菲律賓國家自然災害響應(yīng)機制研究＊

嚴 瑾 高 娜 劉晶晶

（中國地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049）

引言

菲律賓位于亞歐板塊和太平洋板塊的交界處，地處環(huán)太平洋火山地震帶的突出位置，長期遭受火災、臺風、地震等自然災害的侵襲。據(jù)聯(lián)合國防災減災署（UNDRR）和災害傳染病學研究中心（CRED）2020年發(fā)布的報告顯示，2000—2019年期間，菲律賓全球自然災害事件排名第4。另據(jù)菲律賓統(tǒng)計局2020年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，過去20年菲律賓自然災害對本國農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等造成嚴重影響，累計損失達4630億比索（約合95.5億美元）。在這些重大的自然災害中，氣象災害最多，其次為地震災害[1]。菲律賓各類自然災害頻發(fā)且傷亡損失嚴重，據(jù)統(tǒng)計資料[2-3]顯示，2000—2013年菲律賓自然災害死亡近2萬人，即每年近1500人死亡。為減少災害損失，提高抗災韌性，菲律賓政府自2010年起頒布相關(guān)政策，致力于本國國家減災計劃的制定與災難管理體系的完善。政策頒布實施后，每年（2014—2019年）因自然災害死亡人數(shù)已降至500人。由此可見，菲政府國家自然災害響應(yīng)體系已初顯成效。目前對菲律賓綜合風險研究方面偏重于對某次自然災害事件的響應(yīng)及評價[4]，或是對菲律賓自然災害的調(diào)查統(tǒng)計，本文從菲律賓國家層面研究其自然災害響應(yīng)體制，總結(jié)分析菲政府在應(yīng)對自然災害中的經(jīng)驗與教訓。

1 菲律賓減災與管理體系

為應(yīng)對自然災害侵襲，菲政府2010年5月27日頒布《共和國法案10121》（簡稱RA10121），強調(diào)國家減災與管理的重要性，提供國家減災與管理框架，將國家減災與管理計劃制度化。該法案將已有國家災害協(xié)調(diào)委員會（NDCC）擴大為國家減災與管理委員會（NDRRMC），國防部（DND）部長擔任主席，另設(shè)有4個副主席39個成員，民防辦公室（OCD）為執(zhí)行機構(gòu)，即秘書處。

菲政府建立的減災與管理體系（DRRM）包含國家、區(qū)域、省、市、都市和縣鎮(zhèn)等6級，各級減災與管理委員會均設(shè)立一個減災與管理行動中心，進行災害管理與協(xié)調(diào)、指揮和控制。國家減災與管理委員會（NDRRMC）聯(lián)合社會福利與發(fā)展部（DSWD）和民防辦公室（OCD），圍繞災害準備、響應(yīng)、恢復3個階段，共同編制菲律賓國家災害響應(yīng)計劃（NDRP），以促進國家與地方部門及機構(gòu)間協(xié)同應(yīng)對自然災害。

隨著共和國法案10121的實施，國家減災與管理計劃（NDRRMP）應(yīng)運而生，涉及防災減災、備災、應(yīng)急響應(yīng)和恢復重建4部分內(nèi)容（圖1），其中針對應(yīng)急響應(yīng)階段菲律賓制定了國家災害響應(yīng)計劃（NDRP）。該計劃是菲律賓政府應(yīng)對水文氣象災害、地震與海嘯、恐怖主義等災害事件的參考手冊。國家層面計劃制定及實施后，菲政府不斷縱向深入，制定區(qū)域及省/都市/市/縣鎮(zhèn)減災與管理計劃，督促區(qū)域及地方層面制定相應(yīng)的操作手冊及響應(yīng)計劃。

圖1 國家、區(qū)域及地方減災與管理計劃Fig.1 National，regional and local disaster reduction and management plans

NDRRMC國家層面的運營中心為國家緊急行動中心（NEOC），該中心位于奎松市，由民防辦公室（OCD）運維，作為災時國家災害響應(yīng)成員組的指揮中心。該中心設(shè)有NDRRMC指派的聯(lián)絡(luò)人，在災時負責全面協(xié)調(diào)工作。在區(qū)域?qū)用?，區(qū)域緊急行動中心（REOC）一般在災時自動轉(zhuǎn)為區(qū)域緊急行動中心（EOC），如若達到一定的響應(yīng)級別，則會征用更大場所（類似酒店、教堂等）。地方各級減災與管理委員會（LDRRMC）在災時也隨即啟動地方緊急行動中心（LEOC），開展應(yīng)急處置工作，并實時上報災情。

2 菲律賓災害響應(yīng)計劃

菲律賓災害響應(yīng)計劃NDRP為菲律賓災害響應(yīng)工作提供參考與指導。一旦菲律賓境內(nèi)發(fā)生災害事件且已經(jīng)或者可能造成一定的影響，NDRRMC主席隨即啟動響應(yīng)流程。響應(yīng)計劃總體框架如圖2所示，涉及災前、災時和災后3個階段。并非所有的災害事件均包含災前、災時和災后3個階段，例如水文氣象災害響應(yīng)涉及災前、災時和災后3個階段，而地震/海嘯災害只涉及災時和災后兩個階段。該框架中的11個災害響應(yīng)成員組，由菲律賓政府于2007年提出，目的是在災害發(fā)生時迅速調(diào)動一切力量，充分發(fā)揮各部門優(yōu)勢，協(xié)同應(yīng)對災害。

圖2 災害響應(yīng)總框架Fig.2 General framework for disaster response

災害響應(yīng)行動從NDRRMC發(fā)布的啟動命令開始，該命令以預警機構(gòu)發(fā)布預警信息為依據(jù)。例如，對于水文氣象災害，響應(yīng)啟動以菲律賓氣象局（PAGASA）預警信息為依據(jù)；對于地震/海嘯災害，響應(yīng)啟動則是依據(jù)菲律賓火山和地震學研究所（PHIVOLCS）預警信息。NDRRMC定義了明確的預警級別及對應(yīng)的工作內(nèi)容，從低到高分別為白色、藍色和紅色。一旦響應(yīng)啟動，社會福利與發(fā)展部（DSWD）響應(yīng)副主席將啟動災害響應(yīng)成員組，NDRRMC執(zhí)行主席在必要時派遣國家事故管理團隊（ITM）前往現(xiàn)場開展救援工作。除國家層面，在區(qū)域/省/都市/市/縣鎮(zhèn)等地方層面的響應(yīng)主席則隨即啟動所在層面的災害響應(yīng)成員組及ITM。為有效應(yīng)對災害事件，菲政府將響應(yīng)級別分為3級，其中3級為最高級別，1級為最低級別。

菲律賓災害響應(yīng)運作模式包含早期預警、災害響應(yīng)和早期恢復3個階段。早期預警主要需要對災害進行監(jiān)測、跟蹤、預警及應(yīng)急準備。災害響應(yīng)包括人員搜救、災區(qū)損失快速評估、當?shù)卣枨髨蟾婕绊憫?yīng)成員組間協(xié)作等。在災區(qū)撤離群眾明顯減少、搜救行動明顯減少、當?shù)厣a(chǎn)生活逐漸恢復常態(tài)化，以及當?shù)卣心芰^續(xù)治理的情況下，災害響應(yīng)將進入早期恢復階段，即災害響應(yīng)成員組結(jié)束救援工作并將后續(xù)工作移交當?shù)卣?，由當?shù)卣_始展開恢復重建工作（圖3）。

圖3 災害響應(yīng)運作流程圖Fig.3 Flow chart of disaster response operations

3 災害應(yīng)對

超級臺風“海馬”位居菲律賓歷史最強臺風排行榜前10，于2016年10月19日登陸菲律賓的呂宋島，影響菲律賓2個區(qū)域（區(qū)域1、區(qū)域2）20余個省份，導致菲律賓呂宋島大部分地區(qū)學校停課，航班取消，輪渡和海面作業(yè)全面停止，共造成菲律賓19人死亡25人受傷，經(jīng)濟損失19.3億美元，受災農(nóng)地19.7萬公頃?！昂ｑR”雖然是自2013年“海燕”以來第一個達到5級的臺風，但是其造成的人員傷亡顯著減少。這得益于菲政府采取了準確的預警、積極的救援及有效的早期恢復措施，是國家自然災害響應(yīng)機制付諸于實踐的一次展示（詳情見表1—3）。

表1 預警階段Table 1 Prevention and mitigation preparedness

表2 救援階段Table 2 Response

續(xù)表 2

表3 早期恢復階段Table 3 Early rehabilitation and recovery

4 菲律賓抗災能力分析

自2000—2010年期間，菲律賓自然災害導致1萬多人死亡，13萬人受傷，受災人口超過5千萬[2]。在如此大的災害損失背景下，菲政府以問題為導向，于2010年起接連頒布政府法令，針對氣象水文、地震海嘯等頻發(fā)的自然災害，著力制定操作性高、針對性強、細節(jié)突出、責任明確的響應(yīng)計劃，并在隨后的多次自然災害實踐中成效顯著。目前菲律賓自然災害應(yīng)急機制尚不純熟，處于發(fā)展完善階段，但在起步晚、基礎(chǔ)薄弱的不利因素下，近年來發(fā)展迅速，國際合作交流廣泛，基本形成了具有本國特色的災害應(yīng)急機制，并在東南亞地區(qū)的國際人道主義援助事務(wù)中占據(jù)了核心地位。

菲律賓在2010年頒布實施的一系列自然災害應(yīng)急響應(yīng)法令條款中，確立建立應(yīng)急響應(yīng)框架，但在實際的災害應(yīng)對過程中，存在自然災害響應(yīng)機制與應(yīng)急行動“兩張皮”現(xiàn)象，災害響應(yīng)機制未能有效發(fā)揮作用。2013年臺風“海燕”[5]造成巨大的人員傷亡與財產(chǎn)損失，凸顯出政府對臺風預警和防范不足，政府、軍警救援能力不足[2]。2016年應(yīng)對超級臺風“海馬”，雖預警及時，但后方會商冗余，響應(yīng)流程教條，災害評估能力不足，國家層面工作組未在第一時間趕赴災區(qū)現(xiàn)場指導工作，物資運輸遲緩，嚴重影響了救災效果。

菲律賓氣象水文災害頻發(fā)，是本國主要的自然災害類型之一，但具有一定的季節(jié)性和周期性。在普遍關(guān)注救災的同時，應(yīng)將關(guān)口不斷前移，從災后向災前轉(zhuǎn)移，從被動應(yīng)對到主動防范轉(zhuǎn)移[6]。通過災前應(yīng)急準備實現(xiàn)可防可控，有效減少損失。未來自然災害應(yīng)急管理將面臨各種各樣的考驗，自然災害響應(yīng)機制應(yīng)更具彈性與活力。2020年在新冠病毒肆虐之際，超級臺風“天鵝”席卷菲律賓，菲律賓政府未能超前防范，及時采取有效措施，應(yīng)急避難場所無法滿足防疫要求，進一步擴大了民眾感染新冠病毒的風險，加大了災害應(yīng)對成本和隱患。因此，在當前及未來自然災害復雜多變、相互交織的不利趨勢下，自然災害響應(yīng)機制應(yīng)將常態(tài)應(yīng)急與非常態(tài)應(yīng)急相結(jié)合，結(jié)合本國現(xiàn)有資源和能力，并借鑒他國的成功經(jīng)驗，形成適合本國國情的災害應(yīng)急管理模式。

5 結(jié)論

菲律賓是世界上最易遭受災害的國家之一，為有效應(yīng)對災害，減輕損失，菲政府從2010年開始實施了一系列自然災害應(yīng)急響應(yīng)法令條款，建立應(yīng)急響應(yīng)框架。本文從政策與規(guī)范、響應(yīng)計劃和響應(yīng)流程3個方面對菲律賓國家自然災害響應(yīng)機制開展研究，并以超級臺風“海馬”為例，從預警、救援和早期恢復3個階段進行災害應(yīng)對案例分析，研究表明菲律賓的自然災害響應(yīng)機制總體較為健全，已經(jīng)建成從國家至地方的6級防災減災機構(gòu)，明確規(guī)定了各級部門機構(gòu)的職責任務(wù)與銜接機制。但在實際災害響應(yīng)過程中，暴露出應(yīng)急響應(yīng)機制浮于表面，未能貫徹落實，災前應(yīng)急準備不到位，非常態(tài)應(yīng)急體制不完善等問題。