gè)主要因素，因此也會(huì)影響地方政府債務(wù)。我們使用工業(yè)總產(chǎn)值占GDP的比重來(lái)度量。除了上述主要控制變量外，我們?cè)诜€(wěn)健性檢驗(yàn)中還考慮了地方官員晉升壓力和相關(guān)財(cái)政體制改革(省直管縣改革虛擬變量)。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)參見(jiàn)表1。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)(2006—2017)

五、實(shí)證分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表2報(bào)告了基于計(jì)量方程式(1)的實(shí)證結(jié)果，其中列(1)和(2)為OLS估計(jì)結(jié)果，列(3)為固定效應(yīng)模型估計(jì)，列(4)引入兼任制度的滯后項(xiàng)。我們主要參考固定效應(yīng)模型的估計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析。結(jié)果顯示，兼任制度與城投債務(wù)具有顯著正相關(guān)關(guān)系：相較于非兼任地區(qū)，實(shí)行兼任制度地區(qū)的城投債務(wù)負(fù)債率顯著高出3.85個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于全國(guó)范圍內(nèi)城投債務(wù)整體規(guī)模增加約2萬(wàn)億元(35)以2006—2017年全國(guó)GDP均值為基礎(chǔ)計(jì)算得到，即2006—2017年全國(guó)GDP的平均值乘以3.85%。。上述實(shí)證結(jié)果驗(yàn)證了研究假說(shuō)1，即兼任制度為城投債務(wù)增長(zhǎng)提供了制度基礎(chǔ)，兼任制度是城投債務(wù)增長(zhǎng)的重要制度推手。考慮到兼任制度的影響存在一定的時(shí)滯，我們?cè)诹?4)中將核心解釋變量設(shè)為兼任制度的滯后一期，考察估計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，兼任制度的影響存在一定的滯后性，但滯后項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)更小。

表2基準(zhǔn)回歸實(shí)證結(jié)果

其他控制變量的估計(jì)結(jié)果如下：城鎮(zhèn)化水平在以上估計(jì)中均通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，且估計(jì)系數(shù)都為負(fù)，原因可能是城鎮(zhèn)化水平較高地區(qū)其地方財(cái)力相對(duì)充足，面臨的資源約束相對(duì)較小，因此政府舉債融資的規(guī)模偏低；人均GDP的影響與城鎮(zhèn)化水平類似，但其對(duì)城投債務(wù)的作用并不穩(wěn)定；第二產(chǎn)業(yè)占比對(duì)城投債務(wù)的影響顯著為負(fù)，這可能與地方財(cái)政收入對(duì)產(chǎn)業(yè)的依賴度有關(guān)，第二產(chǎn)業(yè)占比高的地區(qū)，其稅源穩(wěn)定，因此能提供穩(wěn)定的財(cái)政收入；金融發(fā)展水平存在正向影響，這是因?yàn)檩^高的金融發(fā)展水平為地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉債等提供了更為便利的融資環(huán)境，但其影響不穩(wěn)定，這可能與地區(qū)差異性有關(guān)。

(二)影響機(jī)制：兼任制度提高兩大能力

在理論分析中，我們認(rèn)為兼任制度增強(qiáng)了地方舒緩增長(zhǎng)壓力以及緩解資源約束的能力，二者會(huì)強(qiáng)化兼任制度對(duì)城投債務(wù)的影響。此部分主要通過(guò)考察增長(zhǎng)壓力、資源約束與兼任制度的交互項(xiàng)的估計(jì)結(jié)果，對(duì)兼任制度影響城投債務(wù)的具體機(jī)制進(jìn)行檢驗(yàn)，實(shí)證結(jié)果參見(jiàn)表3。

表3影響機(jī)制回歸結(jié)果(36)受篇幅所限，文中只匯報(bào)了核心變量的實(shí)證結(jié)果，感興趣的讀者可向作者索取。

表3中列(1)、(2)分別驗(yàn)證了增長(zhǎng)壓力與財(cái)政資源約束的影響機(jī)制，列(3)、(4)分別從金融資源的需求端與供給端驗(yàn)證金融資源約束的影響機(jī)制。結(jié)果顯示：來(lái)自上級(jí)政府的增長(zhǎng)壓力與兼任制度的交互項(xiàng)(sjjr_gdpobj)系數(shù)顯著為正，說(shuō)明地方政府通過(guò)兼任制度提升了本地區(qū)資源組織動(dòng)員能力，進(jìn)而通過(guò)債務(wù)融資應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的增長(zhǎng)壓力的能力增強(qiáng)，最終導(dǎo)致城投債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大；財(cái)政約束與兼任制度的交互項(xiàng)(sjjr_deficit)系數(shù)顯著為正，說(shuō)明兼任制度對(duì)城投債務(wù)的正向影響通過(guò)財(cái)政資源約束放大了；金融資源約束使用的是負(fù)向指標(biāo)，表3中列(3)、(4)的金融資源與兼任制度的交互項(xiàng)(sjjr_finshare、sjjr_persaving)系數(shù)為負(fù)，其經(jīng)濟(jì)含義為，地方面臨的金融資源約束越松，則兼任制度對(duì)城投債務(wù)的影響越小，這從反面驗(yàn)證了兼任制度通過(guò)強(qiáng)化對(duì)地方金融資源的組織動(dòng)員能力，促進(jìn)了城投債務(wù)的增長(zhǎng)。表3的實(shí)證結(jié)果驗(yàn)證了研究假說(shuō)2。以上關(guān)于增長(zhǎng)壓力的結(jié)論也對(duì)兼任制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同地區(qū)的差異做出了部分解釋，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢的地區(qū)，面臨的增長(zhǎng)壓力更大，更有可能通過(guò)兼任制度靈活地統(tǒng)籌地方財(cái)政權(quán)力，以集中資金促進(jìn)地方發(fā)展。

(三)異質(zhì)性分析

1.城投債與非標(biāo)債務(wù)

改革開(kāi)放以來(lái)，發(fā)展型地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大目標(biāo)下，創(chuàng)新地使用不同形式的非正式財(cái)政為地方發(fā)展融資。前文分析了兼任制度對(duì)城投債和非標(biāo)債務(wù)的影響存在差異，此部分進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，實(shí)證結(jié)果參見(jiàn)表4。

表4異質(zhì)性分析的實(shí)證結(jié)果

表4中列(1)、(2)的被解釋變量分別為城投債負(fù)債率和非標(biāo)債務(wù)負(fù)債率。結(jié)果顯示，兼任制度只對(duì)非標(biāo)債務(wù)負(fù)債率有顯著影響，估計(jì)系數(shù)較基準(zhǔn)回歸更大，而對(duì)城投債負(fù)債率的影響不顯著。這一結(jié)果與現(xiàn)實(shí)也是相符的，兼任制度提高了地方政府組織動(dòng)員地方綜合資源的能力，為地方債務(wù)融資提供了便利。

以上實(shí)證結(jié)果傳遞出一個(gè)信號(hào)，地方政府債務(wù)融資具有策略性。在中央政策強(qiáng)調(diào)防范化解城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，地方政府利用自身信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)差異化的債務(wù)融資策略以同時(shí)滿足中央政策要求和自身發(fā)展需求。但需要注意的是，非標(biāo)債務(wù)通過(guò)銀行、信托或租賃等市場(chǎng)主體，與地方政府一起形成一個(gè)復(fù)雜的“政府—市場(chǎng)”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，由此帶來(lái)的問(wèn)題更為復(fù)雜多樣。城投債務(wù)是城投債和非標(biāo)債務(wù)的綜合體，因此，實(shí)踐中既需要關(guān)注城投債問(wèn)題，同時(shí)也更需要關(guān)注非標(biāo)債務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.新《預(yù)算法》實(shí)施前后差別

整體上，2014年以前國(guó)家對(duì)城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度不高，相關(guān)法律法規(guī)和政策對(duì)城投債務(wù)的監(jiān)管不充分，加上地方人大權(quán)力被分割，現(xiàn)實(shí)中往往被認(rèn)為是“橡皮圖章”(37)王淑杰：《改革開(kāi)放以來(lái)人大預(yù)算監(jiān)督工作的變遷和思考》，載《人大研究》，2009(1)。，財(cái)政監(jiān)督的作用微弱。因此，在這樣的環(huán)境下，地方政府更傾向于通過(guò)兼任制度提升資源動(dòng)員能力，以促進(jìn)本地發(fā)展，而忽視了財(cái)政監(jiān)督對(duì)城投債務(wù)的管控。2014年以來(lái)，伴隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)和預(yù)算改革相關(guān)政策的實(shí)施，中央和各地致力于防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，同時(shí)地方人大權(quán)力逐漸落到實(shí)地，財(cái)政監(jiān)督體制的完善有助于地方債務(wù)尤其是非標(biāo)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控。

實(shí)證分析中，為了保證樣本可比性，我們將兼任制度與2014年虛擬變量的交互項(xiàng)(sjjr_y2014)加入模型中，并分別對(duì)城投債和非標(biāo)債務(wù)進(jìn)行了檢驗(yàn)，具體估計(jì)結(jié)果見(jiàn)表4中的列(3)、(4)。實(shí)證結(jié)果顯示，無(wú)論被解釋變量是城投債負(fù)債率還是非標(biāo)債務(wù)負(fù)債率，兼任制度與年份虛擬變量交互項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)均顯著為負(fù)，且大于兼任制度的估計(jì)系數(shù)，說(shuō)明2014年以后兼任制度對(duì)城投債務(wù)的正向刺激作用明顯減弱。以上結(jié)果表明，新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，財(cái)政監(jiān)督對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制顯現(xiàn)了初步成效，對(duì)地方公共債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督是控制其風(fēng)險(xiǎn)的有力工具。從地方財(cái)政出發(fā)，要保證既加強(qiáng)地方政府的資源組織動(dòng)員能力，又保證權(quán)力得到有效制約，兼任制度需要做到以下兩點(diǎn)：一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方積極性，允許地方充分調(diào)動(dòng)地區(qū)內(nèi)財(cái)政金融資源，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；二是需要完善監(jiān)督制度，從法律層面將地方人大的財(cái)政監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，使地方人大在實(shí)務(wù)工作中具有真實(shí)的監(jiān)督權(quán)，而不是過(guò)去的“橡皮圖章”。

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

基準(zhǔn)回歸未考慮城市級(jí)別、相關(guān)財(cái)稅改革和地方主要領(lǐng)導(dǎo)的晉升等因素的影響，這些因素可能會(huì)干擾基準(zhǔn)實(shí)證結(jié)論。在考慮上述因素后，我們重新估計(jì)兼任制度對(duì)城投債務(wù)的影響。(38)受篇幅所限，穩(wěn)健性檢驗(yàn)的實(shí)證結(jié)果不予展示，感興趣的讀者可向作者索取。

1.剔除省會(huì)、副省級(jí)城市

相較于其他城市而言，省會(huì)、副省級(jí)城市在政治、經(jīng)濟(jì)資源等方面的地位相對(duì)更為顯要，二者的特殊性可能會(huì)影響基準(zhǔn)結(jié)論。為此，我們?cè)趯?shí)證中剔除了省會(huì)、副省級(jí)城市，通過(guò)新樣本的實(shí)證結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在剔除省會(huì)、副省級(jí)城市后本文的基準(zhǔn)結(jié)果不變，兼任制度顯著促進(jìn)了城投債務(wù)的增長(zhǎng)。這說(shuō)明，兼任制度對(duì)城投債務(wù)的影響是全國(guó)性的。

2.考慮財(cái)政體制改革

近年來(lái)，財(cái)政體制方面的一項(xiàng)重要改革是省直管縣改革。省直管縣改革賦予縣級(jí)政府更高的財(cái)政自主權(quán)(財(cái)政收入分成比例和支出責(zé)任等)，因此有可能改變地方政府的整體債務(wù)水平。為此，我們?cè)诳刂谱兞恐屑尤胧≈惫芸h改革的虛擬變量，發(fā)現(xiàn)省直管縣改革并沒(méi)有顯著改變城投債務(wù)水平，同時(shí)兼任制度的估計(jì)結(jié)果基本保持一致。這表明，財(cái)政體制相關(guān)改革不改變基準(zhǔn)回歸結(jié)果。

3.考慮地方官員晉升壓力

已有研究(39)汪峰等：《嚴(yán)控地方政府債務(wù)背景下的PPP融資異化——基于官員晉升壓力的分析》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》，2020(3)。認(rèn)為，受晉升壓力影響，市委書記處于特定年齡段(55歲～58歲)的地級(jí)市更傾向于發(fā)行城投債并擴(kuò)大城投債規(guī)模。借鑒已有研究，我們?cè)O(shè)置并引入地級(jí)市市委書記晉升壓力變量，考察估計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方官員晉升壓力變量對(duì)城投債務(wù)負(fù)債率的影響為正，但沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，這表明在樣本區(qū)間地方官員晉升壓力對(duì)城投債務(wù)負(fù)債率無(wú)明顯影響。同時(shí)，兼任制度的估計(jì)系數(shù)與基準(zhǔn)回歸的結(jié)果基本一致，這表明地方官員晉升壓力不影響基準(zhǔn)結(jié)論。

4.安慰劑檢驗(yàn)

上文理論分析和實(shí)證結(jié)果均表明兼任制度與城投債務(wù)具有正向關(guān)系，此處我們進(jìn)一步通過(guò)安慰劑檢驗(yàn)證明基準(zhǔn)結(jié)論的穩(wěn)健性。根據(jù)已有文獻(xiàn)(40)R.Chetty,A.Looney,and K.Kroft.“Salience and Taxation:Theory and Evidence”.American Economic Review，2009，99(4)：1145-1177；G.Mastrobuoni,and P.Pinotti.“Legal Status and the Criminal Activity of Immigrants”.American Economic Journal:Applied Economics，2015，7(2)：175-206.的做法，我們首先記錄每年所有地級(jí)市中實(shí)行兼任制度的數(shù)量，然后通過(guò)stata對(duì)所有地級(jí)市是否實(shí)施兼任制度進(jìn)行隨機(jī)賦值，每年實(shí)施兼任制度的地級(jí)市數(shù)量保持不變，此過(guò)程由程序自動(dòng)完成，最終可得到一個(gè)虛構(gòu)的兼任制度變量(false_sjjr)，利用隨機(jī)生成的兼任制度變量替代實(shí)際的兼任制度變量進(jìn)行回歸，并將估計(jì)結(jié)果保存。為保證安慰劑檢驗(yàn)的有效性，將上述過(guò)程重復(fù)500次。我們預(yù)期，真實(shí)的兼任制度對(duì)城投債務(wù)負(fù)債率具有顯著的正向刺激作用，而安慰劑檢驗(yàn)中虛構(gòu)的兼任制度變量對(duì)城投債務(wù)負(fù)債率沒(méi)有顯著影響，若真實(shí)兼任制度的估計(jì)系數(shù)不在虛構(gòu)變量估計(jì)系數(shù)分布圖內(nèi)，則拒絕真實(shí)兼任制度無(wú)影響的假設(shè)，即認(rèn)為真實(shí)兼任制度對(duì)城投債務(wù)負(fù)債率有顯著影響。通過(guò)上述500次回歸中虛構(gòu)的兼任制度變量估計(jì)結(jié)果分布圖(41)受篇幅所限，穩(wěn)健性檢驗(yàn)的實(shí)證結(jié)果不予展示，感興趣的讀者可向作者索取?？梢园l(fā)現(xiàn)，真實(shí)兼任制度變量的估計(jì)系數(shù)位于虛構(gòu)變量估計(jì)系數(shù)分布圖之外，拒絕原假設(shè)。即相對(duì)于虛構(gòu)兼任制度的影響，真實(shí)兼任制度對(duì)城投債務(wù)負(fù)債率具有明顯的刺激作用。以上結(jié)果排除了兼任制度與城投債務(wù)負(fù)債率二者關(guān)系的隨機(jī)性，進(jìn)一步說(shuō)明本文基準(zhǔn)結(jié)論十分穩(wěn)健。

(五)延伸討論

1.兼任深度的影響

基準(zhǔn)回歸中可以看到兼任制度的滯后項(xiàng)也對(duì)城投債務(wù)產(chǎn)生影響，此部分進(jìn)一步通過(guò)事件分析法考察兼任制度對(duì)城投債務(wù)的動(dòng)態(tài)影響，即兼任深度的影響。具體地，估計(jì)兼任制度與兼任第n年虛擬變量交互項(xiàng)的系數(shù)，通過(guò)對(duì)比不同年份的估計(jì)系數(shù)大小可以直觀觀察兼任制度對(duì)城投債務(wù)的動(dòng)態(tài)影響。研究發(fā)現(xiàn)，兼任制度對(duì)城投債務(wù)的影響是遞減的，兼任制度與兼任第1年虛擬變量交互項(xiàng)的回歸系數(shù)為5.61，兼任的第3年開(kāi)始效果不顯著，兼任制度與兼任第3年虛擬變量交互項(xiàng)的回歸系數(shù)為1.81。這種動(dòng)態(tài)影響可能與地方官員行為的多期博弈有關(guān)，地方官員通過(guò)多期博弈以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的舉債融資。以上的結(jié)果也說(shuō)明在城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解實(shí)踐中，需要考慮地方官員的任期，長(zhǎng)期追責(zé)是一個(gè)可行的辦法。

2.非正式財(cái)政對(duì)發(fā)展型政府的作用

改革開(kāi)放以來(lái)，發(fā)展型政府圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)預(yù)算外收入、地方隱性債務(wù)等不同形式的非正式財(cái)政為地方發(fā)展融資。非正式財(cái)政是否促進(jìn)了地方發(fā)展有待驗(yàn)證，為此，我們通過(guò)固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)城投債務(wù)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。參考已有文獻(xiàn)的做法(42)胡翠、許召元：《對(duì)外負(fù)債與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2011(2)。，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)采用實(shí)際GDP增長(zhǎng)率、人均實(shí)際GDP增長(zhǎng)率來(lái)衡量?？刂谱兞堪ㄈ司鶎?shí)際GDP的對(duì)數(shù)值(以2006年為基期)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度(進(jìn)出口總額與GDP的比值)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值在GDP中的占比)、外商直接投資水平(外商直接投資額與GDP的比值)、財(cái)政自有水平 (財(cái)政支出與財(cái)政收入之差/GDP)以及人力資本投資(平均每千人口高等學(xué)校在校生人數(shù)的對(duì)數(shù))。具體實(shí)證結(jié)果參見(jiàn)表5。

表5城投債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)證結(jié)果

表5的列(1)、(2)不考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城投債務(wù)互為因果的內(nèi)生性，被解釋變量分別為實(shí)際 GDP 增長(zhǎng)率和人均實(shí)際 GDP 增長(zhǎng)率，列(3)、(4)分別為考慮內(nèi)生性(43)解決內(nèi)生性的辦法參考陸銘、陳釗：《分割市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——為什么經(jīng)濟(jì)開(kāi)放可能加劇地方保護(hù)？》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2009(3)。將所有解釋變量均滯后一期，以切斷被解釋變量對(duì)解釋變量的反向影響。時(shí)城投債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。結(jié)果顯示，城投債務(wù)(fuzhailv)的估計(jì)系數(shù)顯著為正，城投債務(wù)顯著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，驗(yàn)證了非正式財(cái)政對(duì)發(fā)展型政府的作用。這也說(shuō)明，我們需要用歷史眼光看待城投債務(wù)問(wèn)題，客觀上過(guò)大規(guī)模的城投債務(wù)確實(shí)可能帶來(lái)財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)，但是作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的非正式財(cái)政，城投債務(wù)也為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持，對(duì)地方發(fā)展起著重要作用。

六、主要結(jié)論

政治權(quán)力配置與經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)之間的聯(lián)系是文獻(xiàn)中非常重要但又較難把握的問(wèn)題。本文觀察到地方黨委書記兼任人大常委會(huì)主任這一政治實(shí)踐涉及財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的配置，而地方公共債務(wù)與這兩大權(quán)力配置密切相關(guān)?；谥袊?guó)地方兼任制度這一重要制度事實(shí)，我們?cè)诎l(fā)展型政府框架下討論兼任制度對(duì)地方融資平臺(tái)有息債務(wù)的影響，并進(jìn)一步尋找背后的影響機(jī)制，豐富了關(guān)于地方公共債務(wù)增長(zhǎng)原因的制度研究，也提供了觀察地方政治與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的一個(gè)窗口。

本文主要結(jié)論如下：第一，兼任制度為地方舉債融資提供了制度基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)為統(tǒng)籌了地方財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)了地方資源組織動(dòng)員能力，進(jìn)而導(dǎo)致城投債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其影響主要體現(xiàn)在非標(biāo)債務(wù)上；第二，兼任制度通過(guò)增強(qiáng)資源組織動(dòng)員能力，提升了地方政府緩解增長(zhǎng)壓力的能力以及緩解地方財(cái)政和金融資源約束的能力，進(jìn)而刺激了城投債務(wù)的增長(zhǎng)。兼任制度對(duì)城投債務(wù)的正向影響在剔除特殊城市、考慮財(cái)政體制改革、考慮地方官員晉升壓力等因素后仍然存在，基準(zhǔn)結(jié)論具有穩(wěn)健性。

結(jié)合上述研究結(jié)論，我們認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)有效管控地方公共債務(wù)規(guī)模、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理目標(biāo)，首先根源上要從發(fā)展型政府著手，中國(guó)經(jīng)歷了幾十年的高速增長(zhǎng)，當(dāng)前階段的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要全面貫徹新發(fā)展理念。其次，需要增強(qiáng)財(cái)政規(guī)范性，充分發(fā)揮地方人大在公共債務(wù)中的重要作用。從制度上發(fā)揮我國(guó)政治制度的優(yōu)勢(shì)，既要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)揮地方人大在地方公共債務(wù)中的監(jiān)督作用。增強(qiáng)財(cái)政規(guī)范性，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)對(duì)地方非標(biāo)債務(wù)的管控，提高非標(biāo)債務(wù)的規(guī)范化程度，提防非標(biāo)業(yè)務(wù)可能帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。