統(tǒng)籌推進(jìn)有中國特色的國際金融中心法治建設(shè)

國際金融中心是全球金融主體、金融產(chǎn)品、金融活動(dòng)高度聚集的活動(dòng)所在地，是金融創(chuàng)新策源地和金融風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)地。在影響國際金融中心建設(shè)的諸多因素中，法治保障是非常關(guān)鍵的一個(gè)。從這個(gè)意義上說，國際金融中心不僅是一個(gè)“地域”的概念，更是一個(gè)“法域”的概念。

國際金融中心建設(shè)的立法保障機(jī)制

一般而言，一個(gè)國家（地區(qū)）的法律體系通常是統(tǒng)一的，一國（地區(qū)）之內(nèi)的國際金融中心也須遵守該國（地區(qū)）統(tǒng)一的法律體系。但是，由于國際金融中心是一種比較高層次的特殊經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)，對(duì)法律制度保障有一些特殊要求。由于各有關(guān)國家（地區(qū)）情況的不同，在支持國際金融中心建設(shè)的法律制度保障方面，便形成了不同的模式，大致可以歸納為三種：

第一種模式是一國的法律體系和法律傳統(tǒng)本身具有足夠的包容性和靈活性，可以依靠其地理位置、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、歷史文化自然而然發(fā)展為金融中心，紐約、倫敦就屬于這種情況。美國和英國均屬于普通法系國家，普通法系自身具有一些良性機(jī)制能夠彌補(bǔ)成文法的不足，可以適應(yīng)紐約、倫敦國際金融中心建設(shè)的需要。一方面，其所沿襲的判例法制度不像成文法那樣穩(wěn)定嚴(yán)密，它更加開放，當(dāng)成文法規(guī)則付之闕如、不夠全面或者明顯落后于社會(huì)發(fā)展時(shí)，判例法系的法官能夠綜合考量邏輯、歷史、正義、情感道德和社會(huì)福利因素，發(fā)現(xiàn)和填補(bǔ)立法旨意，即所謂的“法官造法”;另一方面，基于這種法律傳統(tǒng)，即使其在金融領(lǐng)域制定了成文法，也會(huì)保留相當(dāng)程度的靈活性和包容性。例如美國期監(jiān)會(huì)根據(jù)《商品交易法》的規(guī)定于2017年10月公告認(rèn)定比特幣等虛擬貨幣屬于“商品”，相關(guān)期貨交易在其管轄范圍內(nèi)。新加坡與我國香港特別行政區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“香港”）也大體屬于這種模式。

第二種模式是整個(gè)國家的法律傳統(tǒng)并不完全適應(yīng)國際金融中心發(fā)展的需要，但從國家發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)角度需要建設(shè)一個(gè)國際金融中心，因此對(duì)國際金融中心特別授權(quán)，適用特殊的立法體制。迪拜國際金融中心是一個(gè)金融自由區(qū)，即“城中城”。阿聯(lián)酋聯(lián)邦對(duì)聯(lián)邦憲法進(jìn)行了修訂，允許聯(lián)邦為建設(shè)迪拜國際金融中心而建立法律特區(qū)，并允許該法律特區(qū)擁有獨(dú)立的立法權(quán)。為融入全球，迪拜國際金融中心選擇借鑒普通法系的相關(guān)法律。

第三種模式是單一集中的成文法國家不宜單設(shè)擁有獨(dú)立立法、行政與司法權(quán)的金融特區(qū)的情況下，結(jié)合國際金融中心的需要，賦予司法機(jī)關(guān)部分立法權(quán)，以克服立法的滯后性。法國雖為傳統(tǒng)的大陸法系國家，但也深受判例法的影響，行政法院判例是僅次于憲法和法律、而高于行政條例的重要淵源。這意味著法官具備了類似于英美的“造法”能力。德國、日本等國家建立了最高法院指導(dǎo)性案例制度，充分發(fā)揮金融案例的示范功能。

基于我國的統(tǒng)一法制和集中統(tǒng)一金融監(jiān)管體制，上海作為國際金融中心，要遵守我國以成文法為主的統(tǒng)一的金融法律制度規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)《立法法》規(guī)定，2021年6月全國人大常委會(huì)授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)可以根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章做變通規(guī)定。這將成為完善上海國際金融中心建設(shè)相關(guān)法治保障的重要路徑，也是我國所獨(dú)具特色的國際金融中心建設(shè)立法保障機(jī)制模式。

國際金融中心建設(shè)的監(jiān)管執(zhí)法保障機(jī)制

國際金融中心將全球金融活動(dòng)集中起來，金融產(chǎn)品的復(fù)雜性、金融交易的瞬間性，對(duì)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)維護(hù)市場(chǎng)秩序、防范金融風(fēng)險(xiǎn)提出了更高的要求。同時(shí)，國際金融中心的生命力在于金融創(chuàng)新，在金融業(yè)務(wù)不斷變化發(fā)展的同時(shí)，新型金融違法違規(guī)行為也會(huì)隨之產(chǎn)生。這都要求行政監(jiān)管體系既能促進(jìn)保障金融創(chuàng)新，又能有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)。這些需求決定了國際金融中心的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有不同于傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的一些職責(zé)、能力。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限的綜合性。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，新型社會(huì)關(guān)系和事務(wù)激增。僅憑法院過去對(duì)個(gè)案的救濟(jì)來維護(hù)社會(huì)和市場(chǎng)秩序，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。立法機(jī)關(guān)的立法行為也常滯后于社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)展的步伐。在此背景下，行政權(quán)的技術(shù)性、專業(yè)化、靈活、高效和協(xié)調(diào)能力在國家治理中的優(yōu)勢(shì)開始凸顯。行政權(quán)的功能得以進(jìn)一步擴(kuò)展，部分立法權(quán)和司法權(quán)也逐步由行政機(jī)關(guān)行使。這一社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)、趨勢(shì)，在金融領(lǐng)域特別是國際金融中心建設(shè)中表現(xiàn)得非常突出。

一是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使部分監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)。國際金融中心的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般都具有一定的監(jiān)管規(guī)則的制定權(quán)。例如《1934年證券交易法》授權(quán)美國證監(jiān)會(huì)針對(duì)做市商和零股自營商的賣空活動(dòng)、穩(wěn)定活動(dòng)、場(chǎng)內(nèi)交易活動(dòng)以及交易所會(huì)員過度交易等問題制定規(guī)則;《1940年投資公司法》授予美國證監(jiān)會(huì)就投資顧問的欺詐性行為制定規(guī)則的權(quán)力。

二是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使刑事調(diào)查權(quán)及強(qiáng)制措施。日本金融廳下的證券交易監(jiān)察委員會(huì)設(shè)有專門的證券犯罪調(diào)查機(jī)構(gòu)——特別調(diào)查課，負(fù)責(zé)對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪的特定證券案件進(jìn)行調(diào)查，如果調(diào)查結(jié)果顯示當(dāng)事人涉嫌犯罪，證券交易監(jiān)察委員會(huì)可直接將案件移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴。美國證監(jiān)會(huì)具有強(qiáng)制傳喚涉案人員、申請(qǐng)搜查令甚至扣留權(quán)等執(zhí)法權(quán)力。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使刑事調(diào)查權(quán)及強(qiáng)制措施提高了金融違法犯罪調(diào)查的專業(yè)性和效率。

三是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使準(zhǔn)司法權(quán)。美國證監(jiān)會(huì)設(shè)立行政法官辦公室，它是由首席行政法官和一定數(shù)量的、獨(dú)立的行政法官組成。其職責(zé)主要是對(duì)美國證監(jiān)會(huì)發(fā)起的行政程序舉行聽證，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的事實(shí)與結(jié)論作出初步裁決或者建議性裁定。按照香港《證券及期貨條例》，香港證監(jiān)會(huì)有權(quán)直接以自身名義對(duì)涉嫌證券期貨輕微犯罪行為向法院提起公訴。英國的《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》也賦予了其金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)類似職權(quán)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使一定程度司法權(quán)的機(jī)制安排，突出了證券期貨類金融案件執(zhí)法的專業(yè)性和獨(dú)立性。

四是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)緊急處置權(quán)限。建設(shè)國際金融中心的一個(gè)重要條件，是要有健全的風(fēng)險(xiǎn)防范處置制度機(jī)制。在美國，若出現(xiàn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等緊急情況，除了美聯(lián)儲(chǔ)可以為市場(chǎng)提供流動(dòng)性支持外，根據(jù)《1934年證券交易法》《商品交易法》等法律規(guī)定，證券交易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取廣泛的權(quán)力和手段應(yīng)對(duì)處置重大金融風(fēng)險(xiǎn)。在歐盟，歐盟法律和成員國法律規(guī)定，歐盟各國的監(jiān)管機(jī)關(guān)可以采取暫停或禁止金融工具的交易、制定價(jià)格穩(wěn)定規(guī)則、禁止賣空、暫?；饐挝坏陌l(fā)行、回購或贖回等措施。在香港，《證券及期貨條例》規(guī)定，香港證監(jiān)會(huì)有暫停交易的權(quán)力，基于事先制定的規(guī)則而在特定情形下從事的行為不視為市場(chǎng)失當(dāng)行為。香港《外匯基金條例》則對(duì)平準(zhǔn)基金作出了規(guī)定。

我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“一行兩會(huì)一局”的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限，規(guī)定于《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《保險(xiǎn)法》《證券法》《外匯管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)中，主要包括規(guī)則制定、行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰等，其中證券監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限較具代表性。新《證券法》修訂過程中增加了證監(jiān)會(huì)扣押文件資料、要求被調(diào)查人按照指定方式報(bào)送文件資料、限制當(dāng)事人出境措施等權(quán)限，同時(shí)明確了中國證監(jiān)會(huì)“監(jiān)測(cè)并防范、處置證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)”的職責(zé)，賦予證券交易所有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)處置措施手段，完善了風(fēng)險(xiǎn)防控的制度機(jī)制。《期貨交易管理?xiàng)l例》也對(duì)期貨市場(chǎng)出現(xiàn)異常情況時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)處置措施做了授權(quán)性規(guī)定。但總體而言，受到我國現(xiàn)行立法、行政、司法體制的約束，與上述國際金融中心所在國家和地區(qū)相比，就金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限而言，還有不少差別，有的方面還有不足，特別是有關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)緊急處置的規(guī)定，要么較為籠統(tǒng)，要么法規(guī)層級(jí)不夠高，措施手段有所缺乏。

金融監(jiān)管執(zhí)法的國際性與包容性。國際金融中心匯聚了不同國家的金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品和金融參與者，在實(shí)際的金融監(jiān)管執(zhí)法中，金融中心所在國的法律制度與監(jiān)管體系就可能與他國的法律規(guī)定及國際慣例產(chǎn)生一定的矛盾和沖突，國際金融中心的監(jiān)管執(zhí)法具有較強(qiáng)的國際性。在此情況下，有效的跨境監(jiān)管協(xié)作對(duì)于保障金融市場(chǎng)對(duì)外開放、保護(hù)投資者權(quán)益和防控金融風(fēng)險(xiǎn)的意義更為重大。因此，國際金融中心的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)都十分重視通過單邊、雙邊和多邊的機(jī)制加強(qiáng)和優(yōu)化跨境監(jiān)管協(xié)作。美國充分利用監(jiān)管對(duì)話、技術(shù)援助、信息共享、國際證監(jiān)會(huì)組織規(guī)則等雙邊與多邊機(jī)制與其它國家加強(qiáng)跨境監(jiān)管協(xié)作。

盡管金融監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)限較之前有所擴(kuò)展，但成熟資本市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法對(duì)市場(chǎng)主體的日常經(jīng)營活動(dòng)采取盡量不干預(yù)的政策，行政許可、日常監(jiān)督檢查等監(jiān)管手段較少運(yùn)用，而把執(zhí)法的重點(diǎn)放在事后監(jiān)管，重視對(duì)違法違規(guī)行為的懲處和打擊。例如，2020年美國證監(jiān)會(huì)合規(guī)檢查辦公室對(duì)注冊(cè)投資顧問開展現(xiàn)場(chǎng)核查的次數(shù)約120次，發(fā)布8個(gè)風(fēng)險(xiǎn)警示。而美國證監(jiān)會(huì)稽查執(zhí)法部則做出700多次稽查執(zhí)法決定，涉及約45億美元罰款和賠償。2020年美國證監(jiān)會(huì)稽查執(zhí)法部門不論是員工人數(shù)還是支出均位列各部門之首。

我國的資本市場(chǎng)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌期，主要在行政力量的推動(dòng)下建立，因此在發(fā)展和完善的過程中保留了“事前管”“細(xì)致管”的一定慣性，“事后監(jiān)管”仍稍顯不足。當(dāng)然，這中間也可能存在著事后監(jiān)管可能難度更大，且危害后果已經(jīng)發(fā)生、難以完全消除的一些顧慮，所以更加重視事前的許可把關(guān)以及事中的大量現(xiàn)場(chǎng)檢查，以求將問題發(fā)現(xiàn)于早期，防范違法違規(guī)行為的發(fā)生與擴(kuò)大。

執(zhí)法力量配置的全面性與充分性。世界范圍內(nèi)，國際金融中心所在地的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式主要有兩種：第一種模式是新加坡和香港這樣城市本身就是國際金融中心，其國家（地區(qū)）的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就是國際金融中心的監(jiān)管機(jī)構(gòu);第二種模式是國際金融中心建立在一國范圍內(nèi)的一個(gè)區(qū)域，國家層面和國際金融中心范圍內(nèi)均設(shè)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而兩個(gè)機(jī)構(gòu)有的具有隸屬關(guān)系，有的是相互獨(dú)立的。

一般而言，國際金融中心的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量配備都是比較充分和全面的。例如，美國證監(jiān)會(huì)有雇員4400余人。其紐約地區(qū)辦公室有雇員約400人，是全部11個(gè)地區(qū)辦公室中人數(shù)最多、職責(zé)最充分、力量最強(qiáng)的。

國際金融中心建設(shè)的司法保障機(jī)制

與一般的行政區(qū)域司法機(jī)關(guān)審判的案件相比，國際金融中心司法機(jī)關(guān)審判的案件具有一些獨(dú)有的特點(diǎn)：一是金融專業(yè)性強(qiáng)，需要審判人員具有較高的金融專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn);二是市場(chǎng)和社會(huì)敏感性強(qiáng)，案件內(nèi)容可能影響市場(chǎng)表現(xiàn)，審判結(jié)果涉及面廣，社會(huì)關(guān)注度高;三是國際性強(qiáng)，涉及諸多包括長臂管轄在內(nèi)等涉外元素，往往具有較大國際影響力。

為了適應(yīng)國際金融中心司法保障的需要，國際金融中心的司法體系主要有以下四種模式：

第一種是將金融案件審判納入普通法院體系。這種模式的前提是整個(gè)國家的司法體系能夠支撐金融案件審判的需要，包括法官的專業(yè)化程度、裁判權(quán)限、訴訟機(jī)制和程序的靈活性等。例如紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院是美國金融審判領(lǐng)域最有影響力、案件處理量最大的法院之一，負(fù)責(zé)審理紐約市的曼哈頓和布朗克斯區(qū)很多涉及聯(lián)邦法的金融案件。

第二種是在金融案件審判納入普通法院體系的基礎(chǔ)上，對(duì)金融案件指定由特定法院管轄。上海金融法院成立前，涉上海的金融基礎(chǔ)設(shè)施案件由最高人民法院司法解釋文件指定上海的中級(jí)法院集中管轄就是這種模式。

第三種是英國的金融服務(wù)和市場(chǎng)裁判所。英國行政裁判所是在一般法院之外，由法律規(guī)定設(shè)立用以解決行政上的爭(zhēng)端，以及公民相互間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭(zhēng)端的特別裁判機(jī)構(gòu)。 裁判所的程序靈活簡(jiǎn)便，不受普通法院訴訟程序的拘束，可根據(jù)不同性質(zhì)的訴訟制定不同程序規(guī)則。2000年，英國《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》特別設(shè)置了金融服務(wù)和市場(chǎng)裁判所，屬于行政裁判所的一種，專門處理監(jiān)管者金融服務(wù)局和被監(jiān)管者之間的爭(zhēng)議。

第四種是在普通法院體系之外設(shè)置專門的金融法院或司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融案件審判。例如我國上海和迪拜國際金融中心均設(shè)有專門的金融法院或司法機(jī)構(gòu)。這種模式又可分為兩種類型，一是雖然金融案件由專門的金融法院或司法機(jī)構(gòu)集中管轄，但仍然適用該國一般的訴訟制度、機(jī)制和程序;二是不但金融案件集中管轄，而且實(shí)體法方面可以適用其他國家的法律，訴訟程序方面采取特殊的、更具靈活性的訴訟機(jī)制，由外國法官擔(dān)任審判人員，訴訟過程中甚至可以使用非本國的官方語言，例如迪拜國際金融中心。

結(jié)語

綜上所述，國際金融中心建設(shè)的法治保障是一項(xiàng)集立法、執(zhí)法和司法于一體的全方位、系統(tǒng)性法治建設(shè)工程。在深入推進(jìn)我國有關(guān)國際金融中心建設(shè)中，需要在借鑒國際最佳實(shí)踐基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌優(yōu)化具有中國特色的國際金融中心建設(shè)法治保障機(jī)制，增強(qiáng)國際金融中心的軟實(shí)力。

第一，立法方面，對(duì)標(biāo)國際金融中心通行經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合中國實(shí)際，用足用好立法授權(quán)，補(bǔ)足制度機(jī)制短板。一是充分利用國家對(duì)上海立法的特別授權(quán)，在諸如離岸金融、跨境投融資、場(chǎng)外衍生品交易等方面加大制度供給，特別是注意做好地方金融立法與金融的全國集中統(tǒng)一監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)銜接;二是發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的司法解釋和案例的示范指導(dǎo)作用，在立法滯后或模糊的情況下，結(jié)合金融法律和監(jiān)管政策，基于對(duì)法律精神的理性理解和尊重市場(chǎng)理性選擇出發(fā)，作出合乎金融發(fā)展客觀規(guī)律的裁判，并經(jīng)有關(guān)程序確認(rèn)為指導(dǎo)案例;三是加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行金融法律、法規(guī)和規(guī)章的立、改、廢、釋，特別是加大法律規(guī)定的解釋力度，建立相關(guān)法律解釋綠色通道，使涉國際金融中心建設(shè)的法律解釋更加便捷高效。

第二，監(jiān)管執(zhí)法方面，完善與國際金融中心需求相適應(yīng)的金融監(jiān)管職責(zé)以及強(qiáng)化相應(yīng)保障，加強(qiáng)跨境監(jiān)管協(xié)作，進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型。一是完善有關(guān)國際金融中心監(jiān)管職責(zé)權(quán)限和執(zhí)法手段配備，探索賦予相關(guān)金融監(jiān)管部門對(duì)金融違法行為一定范圍的刑事調(diào)查和起訴權(quán)，增加監(jiān)管執(zhí)法力量和人員編制;二是全面落實(shí)“建制度、不干預(yù)、零容忍”監(jiān)管指導(dǎo)思想的要求，減少事前許可審批和對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的日常干預(yù)，將監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)和力量放在對(duì)違法違規(guī)行為的查處和打擊上;三是豐富跨境監(jiān)管協(xié)作形式，積極參與國際規(guī)則的制定和多邊協(xié)作機(jī)制，抓緊制定法律規(guī)定的關(guān)于域外適用效力的配套規(guī)定，在法律層面出臺(tái)關(guān)于阻斷長臂管轄的規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)跨境投融資活動(dòng)的監(jiān)管;四是進(jìn)一步建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系，豐富金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防范和緊急處置的措施和手段，對(duì)國際金融中心內(nèi)的金融活動(dòng)“既放得開，又管得住”。

第三，以深入貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管執(zhí)法與司法協(xié)同，發(fā)揮打擊金融市場(chǎng)違法活動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制的作用，加大對(duì)重大案件的協(xié)同聯(lián)動(dòng)力度，完善信息共享機(jī)制，統(tǒng)一解決重大金融法律適用問題。在完善有關(guān)國際金融中心專門司法保障中，不僅要加強(qiáng)金融案件的專屬管轄，更重要的是建立并完善與國際金融中心建設(shè)需要相適應(yīng)的體現(xiàn)金融案件規(guī)律特點(diǎn)的特殊的司法程序機(jī)制。

（程合紅為上海證監(jiān)局局長，上海市人大常委會(huì)委員。本文編輯/王曄君）