加快健全應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同政策

董戰(zhàn)峰

一、應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有協(xié)同性

2020年9月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論中提出中國(guó)的碳達(dá)峰碳中和承諾以后，兩項(xiàng)政策快速出臺(tái)。第一項(xiàng)政策就推進(jìn)氣候金融提出指導(dǎo)意見(jiàn)，第二項(xiàng)政策主要針對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同。當(dāng)前，碳減排問(wèn)題備受關(guān)注，應(yīng)對(duì)氣候變化是降污減排的“牛鼻子”，會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成根本性的影響。

從應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同機(jī)制來(lái)看，應(yīng)對(duì)氣候變化不僅與污染治理具有協(xié)同性，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)也具有協(xié)同性，減污、降碳等工作可以協(xié)同攻堅(jiān)。

二氧化碳等溫室氣體排放與大氣污染物排放是同根、同源、同過(guò)程的。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)都是以化石碳基為主，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)不僅能夠減少碳排放，也可以從根源上降低污染物排放。重點(diǎn)行業(yè)減排、重點(diǎn)領(lǐng)域減排與降碳具有相關(guān)性。目前，我國(guó)70%以上的碳排放量主要來(lái)自鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等高排放行業(yè)。森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)是碳匯的主要來(lái)源，中國(guó)的森林生態(tài)系統(tǒng)貢獻(xiàn)了約80%的固碳量，農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)對(duì)固碳量的貢獻(xiàn)約占12%，灌叢生態(tài)系統(tǒng)的貢獻(xiàn)約為8%，草地生態(tài)系統(tǒng)的碳收支基本處于平衡狀態(tài)。提高森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的面積和質(zhì)量不僅有助于吸收和固定碳，也能夠降低污染物排放。

二、推進(jìn)協(xié)同政策具有一定的基礎(chǔ)

（一）行政規(guī)制政策的協(xié)同狀況

現(xiàn)有行政規(guī)制主要體現(xiàn)為與能源、大氣、生態(tài)相關(guān)的評(píng)價(jià)考核、責(zé)任落實(shí)、空間管控等政策手段。這些政策在設(shè)計(jì)之初，雖然沒(méi)有明確把降碳作為直接政策目標(biāo)，但是具有間接降碳的效果，為減污降碳協(xié)同提供了較好基礎(chǔ)。部分相關(guān)政策已經(jīng)把同步降碳納入政策目標(biāo)范圍。例如，《建設(shè)低碳交通運(yùn)輸體系指導(dǎo)意見(jiàn)》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）》《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》《重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物綜合治理方案》《2019年林業(yè)和草原應(yīng)對(duì)氣候變化重點(diǎn)工作安排與分工方案》《工業(yè)爐窯大氣污染綜合治理方案》《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案（2016—2020年）》《林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化“十三五”行動(dòng)要點(diǎn)》等。通過(guò)壓減過(guò)剩產(chǎn)能、實(shí)施清潔取暖替代、淘汰燃煤小鍋爐、實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制、淘汰黃標(biāo)車與老舊車等政策措施，大力推進(jìn)大氣污染物減排等污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)工作，一定程度上協(xié)同推動(dòng)了碳排放強(qiáng)度下降。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)同狀況

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策主要包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收和碳交易等。

在財(cái)政補(bǔ)貼方面，我國(guó)逐年加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。2016—2018年，全國(guó)財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)支出規(guī)模累計(jì)安排24510億元，年均增長(zhǎng)148%。工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持力度不斷提升，2016—2018年，中央財(cái)政累計(jì)安排57943億元。為強(qiáng)化北方地區(qū)清潔取暖試點(diǎn)，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持在2019年達(dá)152億元。財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)大氣污染物減排起到了一定的作用，環(huán)境空氣質(zhì)量得到改善。

在稅收政策方面，我國(guó)在節(jié)約能源資源和提高能效方面出臺(tái)了一批稅收友好政策，如車船稅減免、節(jié)能企業(yè)所得稅優(yōu)惠、煤炭高效利用稅收優(yōu)惠等。稅收減免政策激勵(lì)了能源節(jié)約、結(jié)構(gòu)調(diào)整與環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是涉及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策，降碳效果明顯。在綠色金融政策方面，我國(guó)以信貸政策為主，2019年末，本外幣綠色貸款余額達(dá)1022萬(wàn)億元。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易，我國(guó)從“十二五”時(shí)期開(kāi)始試點(diǎn)排污權(quán)交易，到2018年試點(diǎn)工作告一段落，前期工作形成了良好的經(jīng)驗(yàn)積累。截至2019年6月底，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)成交量突破33億噸，累計(jì)成交金額約71億元。目前，碳排放權(quán)交易將全面推開(kāi)，全國(guó)性碳市場(chǎng)從能力、條件等各方面都比較好的火電行業(yè)開(kāi)始推廣。用能權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)建設(shè)也在深入探索之中。

（三）社會(huì)參與政策的協(xié)同狀況

目前，我國(guó)關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同的社會(huì)參與政策非常多，主要關(guān)注節(jié)能領(lǐng)域，集中在宣教、信息公開(kāi)等方面，直接針對(duì)低碳或者降碳的社會(huì)參與政策手段較少。現(xiàn)有政策在保障公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益，引導(dǎo)社會(huì)公眾踐行綠色生活與綠色消費(fèi)方面發(fā)揮了重要作用，也為降碳減污協(xié)同政策的制定和實(shí)施提供了很好的基礎(chǔ)。

早在1999年，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委頒布《中國(guó)節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》，在全社會(huì)推行節(jié)能標(biāo)志。2010年，我國(guó)發(fā)布推廣節(jié)能減排家庭社區(qū)行動(dòng)等社會(huì)動(dòng)員政策。2014年，原環(huán)境保護(hù)部實(shí)施《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)公眾參與環(huán)境法規(guī)和政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境宣傳教育等活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。2018年，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合中央文明辦等出臺(tái)了《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》，就公民綠色消費(fèi)、低碳出行等行為進(jìn)行規(guī)范，在一定程度上促進(jìn)了我國(guó)公民踐行低碳行為。2019年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境部政府信息公開(kāi)實(shí)施辦法》，明確了環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息公布辦法。2020年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)與獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為的舉報(bào)。此外，我國(guó)還發(fā)布了《中國(guó)公民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)》，引導(dǎo)綠色低碳出行，保護(hù)旅游景區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)。

（四）協(xié)同政策的不足之處

目前，應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同政策仍存在一定的不足。在環(huán)境行政規(guī)制的主要政策手段如總量控制、排污許可、督查、考核中，基本上沒(méi)有將應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題納入政策目標(biāo)范圍。從市場(chǎng)角度來(lái)看，僅有初步的考慮。但是，在補(bǔ)貼政策中，我國(guó)在大氣污染物減排等污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，部分考慮了應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)。相關(guān)稅收政策主要針對(duì)節(jié)能減排行為，缺少應(yīng)對(duì)氣候變化方面的具體目標(biāo)，在生態(tài)補(bǔ)償方面也沒(méi)有涉及氣候因素。在金融政策方面，碳金融剛剛起步。在社會(huì)參與方面，低碳行為準(zhǔn)則和綠色消費(fèi)政策的作用有待提高。

三、協(xié)同政策創(chuàng)新思路

推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同政策的改革與創(chuàng)新需要全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，以碳達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景為牽引，以構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，打通應(yīng)對(duì)氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的二元管理界面，實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)調(diào)控協(xié)同增效。以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以行政規(guī)制政策、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)動(dòng)員政策協(xié)同為重點(diǎn)，基于問(wèn)題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，構(gòu)建和完善相關(guān)政策，夯實(shí)政策實(shí)施保障，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景提供支撐保障，助力生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)。

我國(guó)要從協(xié)同的角度謀劃氣候政策與環(huán)境政策的創(chuàng)新，追求應(yīng)對(duì)氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩方面的協(xié)同優(yōu)化，立足于政策目標(biāo)的統(tǒng)一、范圍的拓展、手段的完善、功能的協(xié)同。行政規(guī)制政策的重點(diǎn)是完善責(zé)任考核，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，加強(qiáng)生態(tài)減碳協(xié)同。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)是強(qiáng)化結(jié)構(gòu)調(diào)整激勵(lì)，創(chuàng)新運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策，構(gòu)建新型能源體系。社會(huì)動(dòng)員政策的重點(diǎn)是推進(jìn)綠色低碳消費(fèi)，完善信息公開(kāi)，深化公眾參與。

應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同政策的實(shí)施保障包括四個(gè)方面的措施。首先，要從法律方面推進(jìn)二者的融合，提供法治保障。其次，加大信息與平臺(tái)建設(shè)，提供能力支撐。再次，通過(guò)實(shí)踐基地、生態(tài)文明先行示范等創(chuàng)建工作加強(qiáng)試點(diǎn)，避免“兩張皮”等割裂的現(xiàn)象。最后，加大技術(shù)創(chuàng)新力度，在關(guān)鍵技術(shù)上實(shí)現(xiàn)突破。夯實(shí)協(xié)同政策的實(shí)施配套能力，解決碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的動(dòng)力問(wèn)題。

四、協(xié)同政策創(chuàng)新的重點(diǎn)方向

（一）健全行政規(guī)制政策

構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與減碳責(zé)任考核制度。考核是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和應(yīng)對(duì)氣候變化工作最主要的一個(gè)抓手，具有導(dǎo)向和指揮棒的作用。目前最大的問(wèn)題是進(jìn)一步推動(dòng)責(zé)任考核制度融合，構(gòu)建統(tǒng)一的涵蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與減碳責(zé)任的考核目標(biāo)責(zé)任制。完善應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核目標(biāo)責(zé)任制，探索實(shí)施能源消耗和碳排放控制“雙控”目標(biāo)責(zé)任考核。

強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)與碳排放監(jiān)管激勵(lì)政策。統(tǒng)一監(jiān)管考驗(yàn)治理能力，在監(jiān)管中不僅要落實(shí)責(zé)任，更重要的是進(jìn)一步調(diào)整方式，更好地提供動(dòng)力。因此，要加強(qiáng)激勵(lì)政策的應(yīng)用，包括財(cái)政激勵(lì)政策、榮譽(yù)激勵(lì)政策等，推進(jìn)排污許可證與碳排放管控協(xié)同，加強(qiáng)名錄等政策的協(xié)同，完善節(jié)能低碳監(jiān)管與激勵(lì)政策，出臺(tái)利好政策，鼓勵(lì)加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染治理和綜合利用。

推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)同政策。通過(guò)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，提升容量空間，提高降碳、吸碳和固碳的能力。實(shí)施基于自然的解決方案，在理念和方式方法上進(jìn)一步調(diào)整，在政策上進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)退耕還林還草工程的后期管護(hù)機(jī)制和能力建設(shè)，將風(fēng)險(xiǎn)管控范圍進(jìn)一步拓展到氣候變化風(fēng)險(xiǎn)。

（二）強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新

加大結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)力度。用好財(cái)政、稅收、補(bǔ)貼等政策，在產(chǎn)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)采取不同的手段，因?yàn)楦鱾€(gè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策需求存在差異性，所以具體政策應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步謀劃。綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收等政策發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、低碳或零碳產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、補(bǔ)貼、金融等政策，支持光、電等新能源的開(kāi)發(fā)與推廣應(yīng)用。綜合運(yùn)用財(cái)稅、價(jià)格、基金等政策手段，創(chuàng)新綠色交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)融資模式，加大新能源貨車財(cái)稅支持，提高新能源貨車補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，支持交通結(jié)構(gòu)調(diào)整。

加大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新與運(yùn)用。推進(jìn)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的完善與推廣，在碳交易中，火電行業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，而鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等高耗能行業(yè)尚未納入全國(guó)性碳市場(chǎng)。為推動(dòng)碳交易順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)盡快完善可監(jiān)測(cè)、可報(bào)告、可核證的機(jī)制，并將碳市場(chǎng)盡快拓展到其他行業(yè)。引導(dǎo)地方政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)以及銀行等金融機(jī)構(gòu)探索設(shè)立市場(chǎng)化的碳基金。研究將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅稅種范圍。完善森林、草原、濕地等的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提升碳匯能力和質(zhì)量。

（三）完善社會(huì)動(dòng)員政策機(jī)制

加強(qiáng)綠色低碳消費(fèi)機(jī)制建設(shè)，并與碳中和目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。推廣統(tǒng)一的綠色低碳生活行為準(zhǔn)則，健全綠色低碳標(biāo)識(shí)認(rèn)證，加大對(duì)綠色低碳標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)第三方認(rèn)證的事中事后監(jiān)管。建立公眾參與的綠色積分激勵(lì)制度。將碳作為重要的供應(yīng)鏈要素，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈低碳化。出臺(tái)技術(shù)指南，指導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展碳足跡核算。

實(shí)施并健全政府與企業(yè)的生態(tài)環(huán)境信息與碳排放信息公開(kāi)制度，強(qiáng)化碳信息披露的監(jiān)管職能和審計(jì)鑒證。建立政府與企業(yè)的生態(tài)環(huán)境信息與碳排放信息公開(kāi)名錄，健全信息公開(kāi)獎(jiǎng)懲制度，整合各部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)，推動(dòng)各類行為主體自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

完善公眾參與和監(jiān)管制度建設(shè)。健全鼓勵(lì)公眾參與的體制機(jī)制，不斷完善12369環(huán)境投訴舉報(bào)平臺(tái)，社會(huì)公眾可以投訴不符合綠色低碳發(fā)展規(guī)定的企業(yè)行為與政府行為。頒布低碳行為監(jiān)督指南，量化監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督低碳行為的有效性。

（四）夯實(shí)協(xié)同政策實(shí)施保障

強(qiáng)化協(xié)同政策實(shí)施的法治保障。統(tǒng)籌完善應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)法制建設(shè)，規(guī)范碳市場(chǎng)法律制度保障體系，推動(dòng)出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》，將碳排放總量控制納入國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化立法體系，推動(dòng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系統(tǒng)籌融合，加強(qiáng)并優(yōu)化應(yīng)對(duì)氣候變化政策和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策在標(biāo)準(zhǔn)體系方面的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。

夯實(shí)協(xié)同政策實(shí)施的能力支撐。建立完善協(xié)同政策實(shí)施的監(jiān)測(cè)監(jiān)管與評(píng)估機(jī)制，建立符合應(yīng)對(duì)氣候變化工作特點(diǎn)的溫室氣體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立健全協(xié)同政策實(shí)施的協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制，建立跨部門(mén)、跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)構(gòu)和機(jī)制，建立完善協(xié)同政策實(shí)施的資金保障機(jī)制，探索市場(chǎng)創(chuàng)新型融資手段。

加強(qiáng)試點(diǎn)示范融合和技術(shù)創(chuàng)新。積極推進(jìn)試點(diǎn)示范的融合創(chuàng)新，開(kāi)展大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制試點(diǎn)示范，推動(dòng)工程示范和技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)布國(guó)家重點(diǎn)推廣的低碳技術(shù)目錄，有序推動(dòng)探索規(guī)?；?、全鏈條的二氧化碳捕捉、利用和封存示范工程建設(shè)，將創(chuàng)新性低碳和負(fù)排放技術(shù)的長(zhǎng)期發(fā)展納入國(guó)家關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略。

（五）協(xié)同政策實(shí)施路線圖

“十四五”時(shí)期是重點(diǎn)攻堅(jiān)階段，要完善并優(yōu)化生態(tài)環(huán)境與碳減排協(xié)同政策體系，突出以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和二氧化碳排放達(dá)峰倒逼總量減排、源頭減排、結(jié)構(gòu)減排，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量協(xié)同改善，實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量從注重末端治理轉(zhuǎn)向更加注重源頭預(yù)防和治理的有效傳導(dǎo)，二氧化碳排放和主要污染物排放總量持續(xù)減少。

到2025年，應(yīng)對(duì)氣候變化政策與生態(tài)環(huán)境政策統(tǒng)籌融合程度將顯著提高，協(xié)同優(yōu)化高效的政策體系基本成型。2030年之前，應(yīng)對(duì)氣候變化政策與生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的合力將充分發(fā)揮，降碳減污的協(xié)同效應(yīng)全面顯現(xiàn)，為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善和美麗中國(guó)建設(shè)，盡早實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景提供有力支撐。

（作者為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院政策部副主任）