構(gòu)建養(yǎng)老金生態(tài)體系 發(fā)揮第三支柱“四位一體”功能

胡繼曄 王慧

目前，我國養(yǎng)老金體系的第三支柱功能發(fā)揮不足。基于帕森斯結(jié)構(gòu)功能主義（AGIL），養(yǎng)老金第三支柱應(yīng)當(dāng)具備實現(xiàn)養(yǎng)老資金跨期配置、引導(dǎo)個人養(yǎng)老責(zé)任、保護(hù)勞動者的流動權(quán)益以及推動養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變的功能。應(yīng)當(dāng)從構(gòu)建養(yǎng)老金第三支柱生態(tài)系統(tǒng)，保障第三支柱的功能實現(xiàn)。

構(gòu)建養(yǎng)老金生態(tài)體系 發(fā)揮第三支柱“四位一體”功能

2020年10月21日，中國銀保監(jiān)會主席郭樹清在2020年金融街論壇上的主題演講中指出“第三支柱長期處于起步階段。與許多國家相比，第三支柱發(fā)展較為緩慢，占比過低，對養(yǎng)老的支撐明顯不足”。第三支柱應(yīng)當(dāng)具備怎樣的功能，以怎樣的路徑實現(xiàn)功能，目前當(dāng)作獨立問題來研究的很少。本文從結(jié)構(gòu)功能主義的視角，運用帕森斯結(jié)構(gòu)功能主義（AGIL）模型對第三支柱功能進(jìn)行深入、全面和系統(tǒng)的剖析，認(rèn)為第三支柱應(yīng)當(dāng)具備實現(xiàn)養(yǎng)老資金跨期配置、引導(dǎo)個人養(yǎng)老責(zé)任、保護(hù)勞動者的流動權(quán)益以及推動養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變的功能。以構(gòu)建養(yǎng)老金第三支柱生態(tài)系統(tǒng)為路徑達(dá)成功能，以期為第三支柱頂層設(shè)計提供理論支撐，并對其社會實踐提供一定建議。

現(xiàn)狀：我國第三支柱功能發(fā)揮不足

“第三支柱”概念源于世界銀行在1994年提出的養(yǎng)老金體系改革的三支柱模式，系指個人主導(dǎo)的自愿建立的完全積累型個人養(yǎng)老金計劃。根據(jù)我國本土實際，本文認(rèn)為從制度角度分析，第三支柱制度系以養(yǎng)老為目的，以個人為主導(dǎo)并以個人賬戶為載體，在享受稅收優(yōu)惠政策支持的基礎(chǔ)上的完全積累型養(yǎng)老金制度。

根據(jù)2019年墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)顯示，我國在全球37個主要國家養(yǎng)老金體系中完整性指標(biāo)得分排名第33位，僅排在泰國、阿根廷、墨西哥、菲律賓之前。完整性指標(biāo)用于衡量養(yǎng)老金體系中第二、三層次的完整性以及法治水平，印證了我國多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展不均衡的現(xiàn)實。整個養(yǎng)老保險體系目標(biāo)是保證退休后的替代率水平維持在合理區(qū)間，基本養(yǎng)老保險應(yīng)承擔(dān)?；尽V覆蓋的作用，現(xiàn)在卻幾乎承擔(dān)了全部責(zé)任。無論企業(yè)年金、職業(yè)年金均以單位為主導(dǎo)，單位繳費占比高，個人繳費占比低，且覆蓋人群十分有限。

從供給方來看，一是商業(yè)養(yǎng)老保險積累不足。華穎、鄭功成教授（2020）粗略估計，我國商業(yè)養(yǎng)老保險的規(guī)模約為6000億元。根據(jù)銀保監(jiān)會公布數(shù)據(jù)，2019年1—9月養(yǎng)老年金保險415億元，假設(shè)每季度均勻增長，2019年全年年金保險積累總量553億元。與此同時，2019年全年基本養(yǎng)老保險基金總收入5.7萬億元，后者規(guī)模是前者的103倍。二是以財富管理實現(xiàn)補充養(yǎng)老功能逐步顯現(xiàn)。根據(jù)2015—2019年人身險公司的經(jīng)營數(shù)據(jù)來看，保戶投資款在原保費收入占比最低為23%，最高達(dá)55%。由此可見，以商業(yè)養(yǎng)老保險來實現(xiàn)補充養(yǎng)老功能在實踐中已經(jīng)不僅限于儲蓄養(yǎng)老，而是更加多元化的財富管理功能。

從需求方來看，我國居民養(yǎng)老觀念不但帶有濃重封建烙印，而且深受計劃經(jīng)濟(jì)時代影響。從封建社會演進(jìn)過程來看，“孝道”是我國傳統(tǒng)文化中基于代際贍養(yǎng)、實質(zhì)意義的現(xiàn)收現(xiàn)付制。國有企業(yè)在計劃經(jīng)濟(jì)時代一定程度上改變了封建社會“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，但將更多養(yǎng)老責(zé)任歸于政府。1997年開始建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度且覆蓋面逐步擴大后，單位、個人繳費的理念得以推廣。由于第二層次企業(yè)年金覆蓋面有限，企業(yè)年金未在制度中明確賦予個人投資選擇權(quán);職業(yè)年金單位繳費直接由財政撥款，導(dǎo)致依托單位到個人責(zé)任的理念轉(zhuǎn)變本應(yīng)由養(yǎng)老保險第二層次來承擔(dān)，但實質(zhì)上由機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)年金計劃的企業(yè)代替職工進(jìn)行了投資選擇。

解構(gòu)：第三支柱“四位一體”功能

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義AGIL模型，將養(yǎng)老金第三支柱功能作為社會系統(tǒng)研究對象，可以分析其對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)功能、政治功能、社會功能以及文化功能。

第一，第三支柱的經(jīng)濟(jì)功能即實現(xiàn)養(yǎng)老資金跨期配置，指的是第三支柱如何獲取資金，并且保證個人投資者在生命周期內(nèi)實現(xiàn)養(yǎng)老資金的跨期配置。金融的配置資源功能與第三支柱個人自愿實現(xiàn)跨期配置、社會資源代際配置，具有邏輯上的內(nèi)在一致性。養(yǎng)老金資金能夠?qū)崿F(xiàn)跨期配置，其邏輯起點在于生命周期假說。由1985年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主弗蘭科·莫迪利安尼（Franco Modigliani）等人創(chuàng)立的生命周期消費假說（Life Cycle Hypothesis）主張，一個理性消費者用于消費的資源僅依賴于他的畢生勞動收入加上繼承的遺產(chǎn)（如有），而與他當(dāng)期收入無關(guān)。為追求生命周期中消費效用最大化，人們的消費行為會使個人的收入和儲蓄在自己一生中呈“駝峰形狀”分布狀態(tài)。在生命周期理論的框架下，理性人為實現(xiàn)生命周期內(nèi)效用最大化，在工作、退休階段分別做出合理的財富規(guī)劃。

第三支柱實現(xiàn)養(yǎng)老資金跨期配置功能在境外養(yǎng)老金市場得到了驗證。生命周期模型不斷深化并在金融市場中被應(yīng)用、改進(jìn)，催生了美國私人養(yǎng)老金市場如生命周期基金、目標(biāo)日期基金等各類產(chǎn)品發(fā)展，隨后英國、澳大利亞、中國香港等國家和地區(qū)在推動私營領(lǐng)域養(yǎng)老金改革時均引入了生命周期基金的制度設(shè)計。從個人投資者來看，能夠根據(jù)投資者年齡、風(fēng)險承受程度等因素對賬戶資產(chǎn)進(jìn)行動態(tài)配置，實現(xiàn)了養(yǎng)老資產(chǎn)合理分散風(fēng)險、自動再平衡等核心訴求。2016年5月習(xí)近平總書記指出：“要適應(yīng)時代要求創(chuàng)新思路，推動老齡工作向主動應(yīng)對轉(zhuǎn)變，向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，向加強人們?nèi)芷陴B(yǎng)老準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變?！边@表明我國在應(yīng)對老齡化的問題上，已經(jīng)由聚焦老齡人口向全人口全生命周期轉(zhuǎn)變。第三支柱能夠在制度層面，保障居民突破個人的短期局限，通過金融機構(gòu)來完成個人財富在不同生命周期階段的合理分配。我國第三支柱適應(yīng)功能的發(fā)揮需要借鑒生命周期模型思路，開發(fā)定位明確、簡潔且一站式的產(chǎn)品設(shè)計思路，創(chuàng)造更多適合我國國情的養(yǎng)老理財工具。個人可根據(jù)自身收入、家庭財富積累、風(fēng)險偏好等因素，合理規(guī)劃個人收入和消費，實現(xiàn)個人人力資本在不同生命階段的合理配置。2016年3月，中國人民銀行等五部委發(fā)布了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2016〕65號），鼓勵各類金融機構(gòu)積極開發(fā)能夠提供長期穩(wěn)定收益、滿足生命周期需求的差異化養(yǎng)老金融產(chǎn)品。

第二，第三支柱的政治功能即引導(dǎo)個人養(yǎng)老責(zé)任的承擔(dān)，指的是在三支柱體系建設(shè)過程中，強調(diào)以個人為主導(dǎo)，通過自愿繳費、自主決定繳費額度、自由選擇符合第三支柱的產(chǎn)品，擁有個人投資選擇權(quán)和產(chǎn)品轉(zhuǎn)換權(quán)。第三支柱賬戶內(nèi)的養(yǎng)老金資產(chǎn)完全積累、運作透明、歸屬清晰，完全的私有產(chǎn)權(quán)屬性充分體現(xiàn)個人的養(yǎng)老責(zé)任。

從全球范圍來看，第三支柱的目標(biāo)達(dá)成功能體現(xiàn)為個人對于養(yǎng)老責(zé)任的分擔(dān)。一項社會福利或政策的產(chǎn)生、發(fā)展與變遷，大多是在國家干預(yù)和自由市場之間進(jìn)行權(quán)衡，養(yǎng)老金制度作為社會福利的重要組成部分，同樣也會涉及政府與市場職責(zé)的劃分。由于受到自由主義或國家干預(yù)主義等不同價值取向影響，各國對于養(yǎng)老金制度中政府、單位和個人等主體的責(zé)任劃分有不同的認(rèn)識與定位，并因此分別通過正式制度安排形成了不同的養(yǎng)老金制度責(zé)任分擔(dān)模式。一是在政治、社會、法律等因素的綜合作用下，不同國家形成了不同的模式，均體現(xiàn)了政府、雇主和個人的養(yǎng)老金責(zé)任分擔(dān)。近年來，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家紛紛推進(jìn)養(yǎng)老金制度改革，取得顯著效果，形成了多支柱養(yǎng)老金制度。二是僅有少數(shù)OECD國家還未建立起第三支柱。以澳大利亞、智利、丹麥為代表的國家除了建立起自愿型第三支柱外，還建立起強制性或者準(zhǔn)強制性第三支柱。從我國來看，無論是已明確納入第三支柱的個人稅收遞延養(yǎng)老保險產(chǎn)品，還是試點期暫未納入第三支柱的養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金，均強調(diào)了個人的養(yǎng)老責(zé)任。

第三，第三支柱的社會功能即保護(hù)勞動者的流動權(quán)益，指的是第三支柱如何滿足勞動者的流動權(quán)益，一方面納入靈活就業(yè)人員群體，滿足其享受稅收優(yōu)惠、自我主導(dǎo)的養(yǎng)老保障需求;另一方面是勞動者能夠在職業(yè)轉(zhuǎn)換時，順利實現(xiàn)養(yǎng)老資金賬戶的轉(zhuǎn)移續(xù)接。第三支柱社會功能主要體現(xiàn)在：一是對非正規(guī)就業(yè)部門人群的覆蓋;二是保障勞動者在職業(yè)轉(zhuǎn)換時養(yǎng)老資金順利接續(xù)。

就對非正規(guī)就業(yè)部門人群的覆蓋而言，無論是第一層次基本養(yǎng)老保險還是第二層次企業(yè)年金、職業(yè)年金，依托單位的繳費特征決定了這類制度很難覆蓋所有人群，特別是難以覆蓋那些家庭主婦、自雇人員、特殊職業(yè)群體和靈活就業(yè)人員。很多國家也非常重視對非正規(guī)部門人員、中小企業(yè)雇員的覆蓋。美國個人養(yǎng)老金計劃中的簡化員工養(yǎng)老金個人退休賬戶（SEP IRA）和雇員儲蓄激勵對等繳費退休計劃（SIMPLE IRA）兩類新計劃是為了鼓勵中小企業(yè)以及自雇人士建立個人養(yǎng)老金計劃，其中SIMPLE IRA規(guī)定只適用于雇員不足100人的小企業(yè)。為了更好地保障勞動者權(quán)益，英國、美國都打通了第二、三層次補充養(yǎng)老保險間的資金賬戶通道，使個人可以依據(jù)自身情況跨支柱選擇資金投資對象，這也是全球第三支柱的一種發(fā)展趨勢。

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，第三支柱的社會功能更加凸顯其重要性。靈活就業(yè)規(guī)模群體不斷增大，而這部分群體難以被第二層次補充養(yǎng)老保險所覆蓋，多層次養(yǎng)老保險體系中的第三支柱可以有效地對這部分群體形成補充保障。由于第二層次職業(yè)年金、企業(yè)年金的設(shè)立需要依托單位，很容易出現(xiàn)賬戶資產(chǎn)無法隨工作轉(zhuǎn)換而遷移的問題，在很大程度上會影響參與職工的權(quán)益，將第三支柱作為補充養(yǎng)老金的歸集賬戶，有利于勞動力的自由流動，從而滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

第四，第三支柱的文化功能即推動個人養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，指的是通過投資者教育扭轉(zhuǎn)長期以來普遍存在將養(yǎng)老金的投資安全等同于“保底”“保收益”的觀念，喚醒個人養(yǎng)老金投資的意識，逐步實現(xiàn)由儲蓄養(yǎng)老向投資養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變，樹立長期穩(wěn)健增值的養(yǎng)老金投資理念。

只有多元化的投資選擇才可以適應(yīng)不同偏好的投資者。從境外經(jīng)驗來看，OECD國家私人養(yǎng)老金實際配置中投資選擇非常多，不僅包括現(xiàn)金和儲蓄、票據(jù)和債券、股票、共同基金、保險，甚至還包括土地和建筑，并且在其他投資中包括了私募股權(quán)基金和對沖基金。美國三支柱制度模式充分體現(xiàn)了自由主義對個人財產(chǎn)權(quán)利的重視，這一價值取向決定了養(yǎng)老金制度中個人責(zé)任的最大化。在20世紀(jì)80年代，美國IRA賬戶大部分投資者選擇的是低風(fēng)險商業(yè)銀行和儲蓄類產(chǎn)品，隨著美國資本市場的發(fā)展和IRA投資者的成熟，投資類產(chǎn)品占比逐漸升高。截至2019年底，在美國11萬億美元IRA資產(chǎn)規(guī)模中共同基金占比達(dá)到44%。2001年德國推出李斯特養(yǎng)老金計劃，通過直接補貼、稅收遞延等優(yōu)惠政策來增強第二、第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)的積累。在之后的養(yǎng)老金改革中不斷擴大產(chǎn)品范圍，使資產(chǎn)配置更加多元化。加拿大第三支柱由注冊養(yǎng)老金儲蓄賬戶（RRSP）和免稅儲蓄賬戶（TFSA）組成，在兩類賬戶中公募基金比例較高，均超過1/3，存款中定期存款比重逐年下降。

為使第三支柱更好地發(fā)揮其文化功能，基于個人賬戶的第三支柱養(yǎng)老金需要從傳統(tǒng)的“儲蓄養(yǎng)老”向“投資養(yǎng)老”過渡，通過基于個人賬戶的稅收優(yōu)惠來鼓勵個人進(jìn)行財富管理，包括購買基金、保險、銀行理財?shù)榷喾N養(yǎng)老金產(chǎn)品來實現(xiàn)個人養(yǎng)老資產(chǎn)的保值增值。2018年2月27日，全國老齡辦等15個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展人口老齡化國情教育的通知》，從強化全體國民認(rèn)知的角度倡導(dǎo)全社會樹立積極老齡化，積極做好全生命周期養(yǎng)老準(zhǔn)備，將為國民養(yǎng)老金融意識的培養(yǎng)提供有效保障。個人自主選擇權(quán)是第三支柱的最主要特征，個人投資者遵循自身風(fēng)險偏好做出金融產(chǎn)品的投資選擇。隨著第三支柱的制度建設(shè)和完善，各類養(yǎng)老金融產(chǎn)品進(jìn)入第三支柱賬戶，將逐步改變我國居民以儲蓄為主的養(yǎng)老財富管理模式。

路徑：構(gòu)建養(yǎng)老金第三支柱生態(tài)系統(tǒng)

充分調(diào)動市場主體參與的積極性，能夠不斷壯大養(yǎng)老保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)而可以更好地滿足人民福利訴求增長的個性化需要。堅持市場化導(dǎo)向，銀行、基金公司、保險公司、養(yǎng)老金管理公司等金融機構(gòu)分工合作，共建第三支柱生態(tài)體系。

一是開發(fā)適合第三支柱的多元化金融產(chǎn)品。引導(dǎo)中高收入階層通過市場獲得更高、更全面的養(yǎng)老保障，因此第三支柱覆蓋的范圍自然包括商業(yè)養(yǎng)老保險，但不僅限于此，還應(yīng)覆蓋其他適合投資的金融產(chǎn)品。這不僅有利于促進(jìn)資本市場健康發(fā)展，減少資本市場短期波動，為資本市場提供長期穩(wěn)定資金，也有利于推動金融創(chuàng)新，滿足養(yǎng)老金投資長期性和個人養(yǎng)老財富管理的多樣化。

二是鼓勵合格市場主體參與競爭。養(yǎng)老金保值增值離不開一個成熟健康的資產(chǎn)管理市場。第三支柱賬戶涉及包括基金、保險、銀行理財?shù)仍趦?nèi)符合監(jiān)管要求的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，參與主體也由單一的保險公司擴展為包括保險公司、基金公司、商業(yè)銀行和信托公司在內(nèi)的各類金融機構(gòu)。充分引入市場參與者，鼓勵銀行、保險、基金、證券等不同業(yè)態(tài)良性競爭，能夠激發(fā)市場活力，有利于養(yǎng)老金保值增值。

三是建立統(tǒng)一監(jiān)管的監(jiān)管模式。我國當(dāng)前金融監(jiān)管體制是典型的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制，以第三支柱為主體的私人養(yǎng)老金一旦進(jìn)入快速發(fā)展時期，必將會對我國金融體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，在設(shè)計和探索我國養(yǎng)老金監(jiān)管體系過程中，不但要考慮我國現(xiàn)實的金融監(jiān)管體系，還應(yīng)考慮其將來可能的變化。在《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》監(jiān)管導(dǎo)向下，不同金融行業(yè)監(jiān)管部門要協(xié)同制定第三支柱管理業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)定，使各類金融機構(gòu)在統(tǒng)一規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)下，發(fā)揮各自優(yōu)勢、充分競爭。

四是系統(tǒng)性推進(jìn)投資者教育工程。投資者教育是一項長期工程，在短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)國內(nèi)個人投資者民眾風(fēng)險厭惡的整體傾向。監(jiān)管機構(gòu)、自律組織和養(yǎng)老金機構(gòu)需要多元共治，通過創(chuàng)新投資者教育形式，豐富投資者教育內(nèi)容以及拓寬投資者教育渠道，逐步引導(dǎo)民眾將養(yǎng)老儲蓄轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老增值的觀念，將短期的投資理念轉(zhuǎn)換成長期的養(yǎng)老儲備理念。

（本文為2019年上海國際金融與經(jīng)濟(jì)研究院委托課題《上海市金融創(chuàng)新推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究》階段性成果。胡繼曄為中國政法大學(xué)教授，王慧為中國人壽養(yǎng)老保險股份有限公司發(fā)展規(guī)劃部/綜合金融部中級經(jīng)濟(jì)師、中國政法大學(xué)法學(xué)院法與經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士。本文編輯/秦婷）