國(guó)土空間規(guī)劃體系下存量更新再開(kāi)發(fā)用地劃定研究
——以天津市為例

薛瑛瑛

（天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院，天津 300190）

0 引言

在資源環(huán)境的約束下，為了探求適應(yīng)環(huán)境的城市發(fā)展新形態(tài)，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始對(duì)“存量更新”開(kāi)展研究，探求通過(guò)轉(zhuǎn)變土地利用的方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而推動(dòng)城市的有機(jī)更新，促進(jìn)城市的產(chǎn)城融合[1]。在新一輪的國(guó)土空間總體規(guī)劃中，“存量更新再開(kāi)發(fā)用地”也成為規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在學(xué)術(shù)界，大家主要以“城市”為研究對(duì)象，重點(diǎn)圍繞“舊城鎮(zhèn)、舊廠(chǎng)房、舊村莊（城市內(nèi)的城中村、棚戶(hù)區(qū)）”開(kāi)展論述，而忽略廣大的農(nóng)村、城郊等地區(qū)。

1 各地實(shí)踐

1.1 深圳

深圳市將城中村（舊屋村）、舊工業(yè)區(qū)和舊城區(qū)作為城市更新用地的三大類(lèi)別[2]。將建筑較為破舊老化、環(huán)境較為惡略、存在安全隱患的老舊城中村作為城中村（舊屋村）；將建設(shè)年代久遠(yuǎn)、建筑質(zhì)量較低、容積率不高，無(wú)法滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展需求的工業(yè)區(qū)作為就工業(yè)區(qū)；將舊居住區(qū)、舊工商住混合區(qū)、富有特色的歷史文化街區(qū)作為舊城區(qū)。

1.2 廣州

廣州市將舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠(chǎng)房作為城市更新用地的三大類(lèi)別。將城區(qū)國(guó)有土地的舊片區(qū)、舊房屋以及在重點(diǎn)改造城區(qū)內(nèi)，需要“退二進(jìn)三”的土地作為舊城鎮(zhèn)；將規(guī)劃確定需要進(jìn)行更新改造的村莊，以及布局較為混亂、條件較為落后、環(huán)境較為惡略的村莊作為舊村莊；將位于城鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)，對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，并在規(guī)劃調(diào)整過(guò)程中，已經(jīng)確定未來(lái)不再作為工業(yè)用地的土地，以及國(guó)家政策規(guī)定的禁止類(lèi)和淘汰類(lèi)的產(chǎn)業(yè)用地作為舊廠(chǎng)房。

2 天津市存量更新再開(kāi)發(fā)用地的劃定思考

在國(guó)家下發(fā)的《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》和《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中均對(duì)城市更新再開(kāi)發(fā)提出相關(guān)的要求。要求相關(guān)省市按照文件要求，分類(lèi)開(kāi)展國(guó)土的修復(fù)、整治、更新，逐步盤(pán)活存量用地，進(jìn)而提高國(guó)土空間的質(zhì)量與價(jià)值。天津市作為市級(jí)管理的直轄市、省級(jí)行政單元，應(yīng)在天津市國(guó)土空間總體規(guī)劃中對(duì)全市域的存量更新再開(kāi)發(fā)用地進(jìn)行研究，確定存量更新再開(kāi)發(fā)用地的分類(lèi)及標(biāo)準(zhǔn)，并提出相應(yīng)的更新策略。

2.1 存量更新再開(kāi)發(fā)用地的分類(lèi)

根據(jù)相關(guān)要求，確定天津市存量更新再開(kāi)發(fā)用地為廣義上的低效用地，是市域范圍內(nèi)舊城鎮(zhèn)、舊村莊和批供低效用地的總和。

天津市有國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、市級(jí)園區(qū)、重要產(chǎn)業(yè)功能區(qū)共計(jì)49個(gè)，工業(yè)用地占比較大。因此，結(jié)合天津的實(shí)際情況，在舊城鎮(zhèn)、舊村莊和批供低效用地的基礎(chǔ)上，將舊工業(yè)單獨(dú)分為一類(lèi)，形成天津市存量更新再開(kāi)發(fā)用地四大類(lèi)（見(jiàn)圖1）。

圖1 存量更新再開(kāi)發(fā)用地四大分類(lèi)

2.2 存量更新再開(kāi)發(fā)用地的劃入標(biāo)準(zhǔn)

2.2.1 舊城鎮(zhèn)用地劃入標(biāo)準(zhǔn)

低效住宅區(qū)指因開(kāi)發(fā)商無(wú)法繼續(xù)投資建設(shè)或陷入債務(wù)糾紛，停工建設(shè)1 年以上的住宅項(xiàng)目，以及建成年代久、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、違章建筑較多、環(huán)境臟亂的舊住宅區(qū)。棚戶(hù)區(qū)指布局散亂、設(shè)施落后、有改造計(jì)劃的棚戶(hù)區(qū)。城中村指在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查中城鎮(zhèn)建設(shè)用地的農(nóng)村宅基地。低效商業(yè)用地是指空置五年以上（津?yàn)I雙城主城區(qū)空置三年以上）且空置率在50%以上的建筑所在的商業(yè)用地以及停止建設(shè)的商業(yè)用地。低效公共管理與公共服務(wù)類(lèi)用地是指現(xiàn)狀用途與規(guī)劃（控規(guī)）不一致、已空置或計(jì)劃搬遷的醫(yī)院、政府、中小學(xué)等行政辦公單位所在的公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地。

為實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)使用中心城區(qū)（天津外環(huán)線(xiàn)以?xún)?nèi)地區(qū)）存量用地使用效率的目標(biāo)，增加一條對(duì)中心城區(qū)存量更新再開(kāi)發(fā)用地的標(biāo)準(zhǔn)，將規(guī)劃用地性質(zhì)與現(xiàn)狀用地不一致的，用地性質(zhì)一致但容積率上下浮動(dòng)在0.5 以上的用地，均列為本次研究的存量更新再開(kāi)發(fā)用地的范疇。

2.2.2 舊村莊用地劃入標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)村莊規(guī)劃進(jìn)行劃入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，主要包括三類(lèi)：①規(guī)劃確定的屬于需要搬遷撤并的村莊用地；②規(guī)劃確定的屬于城郊融合的村莊用地；③保留村莊內(nèi)的空閑地、廢棄宅基地以及有改造計(jì)劃的村莊用地。

2.2.3 舊工業(yè)用地劃入標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定以及天津市開(kāi)展的各項(xiàng)規(guī)劃確定劃入標(biāo)準(zhǔn)，主要包括四類(lèi)：①不符合規(guī)劃的用地，具體指不符合天津市工業(yè)圍城方案、天津市工業(yè)布局規(guī)劃等已批、在編規(guī)劃的工業(yè)用地，天津市共包括城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地和村莊低效工業(yè)用地兩類(lèi)；②國(guó)家產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策明確規(guī)定的禁止類(lèi)和淘汰類(lèi)的項(xiàng)目用地；③供而未用、用而未盡、建而未投的使用效率低的項(xiàng)目用地。具體包括出讓一年但實(shí)際開(kāi)發(fā)面積不足1/3，或未開(kāi)發(fā)面積達(dá)到20 畝以上的項(xiàng)目用地；出讓合同日一年以上未投產(chǎn)的項(xiàng)目用地；固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度未達(dá)到約定要求，且固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度不足60%的項(xiàng)目用地；④畝均效益低的項(xiàng)目用地，具體包括規(guī)上企業(yè)地均稅收在45 萬(wàn)元/hm2以下的用地，非規(guī)上企業(yè)地均稅收在15萬(wàn)元/hm2以下的用地，以及根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)，地均主營(yíng)業(yè)務(wù)收入在600~3000 萬(wàn)元/hm2以下的用地。

2.2.4 批供低效用地劃入標(biāo)準(zhǔn)

批而未供用地指依據(jù)天津市規(guī)劃和自然資源局提供的批地?cái)?shù)據(jù)和供地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行處理分析，得到批而未用的用地。供而未建用地指依據(jù)天津市規(guī)劃和自然資源局提供的供地?cái)?shù)據(jù)與第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查中非建設(shè)用地進(jìn)行對(duì)比分析，得出供而未建的用地。海域確權(quán)低效用地指海岸線(xiàn)153hm2與新修測(cè)海岸線(xiàn)352km之間，有海洋信息中心提供的海域使用權(quán)證，但無(wú)國(guó)有土地使用權(quán)證部分，且三調(diào)地類(lèi)為非建設(shè)用地的用地。

2.3 存量更新再開(kāi)發(fā)用地的更新策略

2.2.1規(guī)劃引領(lǐng)更新工作開(kāi)展

編制城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。市級(jí)編制《天津市城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，確定基本的評(píng)價(jià)體系和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。各區(qū)編制區(qū)級(jí)城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確各區(qū)低效用地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及空間分布。根據(jù)各區(qū)城市更新用地規(guī)模和類(lèi)型的不同，同時(shí)結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際開(kāi)發(fā)意愿，確定不同的具體實(shí)施方法。

加快編制重點(diǎn)地區(qū)的城市設(shè)計(jì)工作。加快推進(jìn)中北工業(yè)園、大運(yùn)河周邊區(qū)域等重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)的組織編制工作，重點(diǎn)地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)用地容積率具體指標(biāo)以城市設(shè)計(jì)方案合理性確定，以指導(dǎo)重點(diǎn)地區(qū)的城市更新工作。

完善控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的組織編制工作。逐步建立能夠適應(yīng)市場(chǎng)要素配置的控規(guī)修改修編制度，縮短調(diào)整周期，提升存量更新用地再開(kāi)發(fā)實(shí)施效率。明確村莊存量更新用地的更新模式及方法，支持鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.2.2 政策支持更新工作推進(jìn)

鼓勵(lì)多樣開(kāi)發(fā)模式，完善政策獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。建立鼓勵(lì)、補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于更新改造的區(qū)域給予一定的補(bǔ)助、補(bǔ)償，明確獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)，制定符合地區(qū)實(shí)際的優(yōu)惠政策。例如可從容積率獎(jiǎng)勵(lì)、容積率平衡轉(zhuǎn)移等方式進(jìn)行優(yōu)惠補(bǔ)償。

明確規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則。市級(jí)相關(guān)部門(mén)應(yīng)完善市級(jí)規(guī)程和條例中對(duì)規(guī)劃用地混合、用地兼容的要求，約束混合比例及混合業(yè)態(tài)，增強(qiáng)對(duì)土地綜合開(kāi)發(fā)的支持。從法規(guī)、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施操作等多個(gè)層次出發(fā)，逐步形成完整的政策體系。

簡(jiǎn)化城市更新的審批流程。積極研究探索符合地區(qū)實(shí)際情況的城市更新審批流程。建立一套從計(jì)劃立項(xiàng)→專(zhuān)規(guī)審批→實(shí)施主體確認(rèn)→用地手續(xù)辦理→建設(shè)驗(yàn)收的完整流程。

2.2.3 漸進(jìn)式有序推進(jìn)

選擇合適的地點(diǎn)作為城市更新的試點(diǎn)地區(qū)，先試先行。在西青區(qū)為全市區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的試點(diǎn)地區(qū)這一基礎(chǔ)上，建議將西青區(qū)也作為城市更新工作的試點(diǎn)區(qū)域，先報(bào)先批。在開(kāi)展試點(diǎn)地區(qū)工作的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)探索解決途徑，不斷完善城市更新的工作機(jī)制，確保更新工作穩(wěn)步有序地開(kāi)展。

3 結(jié)語(yǔ)

存量更新再開(kāi)發(fā)作為省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中的重要組成部分，其用地分類(lèi)、劃定標(biāo)準(zhǔn)和更新策略的研究都具有十分重要的意義。歷年來(lái)，試點(diǎn)城市的城市更新實(shí)踐工作對(duì)本次國(guó)土空間規(guī)劃體系下存量更新再開(kāi)發(fā)用地的劃定具有十分重要的參考意義。

目前，天津市的國(guó)土空間總體規(guī)劃正在不斷完善中，在研究存量更新再開(kāi)發(fā)用地劃定方法的基礎(chǔ)上，提前謀劃存量更新再開(kāi)發(fā)用地的更新策略，是對(duì)實(shí)現(xiàn)土地集約利用的積極探索。只有對(duì)“明確分類(lèi)→確定標(biāo)準(zhǔn)→劃定用地→更新策略”全流程進(jìn)行研究，才能真正實(shí)現(xiàn)存量用地集約高效使用的目的。