老舊小區(qū)改造工作機(jī)制 創(chuàng)新與研究

陳娟

根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（下文簡稱為《意見》），根據(jù)黨中央和國務(wù)院的決策部署，在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造工程推進(jìn)上，其根本目的是為廣大人民群眾提供更好的生活質(zhì)量，踐行惠民、利民等措施，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)城市更新與開發(fā)建設(shè)的方式轉(zhuǎn)型，從而促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)更加有序且高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)《意見》，今后五年內(nèi)城鎮(zhèn)改革工作會(huì)更加重視老舊小區(qū)的改造，通過做好以下工作來實(shí)現(xiàn)：第一，摸清城鎮(zhèn)老舊小區(qū)類型、改造支持，進(jìn)而明確改造對(duì)象、范圍與工作標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)社區(qū)主導(dǎo)、地方支持、政府引領(lǐng)與業(yè)主主體的工作原則；城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，目的是營造美好的生活家園，調(diào)動(dòng)社會(huì)多方力量，共同推進(jìn)此項(xiàng)工作；創(chuàng)新發(fā)展老舊小區(qū)的改造與投融資機(jī)制工作，順應(yīng)民意，發(fā)展系列服務(wù)體系；建立健全管理機(jī)制（圖1）。

圖1 老舊小區(qū)改造

一、城鎮(zhèn)老舊改造問題與現(xiàn)狀

1.改造內(nèi)容的碎片化

對(duì)于城鎮(zhèn)改造問題層面上來說，改造模式的碎片化、分散化與低質(zhì)化的問題較為突出。在老舊小區(qū)改造工作的更新上，缺乏統(tǒng)一的系統(tǒng)化規(guī)范管理，部門權(quán)責(zé)相對(duì)分散，且呈現(xiàn)出“互不相關(guān)”的現(xiàn)象，小區(qū)改造的碎片化問題非常明顯。而且受到資金鏈的影響，很多老舊小區(qū)的改造工程執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)較低，且改造內(nèi)容的選擇上，一般是圍繞小區(qū)內(nèi)照明、綠化與墻面粉刷防水等環(huán)境干擾較少的角度出發(fā)，且造價(jià)成本較低，而群眾較為關(guān)注的助老基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能保溫、防水、加裝電梯、綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)、停車位劃分等，資金需求量非常大，且改造工程的程序較多，而且存在居民協(xié)調(diào)等問題，改造內(nèi)容體系中很少會(huì)涉及。除此之外，

改造需求與改造供給之間的關(guān)系脫節(jié)問題較為嚴(yán)重。

2.資金來源較為單一

老舊小區(qū)的改造資金在投入力度上嚴(yán)重不足，且融資模式較為單一。結(jié)合現(xiàn)在情況來看，改造依然是政府為主導(dǎo)的資金投入，居民直接投資占很小的比例，產(chǎn)權(quán)出資比例不會(huì)超過5%。政府、社會(huì)、居民的多方參與機(jī)制尚未形成，老舊小區(qū)改造在后期收益上缺乏穩(wěn)定性，進(jìn)而社會(huì)資金的投入量較少。而金融機(jī)構(gòu)在老舊小區(qū)的改造機(jī)制沒有形成，規(guī)模化的主體運(yùn)營很難介入。不僅如此，老舊小區(qū)住戶多數(shù)是低收入或者是退休人員等中老年群體，房屋改造等相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)意愿與能力有限，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量促進(jìn)老舊小區(qū)的改造工程發(fā)展則顯得非常重要。

3.政府支持的分散化

老舊小區(qū)的改造關(guān)乎很多部門的協(xié)調(diào)，包括環(huán)境整治、社區(qū)內(nèi)綜合服務(wù)、文體教育、管線改造、節(jié)能改造、社區(qū)治理、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等，在不同階段、不同層面應(yīng)給予不同的政策支持與引導(dǎo)，而缺乏資源的整合力。導(dǎo)致老舊小區(qū)在改造中容易出現(xiàn)容積率的變化，以及房產(chǎn)明確、資金支持問題等。而且，因老舊小區(qū)改造標(biāo)準(zhǔn)、程序、內(nèi)容、方法與管理等，以及其規(guī)定與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不完善問題。住房維修基金、住房公積金等改造政策缺乏明確的研究，導(dǎo)致政策體系缺乏系統(tǒng)支持。

4.組織工作較為被動(dòng)

現(xiàn)階段，老舊小區(qū)改造工作模式遵循的是“自上而下”的機(jī)制模式，由政府主導(dǎo)與組織，而居民是在被動(dòng)選擇下進(jìn)行的。改造工作的基本流程就是落實(shí)計(jì)劃、了解民情民意、做好意見征求工作與群眾工作，然后是組織實(shí)施。老舊小區(qū)的改造工作常常是被動(dòng)的，很多歷史原因產(chǎn)生的遺留問題不能忽視，且居民意見多，難以形成統(tǒng)一意見，在協(xié)調(diào)工作上會(huì)消耗太多的成本與精力。對(duì)此，老舊小區(qū)的改造工程雖然受益于居民，但是居民的參與意愿與力度較為缺失，組織實(shí)施困難，社會(huì)新矛盾也隨之產(chǎn)生。

二、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作機(jī)制的創(chuàng)新策略

1.建立健全協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制

老舊小區(qū)的改造關(guān)系到很多行業(yè)與部分，統(tǒng)籌規(guī)劃則顯得非常重要，需進(jìn)行統(tǒng)一工作部署與工作推進(jìn)，建立健全老舊小區(qū)的改造工程，基于統(tǒng)籌兼顧角度，保障工程的順利。在明確居民、社會(huì)單位機(jī)構(gòu)、政府在老舊小區(qū)的改造中，領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力與責(zé)任，構(gòu)建多方主體參與的組織機(jī)制，為城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提供工作機(jī)制推進(jìn)的良好環(huán)境。首先，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造角色，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的全面工作推進(jìn)機(jī)制。政府及黨委成立專項(xiàng)工作小區(qū)，統(tǒng)籌兼顧與部署，制定關(guān)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造相關(guān)的政策文件，落實(shí)改造各項(xiàng)管理工作，根據(jù)屬地原則，建立健全改造工作的推進(jìn)機(jī)制，明確組織成員、部門，通過制定改造工作方案與責(zé)任分工，將權(quán)責(zé)落實(shí)到個(gè)人。規(guī)劃部署改造各項(xiàng)工作，根據(jù)建設(shè)階段的不同，確定階段性的資金投入與各項(xiàng)獎(jiǎng)懲制度等，統(tǒng)籌組織與管理各項(xiàng)工作，細(xì)化改造工作的具體內(nèi)容。

其次，建立居民改造工程自治組織，形成自主決策的管理機(jī)制。在決策機(jī)制實(shí)施中，居民的自主決策對(duì)工程的實(shí)施有序性產(chǎn)生極大的影響，促使居民成為參與性的決策者，是滿足業(yè)主需求的一種途徑。小區(qū)居民經(jīng)過自主決策，提出其改造需求，再有上級(jí)政策性與資金支持，落實(shí)工作流程或者監(jiān)督管理等方式，推進(jìn)改造工程。而居民是小區(qū)的使用者，也是改造工程的受益者，考慮到政府出資金有限的問題，為促使提供更好的資金來源，可堅(jiān)持“收益方出資”原則，引導(dǎo)廣大居民自行出資解決共同需求問題。

最后，金融政策等相關(guān)政策性的支持，借助于工作流程的簡化與過程性指導(dǎo)等，推進(jìn)改造工程的實(shí)施。對(duì)此，應(yīng)鼓勵(lì)與支持社會(huì)單位參與到工作機(jī)制中。鼓勵(lì)社會(huì)力量通過多種形式參與到改造工程中，如行業(yè)優(yōu)惠、銀行貸款等福利政策，鼓勵(lì)企業(yè)參與到改造工程中，低于行業(yè)市場(chǎng)價(jià)值提供便民服務(wù)。并且，發(fā)揮專業(yè)人才的才能，降低改造工程的成本費(fèi)用。

2.建立健全群眾共建機(jī)制

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造工程，面臨的困難是多方面的，如投融資困難、協(xié)調(diào)困難、設(shè)備線路改造困難、本體改造難、電梯加裝難、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)難等，總結(jié)起來，就是要解決好方法、資金與人的問題。可以說，“共同締造”是展開此項(xiàng)工作的抓手與出發(fā)點(diǎn)。

3.建立健全資金共同擔(dān)保機(jī)制

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工程涉及的范圍較大，且改造內(nèi)容是多方面的，所需資金量很大，尤其是增加小區(qū)配套設(shè)施與便民服務(wù)等設(shè)施，單獨(dú)依靠政府資金是難以滿足改造資金需求量的。對(duì)此，產(chǎn)權(quán)單位、居民和政府按照實(shí)際改造情況，堅(jiān)持“居民主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)單位分擔(dān)、政府補(bǔ)貼”的改造原則，落實(shí)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。改造工程的最終受益方是居民，改善居民生活環(huán)境，提升其品質(zhì)，“誰受益、誰出資”則為必然，正確引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)單位、居民與管線施工單位參與到改造工程中，應(yīng)是多方出資，而不是政府為唯一出資方。而涉及主體改造工程，以及小區(qū)內(nèi)的環(huán)境改造或者加裝電梯等，應(yīng)該根據(jù)民意與需求量決定出資方式與出資數(shù)額（圖2）。

圖2 資金合理共擔(dān)

三、結(jié)語

總而言之，破解城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造難題，其要解決的關(guān)鍵問題則是通過工作機(jī)制的創(chuàng)新，以項(xiàng)目改造試點(diǎn)作為載體或者是契機(jī)，提升改造內(nèi)涵，形成被廣泛復(fù)制與推廣的成果案例。重視老舊小區(qū)內(nèi)涵與品質(zhì)的提升，推進(jìn)地域性小區(qū)改造工作，各方支持與政策導(dǎo)向顯得尤為重要。