土地儲備制度中收儲范圍擴大化問題淺析

孔峰

摘要：土地儲備制度的建立，其本質上是為了解決各地土地利用管理出現(xiàn)混亂的情況。但在實際運行的過程中，土地收儲范圍擴大化的問題頻繁出現(xiàn)，給土地儲備制度的有效落實帶來了一定的影響。為此，文章對土地收儲范圍擴大化的問題及成因進行了分析，并結合實際情況，從多個角度探討了如何有效防范化解土地收儲范圍擴大化問題的策略，以期讓土地儲備制度繼續(xù)發(fā)揮其應有的作用。

關鍵詞：土地儲備制度;收儲范圍;擴大化問題

前言：自上世紀90年代以來，隨著我國城市化進程的迅速加快，全國各地相繼出臺了一系列具有地方特色的土地儲備制度，這些制度在土地資源的合理開發(fā)利用中也發(fā)揮著較為重要的作用，對推進當?shù)亟洕鐣l(fā)展和維護社會穩(wěn)定等方面也都具有重要的現(xiàn)實意義。當然，在現(xiàn)有的很多地區(qū)的土地儲備制度中，對于“收儲范圍”的限定尚不夠合理，部分地區(qū)存在著收儲范圍的擴大化問題，這是在今后的工作中需要重點解決的內容。

1土地收儲工作的重要性

各地的土地收儲工作，一般是由當?shù)卣块T對開發(fā)利用率較低或是尚未開發(fā)的土地依法進行收購和儲存，當需要進行新項目的開發(fā)建設時，再將這些土地投入應用，避免土地資源的浪費。整體來看，土地收儲工作的重要性較為突出，其主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

1.1有助于實現(xiàn)國有資源管理目標

目前，隨著我國各地經濟建設的不斷推進，各地都在規(guī)劃和建設大量的新項目，由于這些新項目需要大量的土地資源，因此各個開發(fā)商之間的競爭也趨于激烈，其中也不乏一些開發(fā)商為自身利益而存在惡意圈地競爭的行為，造成國有土地資源的浪費。這種行為就需要土地收儲工作加以制約。顯然，加強土地收儲工作是實現(xiàn)國有資源管理目標的重要舉措[1]。

1.2提高國有土地資源利用率

各地區(qū)的經濟社會發(fā)展離不開土地資源作為支撐，只有科學合理利用土地資源，才能確保當?shù)厝〉酶哔|量發(fā)展。這就需要土地收儲工作作為約束，始終根據(jù)規(guī)劃建設需要進行土地資源的審批，做到“好鋼用在刀刃上”，以提高土地資源利用率，避免不必要的浪費。同時這對于當?shù)氐恼猩桃Y也較為有利[2]。

2當前土地收儲制度存在的問題及成因

從目前來看，盡管土地儲備制度對各地經濟社會發(fā)展起到了重要的作用，但在土地儲備環(huán)節(jié)的各種矛盾問題也較為突出，部分地區(qū)甚至采取“低進高出”的方式，將土地儲備環(huán)節(jié)變成了額外盈利的渠道。同時，土地儲備制度在法學界也有著一定的爭議，有律師認為，《土地儲備管理辦法》與現(xiàn)行的部分法律之間存在著一定的沖突，特別是其忽略了“公共利益”方面的問題。整體來看，這些矛盾和問題，其主要表現(xiàn)在近年來我國很多地區(qū)普遍存在的土地收儲范圍擴大化問題，這種問題較為突出，其表現(xiàn)和原因體現(xiàn)在以下兩方面。

2.1土地收儲范圍和規(guī)模缺乏合理限定

在現(xiàn)行的《土地儲備管理辦法》中，規(guī)定各地區(qū)可根據(jù)自身的實際情況來編制土地資源利用計劃，并以此來決定土地儲備的規(guī)模。相對而言，這些規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏精確的描述，也就導致部分地區(qū)開始隨意制定土地儲備規(guī)模。特別是《土地儲備管理辦法》并未規(guī)定土地收儲規(guī)模的上限，這就導致部分土地收儲機構在執(zhí)行工作時片面追求“大規(guī)?！保瑯O易引發(fā)一系列矛盾問題[3]。

2.2農村集體土地被大量納入收儲范圍當中

近年來，國內很多地區(qū)都以征收的方式將部分農村集體土地納入到土地收儲范圍當中，在一些地區(qū)，農村集體土地甚至成為了土地收儲的主要來源，占比超過70%，同時，由于相關條例并未明確界定如何對農村集體土地上的建筑進行征收補償，因此部分地區(qū)在征收農村集體土地時，并未考慮“公共利益”的問題，這已經嚴重背離了土地收儲制度的初衷。

究其原因，主要由以下幾方面所引起。一是相關法律對“城市、城市郊區(qū)、農村”的概念表述不夠明確，特別是近年來隨著各地城市化進程的不斷推進，城郊的很多農村地區(qū)都被納入到城市開發(fā)的范圍內，由此，很多地區(qū)的行政管理人員都會依據(jù)“城市土地屬于國家所有”的法律條文，直接對這些農村地區(qū)的集體所有土地進行征收。二是農村集體所有土地比較容易納入到收儲范圍之內，這主要是由于農村集體土地上房屋征收補償規(guī)定欠缺所導致的。三是農村集體土地征收的補償標準較低，政府部門在招標拍賣這些土地時，能夠賺取一定的差價，出于經濟利益的考慮，部分地區(qū)的政府部門會優(yōu)先將農村集體土地納入到收儲范圍中，土地儲備機構也會優(yōu)先進行農村集體土地的收儲，在收儲的過程中，盲目擴大化的行為也就很難避免。

3解決土地儲備制度中收儲范圍擴大化問題的有關策略

3.1嚴厲打擊開發(fā)商大面積圈地的行為

部分地區(qū)土地收儲范圍的盲目擴大，與開發(fā)商大面積圈地的行為不無關聯(lián)。因此，為了避免土地收儲范圍過大，各地區(qū)有關部門要加強對開發(fā)商的監(jiān)督。通過土地收儲，對現(xiàn)有的土地資源進行整體規(guī)劃，確保所有土地歸政府所有，所有交易必須通過政府部門的進行才具有法律效力。同時，有關部門要根據(jù)現(xiàn)有土地資源的利用率、使用性質等方面的差異，將現(xiàn)有的土地資源進行分類，一部分仍予以儲備，另一部分則由土地儲備中心負責轉讓，不可私自進行轉讓。無論是儲備還是轉讓的土地，均需做好信息記錄，做到有據(jù)可查[4]。

3.2建立土地收儲的合理補償機制

對于部分土地資源較為緊張的地區(qū)而言，擴大土地收儲范圍不可避免，勢必會影響到農村集體用地，這就需要進一步完善補償機制，建立一套系統(tǒng)靈活的補償政策。以當前的農村集體土地補償標準來看，土地補償費的標準為耕地被征收前三年平均年產值的6-10倍，也就是說，最高補償數(shù)目為每年耕地平均產值的30倍，也即30年的農業(yè)收入。事實上，這種補償標準難免失之偏頗，這是因為在實際情況下，農民可以在30年承包期滿后繼續(xù)向集體要求承包土地，顯然，這種補償標準還處在偏低的水平，應當結合實際情況，適當提高補償標準，以保障農民的合法權益。同時，對于農村集體土地上的房屋征收補償，應當逐步改變以往的“按照房屋造價或重置價格”的標準進行補償，盡量采用房屋的市場價格標準進行補償[5]。

3.3適當調整土地收儲的方向

部分地區(qū)側重于征收農村集體用地的做法，對于經濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展而言尤為不利。為了改變這種情況，各地區(qū)應當對這種行為予以糾正，從以下幾個方向入手，重新規(guī)劃土地收儲方面的工作。

一是以舊區(qū)改造為契機來進行土地收儲，注重存量用地的開發(fā)利用。一方面，對于老舊工業(yè)區(qū)中高污染高能耗的產業(yè)，要及時關停，征收這些地塊，用于發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和高科技產業(yè);另一方面，要對城市邊緣的城中村、棚戶區(qū)和老舊建筑等進行收儲改造，將城市內的部分功能、產業(yè)和人口轉移出來，降低城市中心的壓力，實現(xiàn)城市更新。

二是針對現(xiàn)狀和規(guī)劃出現(xiàn)沖突的地區(qū)進行土地收儲。在這些地區(qū)中，通常存在著不符合建設要求的存量用地。為此，有關部門應當優(yōu)先對這些土地資源進行收儲，再結合城市建設規(guī)劃，對這些收儲后的土地進行合理安排，使之實現(xiàn)城市產業(yè)結構調整和城市產業(yè)布局優(yōu)化的目標。

三是將收儲工作的重點放在城市基礎設施周邊區(qū)域，未來，隨著城市規(guī)模的擴張，城市外環(huán)線外的地區(qū)也會逐步興建各種交通干線，因此有關部門可重點收儲這些土地，并強化這些地塊的基礎設施建設，以提升土地儲備價值。同時，這對于當?shù)氐恼猩桃Y工作而言，也有著顯著的推進作用。

四是要合理利用廢棄礦山等土地，城市廢棄礦山占地面積較大而權屬爭議又幾乎不存在，拆遷補償費用也相對較低，因此礦業(yè)城市可著重對這些區(qū)域進行調查研究，對這些區(qū)域進行收儲，再對收儲區(qū)域的土壤進行治理后，合理建設相關的基礎設施，打造公共服務項目，讓廢棄礦山區(qū)域重新發(fā)揮出自身的價值，以改善城市景觀生態(tài)[6]。

3.4加強關于土地儲備的立法

就目前來看，國內很多地區(qū)的有關部門在開展土地收儲工作時，還在沿用以往地方政府出臺的地方性規(guī)章制度，而這些地方性規(guī)章制度面對當前的土地收儲工作時，局限性已經較為突出。同時，《土地儲備管理辦法》的法律層級也相對較低，僅為部門規(guī)章制度，且規(guī)定的內容較為籠統(tǒng)，對于實際操作能夠提供的指導也很有限。為此，有關部門應當結合當前各地區(qū)的實際情況，制定更為完善的規(guī)范性文件，特別是對土地儲備的主體、范圍、方式和流程等都要予以明確規(guī)定，以實現(xiàn)對各地區(qū)土地收儲工作中的行為進行約束，從而避免出現(xiàn)土地收儲范圍盲目擴大化的問題。

3.5嚴格控制地價

如果地價缺乏管控而持續(xù)上漲，則必然會導致該地區(qū)的土地收儲工作走向極端，造成土地收儲范圍的盲目擴張問題。為了避免這些問題的出現(xiàn)，各地區(qū)應當結合國家有關部門出臺的政策法規(guī)，對當?shù)氐牡貎r進行合理調控，并輔以一系列的處罰手段。只有通過這種方式，才能從根源上解決土地收儲范圍盲目擴大的問題，實現(xiàn)更加科學合理的土地收儲工作。

3.6對土地儲備的范圍和規(guī)模進行合理限定

各地區(qū)在土地收儲工作中，應當合理限定土地儲備的范圍和規(guī)模。具體來看，首先，土地收儲要優(yōu)先選擇利用率低、開發(fā)難度大和周邊配套設施水平較低的土地，同時對于通過市場調節(jié)可以開發(fā)利用的土地，要堅持市場化的運作方式;其次，各地區(qū)有關部門在進行土地儲備的過程中，要參考管理學方面的理論經驗，根據(jù)當?shù)氐慕洕l(fā)展、人口規(guī)模、基礎設施建設需求及規(guī)模、土地價格等多方面的因素進行綜合考慮，合理制定土地儲備規(guī)模，同時還需要確保土地儲備規(guī)模的債務率不高于60%，避免因償債能力的不足而造成經濟困難;最后，土地儲備規(guī)模在確定后，不應隨意改動，以確保土地儲備規(guī)模的合理性和穩(wěn)定性。

結束語：

總的來看，土地儲備制度的建立，其本質上是合理的，但在實際落實的過程中，其可能引起的收儲范圍盲目擴大化的問題卻需要著重進行考慮。為此，各地區(qū)有關部門在土地收儲工作中，應當從宏觀角度分析問題，避免受到利益短期的驅使而出現(xiàn)土地儲備范圍過大的情況。要積極采取措施，優(yōu)先收儲存量土地，確保土地資源得到合理利用，為經濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展提供堅實基礎。

參考文獻

[1]李晶.土地儲備工作中存在的問題及對策[J].住宅與房地產，2021（09）：245-246.

[2]洪本榮.做實土地收儲工作 做好高質量發(fā)展保障[N]. 蕪湖日報，2020-12-25（003）.

[3]馮豆.對自治區(qū)本級國有土地收儲盤活工作的思考——以崇左市為例[J].南方國土資源，2020（12）：66-68.

[4]潘明偉.新形勢下國有土地儲備模式的探討[J].國土資源，2019（09）：53-55.

[5]孫冬梅.試論如何做好土地收儲工作[J].辦公室業(yè)務，2018（24）：57.

[6]姜歡歡，李鐵鋼.城市土地儲備調控優(yōu)化建議[J].國土資源，2018（10）：40-41.