以“農(nóng)民權(quán)益”為核心的農(nóng)村政策演變的內(nèi)在邏輯與啟示

解 安 侯啟緣

一、引言

長期以來，黨和國家都十分重視“三農(nóng)”問題，并及時出臺了相應(yīng)的農(nóng)村政策；學(xué)界對于農(nóng)村政策演進(jìn)的研究也十分豐富。從時間跨度來看，改革開放四十年和建黨一百年這兩個時間節(jié)點(diǎn)的研究文獻(xiàn)較多，前一節(jié)點(diǎn)的研究領(lǐng)域更為豐富且以成就總結(jié)、經(jīng)驗歸納為主，而后一節(jié)點(diǎn)的研究范式偏重于黨史學(xué)科；從邏輯主線來看，主要圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]、勞動力流動[2]、土地承包關(guān)系[3]、扶貧政策發(fā)展[4]、農(nóng)村教育[5]和基礎(chǔ)設(shè)施完善[6]等方面；也有學(xué)者基于不同學(xué)科基礎(chǔ)對專業(yè)細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行了農(nóng)村政策梳理，其中包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼[7]、農(nóng)村環(huán)境治理[8]、金融改革[9]等，研究方法主要為相關(guān)政策文本的梳理。

部分學(xué)者基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的現(xiàn)實需求展開對農(nóng)村政策的研究。李志強(qiáng)從城鄉(xiāng)融合演進(jìn)歷程入手，認(rèn)為“需要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村振興主體性發(fā)展的制度供給”[10]；王海娟、胡守庚從政治和社會視角切入，探討了土地制度改革和鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制及其實踐方式[11]；徐維祥、李露等“重構(gòu)了鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)體系”[12]，并用2005—2017年的省級數(shù)據(jù)探究了新型城鎮(zhèn)化演進(jìn)與鄉(xiāng)村振興的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系；蘆千文、姜長云等分析了歐盟及其主要成員國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策演進(jìn)歷程，并認(rèn)為其對中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有“城鄉(xiāng)平等發(fā)展伙伴關(guān)系、增強(qiáng)政策互補(bǔ)性、提高政策效率”[13]等方面的啟示。

總的來說，當(dāng)前學(xué)界對我國農(nóng)村政策演進(jìn)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究相對較為豐富，并且具備系統(tǒng)性和多元性，但研究框架和邏輯主線大多以具體細(xì)分學(xué)科和領(lǐng)域切入，缺乏核心價值主線的內(nèi)在邏輯分析?；谶@一研究現(xiàn)狀，我們對農(nóng)村政策演變的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了深入的分析，發(fā)現(xiàn)“農(nóng)民權(quán)益”是貫穿其始終的核心價值理念。這一價值理念不僅與馬克思主義經(jīng)典作家的思想一脈相承，而且對當(dāng)前全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中解決農(nóng)民的權(quán)益訴求有著重要的啟示。

二、重視“農(nóng)民權(quán)益”的理論溯源

其實，在馬克思主義經(jīng)典作家的相關(guān)論斷中，對農(nóng)民在無產(chǎn)階級革命中的地位和價值給予了高度重視，形成了系統(tǒng)的“農(nóng)民權(quán)益”觀，具體表現(xiàn)為：

第一，農(nóng)民的主體地位決定其在無產(chǎn)階級革命中具有至關(guān)重要的作用。在馬克思所處的時代，法國和德國等農(nóng)業(yè)大國尚未完成城市化，農(nóng)民數(shù)量遠(yuǎn)超工人。面對這一情境，馬克思曾指出，“除非預(yù)先把人口中的主體——在這里就是農(nóng)民——爭取過來，否則就不可能取得持久的勝利”[14]。另外，多次歷史實踐均印證了農(nóng)民在無產(chǎn)階級革命中的重要地位。馬克思通過分析法國六月工人革命和巴黎公社運(yùn)動的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，工人階級和農(nóng)民被資產(chǎn)階級挑撥割裂，導(dǎo)致革命未獲得農(nóng)民的支持是二者失敗的關(guān)鍵原因；俄國二月革命時，列寧也指出“只有農(nóng)民群眾加入無產(chǎn)階級的革命斗爭，無產(chǎn)階級才能成為戰(zhàn)無不勝的民主戰(zhàn)士”[15]。對于中國的無產(chǎn)階級革命而言，農(nóng)民更是有著至關(guān)重要的作用。建黨初期，農(nóng)民占全國總?cè)丝诘?0%以上。毛澤東曾指出：“中國的革命實質(zhì)上是農(nóng)民革命”。[16]時至今日，即使經(jīng)過了工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，中國的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)勞動力仍然數(shù)量巨大，截至2019年末，以戶籍人口計算，我國有8.4億農(nóng)民(1)農(nóng)村戶籍人口為國家統(tǒng)計局公布的農(nóng)村居民數(shù)量與《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》公布的農(nóng)民工數(shù)量之和。，而農(nóng)業(yè)勞動力為19445萬人，占勞動力總量的25.36%(2)數(shù)據(jù)來源：世界銀行世界發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)庫。，遠(yuǎn)高于其他中高等收入國家17.31%的平均水平(3)筆者根據(jù)世界銀行世界發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，剔除中國后的中高等收入國家情況進(jìn)行的測算。，農(nóng)民始終是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的主體力量。

第二，農(nóng)民從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動在國民經(jīng)濟(jì)中具有基礎(chǔ)性地位。農(nóng)民從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的基礎(chǔ)性地位主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對人類發(fā)展和產(chǎn)業(yè)演進(jìn)兩方面的價值。首先，“農(nóng)業(yè)作為人類歷史上首要物質(zhì)資料生產(chǎn)部門，是人類生存和發(fā)展的必要前提，是滿足人類社會發(fā)展的第一需求”[17]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是人類參與社會生活、政治生活和精神生活的基礎(chǔ)，人類從事這些活動的首要目的就是“占有和生產(chǎn)食物”[18]。同時，馬克思指出“農(nóng)業(yè)勞動是其他一切勞動得以獨(dú)立存在的自然基礎(chǔ)和前提”[19]，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提升不僅能夠為其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更為充足的原料，其產(chǎn)生的剩余勞動力也為國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步擴(kuò)大和繁榮發(fā)展提供了支撐。列寧更是指出“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高必定帶來工業(yè)情況的改善，因而也會改善對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的供應(yīng)”[20]。從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達(dá)國家的崛起往往基于工農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展的良性國民經(jīng)濟(jì)格局，但多數(shù)發(fā)展中國家受到自由貿(mào)易的影響，能夠通過進(jìn)口糧食以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)從而忽視了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這雖然在一定程度上為其國民經(jīng)濟(jì)打下了較為堅實的工業(yè)基礎(chǔ)，但從長期來看，依賴進(jìn)口使得國家面臨較大的糧食安全風(fēng)險。中國共產(chǎn)黨長期以來重視“農(nóng)民權(quán)益”、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展觀是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)良性推進(jìn)的重要保障。

第三，土地權(quán)益是農(nóng)民最為關(guān)注的問題。首先，農(nóng)民起義和參與革命的根本動因就是土地。恩格斯指出，農(nóng)民“為了保持他們那一小塊岌岌可危的土地而進(jìn)行的斗爭越加艱苦，他們便越加頑固地拼命抓住這一小塊土地不放”[21]。其次，工農(nóng)聯(lián)盟的關(guān)鍵在于推行土地改革。根據(jù)馬克思主義經(jīng)典作家的論斷，農(nóng)民在無產(chǎn)階級革命和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位至關(guān)重要，無產(chǎn)階級應(yīng)當(dāng)與其聯(lián)合形成工農(nóng)聯(lián)盟，但由于農(nóng)民的階級局限性，需要對其進(jìn)行教育和引導(dǎo)。對于農(nóng)民而言，土地權(quán)益是其革命和奮斗的根本動力，無產(chǎn)階級需要通過系統(tǒng)的土地改革，保障農(nóng)民的土地權(quán)益以穩(wěn)固工農(nóng)聯(lián)盟的基礎(chǔ)。最后，農(nóng)業(yè)特殊的產(chǎn)業(yè)屬性決定了需要對農(nóng)民給予補(bǔ)助。與工商業(yè)相比，農(nóng)業(yè)既具有基礎(chǔ)性地位，又存在經(jīng)營周期長、回報率低、易受自然環(huán)境影響等明顯的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)屬性。因此，需要對從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民給予財政傾斜和資金補(bǔ)助以保障“農(nóng)民權(quán)益”，正如恩格斯所指出的，“為了農(nóng)民的利益而必須犧牲一些社會資金，從資本主義經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)看來好像只是白花錢，然而這卻是一項極好的投資，因為這種物質(zhì)犧牲可能使花在整個社會改造上的費(fèi)用節(jié)省十分之九。因此，在這個意義上來說，我們可以很慷慨地對待農(nóng)民”[22]。

總的來說，馬克思主義經(jīng)典作家從無產(chǎn)階級革命和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等理論層面充分地肯定了農(nóng)民地位的不可替代性，深刻論述并強(qiáng)調(diào)了無產(chǎn)階級需要善待農(nóng)民、有效保障“農(nóng)民權(quán)益”(尤其是土地方面的權(quán)益)，從而實現(xiàn)教育、聯(lián)合農(nóng)民形成工農(nóng)聯(lián)盟共同完成無產(chǎn)階級革命和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)。這是以“農(nóng)民權(quán)益”為核心的農(nóng)村政策內(nèi)在演變邏輯的理論濫觴。

三、以“農(nóng)民權(quán)益”為核心的農(nóng)村政策探索與演變

從農(nóng)村政策發(fā)展來看，主要可以分為新中國成立前的無產(chǎn)階級革命戰(zhàn)爭、早期社會主義建設(shè)的探索與徘徊以及改革開放后社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期等三大階段。在每個不同的階段，都面臨著不同的政治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，農(nóng)村政策也相應(yīng)發(fā)生調(diào)整與轉(zhuǎn)變，但以“農(nóng)民權(quán)益”為核心的政策演變的內(nèi)在邏輯貫穿始終，黨的十八大之后，更是將保障“農(nóng)民權(quán)益”推上了新的政治高度。

(一)新中國成立前(1921—1949年)：農(nóng)民土地權(quán)益的賦予

在國家政權(quán)尚未建立的情況下，真正解決農(nóng)民最為關(guān)心的土地問題不僅能夠贏得農(nóng)民的支持和擁護(hù)，更是保障農(nóng)民權(quán)益最為關(guān)鍵和有效的方案。建黨初期，由于西方帝國主義的侵略，本就十分脆弱的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊，在“三座大山”的壓迫下，農(nóng)民苦不堪言。對于當(dāng)時飽受戰(zhàn)亂和階級壓榨的農(nóng)民而言，其最為迫切的利益訴求就是能夠獲得穩(wěn)定的土地所有權(quán)并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，正如毛澤東指出的，“誰能解決土地問題，誰就能贏得農(nóng)民”[23]。中共蘇區(qū)中央局對各黨派的土地政策和綱領(lǐng)進(jìn)行了系統(tǒng)的剖析，認(rèn)為雖然孫中山的“三民主義”涵蓋“平均地權(quán)”的政治綱領(lǐng)，國民政府也提出過“二五減租”等口號，但都對“地主階級的土地絲毫沒有動搖”[24]，依靠國民黨的土地改革根本無法滿足農(nóng)民對土地權(quán)益的訴求，甚至?xí)罐r(nóng)民處境更為惡化。

中國共產(chǎn)黨在土地革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭等三個時期的農(nóng)村政策圍繞一系列土地改革措施展開，在當(dāng)時最大限度地滿足了農(nóng)民對土地權(quán)益的訴求。國民革命失敗后，黨開始了獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)土地革命戰(zhàn)爭的新時期，并頒布了一系列滿足農(nóng)民土地權(quán)益的法律和政策：1928年12月，《井岡山土地法》頒布，明確了農(nóng)民對土地享有合法的權(quán)益；1929年4月，《興國土地法》把“沒收一切土地”改為“沒收公共土地及地主階級土地”，對沒收土地對象進(jìn)行甄別，使得中農(nóng)的利益也得到了保障，并根據(jù)農(nóng)民占有土地數(shù)量和質(zhì)量的不同，創(chuàng)造性地采用了“抽多補(bǔ)少”和“抽肥補(bǔ)瘦”的分配方式；1931年3月，蘇維埃政府頒布《為督促分配土地及宣布土地所有權(quán)》的布告，使得分田后的農(nóng)民不僅擁有土地使用權(quán)，還擁有了所有權(quán)，農(nóng)民土地權(quán)益達(dá)到前所未有的高度?？谷諔?zhàn)爭時期，由于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成，主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槊褡迕?，土地革命的步伐暫緩，為了能夠最大限度地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中國共產(chǎn)黨采取了“減租減息”政策。解放戰(zhàn)爭時期，土地改革全面鋪開，即使面臨民族資產(chǎn)階級和民主人士立場動搖的壓力，1946年5月中共中央仍發(fā)出《關(guān)于土地問題的指示》，堅定支持農(nóng)民的土地要求并制定18條具體政策，奠定了解放戰(zhàn)爭時期土地改革的基本路線；1947年8月全國土地會議通過了《中國土地法大綱》，共計16條，明確提出了徹底消滅封建制度、分配土地的原則和方法、由農(nóng)民掌握土地問題的自主權(quán)以及保護(hù)和發(fā)展新民主主義經(jīng)濟(jì)等四個方面的內(nèi)容。

除土地改革外，當(dāng)時農(nóng)村的工作十分重視對農(nóng)民的教育，極大地喚醒了農(nóng)民的權(quán)益觀，提升了農(nóng)民的斗爭意識和文化素養(yǎng)。舊中國的農(nóng)民長期受到封建統(tǒng)治的壓迫和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)封閉性的影響，思想愚昧、保守，文化水平低下，缺乏爭取自己權(quán)益的抗?fàn)幰庾R和能力，具有十分明顯的階級局限性。為了能夠喚醒農(nóng)民的抗?fàn)幰庾R和鼓舞其自發(fā)地爭取自身權(quán)益，黨的農(nóng)村工作的開展不僅關(guān)注了農(nóng)民土地和經(jīng)濟(jì)等物質(zhì)權(quán)益，還高度重視對農(nóng)民的教育工作。首先是通過群眾大會、宣傳標(biāo)語和設(shè)立農(nóng)村基層政權(quán)等方式加強(qiáng)黨對農(nóng)民的領(lǐng)導(dǎo)和思想政治教育工作，保障農(nóng)民運(yùn)動的正確性和積極性；其次，通過掃盲運(yùn)動、興辦學(xué)校等多種途徑強(qiáng)化對農(nóng)民的文化素質(zhì)教育，從而改變傳統(tǒng)農(nóng)民愚昧、閉塞的固有形象；同時，還根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展和應(yīng)對戰(zhàn)爭的需求提升農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、軍事作戰(zhàn)等技能。一系列教育活動大大提升了農(nóng)民的認(rèn)知水平和斗爭能力，讓農(nóng)民有了參與無產(chǎn)階級運(yùn)動奪取自己權(quán)益的理論武器和實踐技能。

(二)新中國成立至改革開放(1949—1978年)：農(nóng)民集體平均化權(quán)益的探索

新中國成立初期，全國先后推行土地改革和社會主義改造運(yùn)動，農(nóng)村土地從農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，從小農(nóng)經(jīng)營轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)合作，這既滿足了全國農(nóng)民對土地權(quán)益的需求，同時也有效解決了當(dāng)時農(nóng)民難以獨(dú)立從事生產(chǎn)的困境。1950年6月，中央人民政府通過了《中華人民共和國土地改革法》并在全國范圍開展土地改革，自此，中國農(nóng)民告別了封建剝削的土地所有制，真正意義上擁有了自己的土地。土地改革的實施大大提升了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但由于經(jīng)歷了長期戰(zhàn)亂，農(nóng)民手中的資金和生產(chǎn)資料極度匱乏，農(nóng)業(yè)技術(shù)十分落后，雖然農(nóng)民獲得了土地所有權(quán)，但仍屬于小農(nóng)經(jīng)營模式，農(nóng)民單獨(dú)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著較大風(fēng)險，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)化、規(guī)?；入y以實現(xiàn)，勞動生產(chǎn)率低下。農(nóng)村社會主義改造有效地回應(yīng)了當(dāng)時農(nóng)村的現(xiàn)實情況，將土地農(nóng)民私有轉(zhuǎn)為集體所有，并推廣農(nóng)業(yè)合作化，在互助組、初級合作社基礎(chǔ)上成立高級合作社，“農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由單個農(nóng)戶調(diào)整到整個合作社集體”[25]。據(jù)統(tǒng)計，1952年時我國僅有初級合作社0.4萬個，高級合作社10個，1955年初級合作社達(dá)到48萬個，1957年底，高級合作社則達(dá)到75.3萬個[26]。土地改革與農(nóng)業(yè)社會主義改造回應(yīng)了當(dāng)時農(nóng)民的土地和生產(chǎn)權(quán)益訴求，同時也為后續(xù)高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和追求平均主義的大集體生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。

“大躍進(jìn)”和“人民公社化”運(yùn)動等對集中生產(chǎn)和集體利益的過分強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致個體權(quán)益被忽視，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入了低效率的平均化陷阱。1957年9月，黨的八屆三中全會通過《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要四十條》，“大躍進(jìn)”運(yùn)動率先在農(nóng)村展開，當(dāng)時毛澤東將農(nóng)業(yè)視為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾，試圖利用農(nóng)村勞動力資源豐富的優(yōu)勢拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，但急于求成，忽視了客觀規(guī)律，而人力和財力的高度集中，也導(dǎo)致“大躍進(jìn)”運(yùn)動大大挫傷了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。1958年8月，中共中央頒布《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，在農(nóng)村形成了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社制度，該制度的初衷是為了實現(xiàn)對傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的革命，但囿于當(dāng)時的生產(chǎn)力低下和農(nóng)民思想覺悟不高，實質(zhì)上淪為了“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的‘袋裝化’，是小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營的捆綁式集合”[27]，同時由于生產(chǎn)模式單一、監(jiān)督管理松散和“大鍋飯”的分配方式，農(nóng)民生產(chǎn)積極性普遍低下。

綜合來看，這一時期農(nóng)村政策的演變重點(diǎn)關(guān)注了農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展中的平均化權(quán)益。其主要原因可概述為三個方面：其一，土地改革和社會主義改造使得原有封建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的階層分化消失，農(nóng)民擁有的財富和土地趨于同質(zhì)化；其二，當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破敗，農(nóng)民存在互助合作的集體生產(chǎn)需求；其三，早期計劃經(jīng)濟(jì)本身就具有高度集中和統(tǒng)一的屬性，更加強(qiáng)調(diào)國家和集體利益而非個體利益。

(三)改革開放至十八大(1978—2012年)：農(nóng)民個體差異化權(quán)益的激發(fā)

“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的確立和穩(wěn)定使得農(nóng)民集體利益得到保障的同時，個人潛能也得到激發(fā)。1978年黨的十一屆三中全會確定了改革開放政策，并在安徽鳳陽小崗村率先試點(diǎn)“包產(chǎn)到戶”；1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作紀(jì)要》正式確認(rèn)“包干到戶，包產(chǎn)到戶”等多種形式責(zé)任制的合法性；1991年11月，黨的十三屆八中全會通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》正式提出“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的表述，并對“統(tǒng)”和“分”的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化；1993年3月和7月，該體制分別被納入《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》；其后中央又多次出臺相關(guān)文件穩(wěn)定土地承包關(guān)系和雙層經(jīng)營體制，如2008年黨的十七屆三中全會明確指出，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。該經(jīng)營體制的改革改變了人民公社制度下農(nóng)民個體權(quán)益被忽視的境況，“統(tǒng)分結(jié)合”既保障了農(nóng)村集體利益，同時也調(diào)動了農(nóng)民個人的生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)了集體利益保障與個人利益追求的平衡。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和城鄉(xiāng)管制的松動，使得農(nóng)民有了更多的就業(yè)選擇空間。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使得農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅提升，但由于耕地資源有限，農(nóng)業(yè)剩余勞動力不斷增加，農(nóng)民迫切需要從事農(nóng)業(yè)以外的經(jīng)濟(jì)活動以獲得更多收入。這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起滿足了部分農(nóng)民就地就近兼業(yè)的需求。在農(nóng)村人口城鄉(xiāng)流動政策方面，也經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到鼓勵農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的轉(zhuǎn)變：1979—1983年，為了防止城市就業(yè)壓力過大，黨和國家出臺了多項文件(4)這些文件具體包括1979年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委《關(guān)于清理壓縮計劃外用工的辦法》、1980年國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作的意見》、1981年底國務(wù)院頒布的《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》等一系列文件。嚴(yán)格限制農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，并清退和壓縮城市現(xiàn)有的農(nóng)村勞動力，但這一情況在1984年發(fā)生轉(zhuǎn)變。隨著改革開放的深入推進(jìn)，城市經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)，對勞動力需求也不斷增加，在這一背景下，1984年的中央一號文件提出“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工、辦服務(wù)業(yè)，對繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，具有重要作用，對此應(yīng)積極支持”。自此，農(nóng)民開始大量進(jìn)入城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域就業(yè)。這不僅給予了農(nóng)民更多獲得經(jīng)濟(jì)利益的手段和機(jī)會，同時也使農(nóng)民工進(jìn)城為城市建設(shè)和發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

改革開放至十八大期間，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，這一時期的農(nóng)村政策也更多地表現(xiàn)出對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)注，而“讓一部分人先富起來”的思想也促使農(nóng)民個體的差異化權(quán)益得到凸顯。這一時期，黨中央共計發(fā)布了13個關(guān)于“三農(nóng)”發(fā)展的一號文件，其中涉及經(jīng)營制度、市場機(jī)制、加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入以及農(nóng)民增收等多項議題。2004年后中央一號文件也成為黨關(guān)心重視“三農(nóng)”發(fā)展的代名詞，2006年1月《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的廢止更是標(biāo)志著農(nóng)業(yè)稅的全面取消。從整體上看，這一時期農(nóng)民減負(fù)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營取得了前所未有的突破；而對于農(nóng)民個體來說，一系列的農(nóng)村政策不僅使其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)益得到保障，更是賦予了每個農(nóng)民在個人生產(chǎn)和就業(yè)上極大的自主選擇權(quán)。

(四)十八大至今(2012—2021年)：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“農(nóng)民權(quán)益”多元化的提升

十八大后，我國逐步進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，國際形勢變化和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型使得農(nóng)民現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)權(quán)益面臨沖擊和挑戰(zhàn)。從國際層面來看，首先，全球經(jīng)濟(jì)整體下行壓力較大，在全球化格局下將對我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。其次，隨著中國的崛起，以美國為首的西方單邊主義勢力抬頭，貿(mào)易摩擦和產(chǎn)業(yè)斷鏈等導(dǎo)致歐美市場的貿(mào)易波動(如訂單減少)，這對我國工業(yè)品出口造成負(fù)面影響，進(jìn)而影響到農(nóng)民工群體的經(jīng)濟(jì)收益。從國內(nèi)層面來看，自2015年起，我國經(jīng)濟(jì)增速降至6.5%，國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入服務(wù)業(yè)化階段，人口老齡化程度加深，人口紅利逐漸消失，經(jīng)濟(jì)增速下行壓力顯著，尤其是隨著我國整體產(chǎn)業(yè)升級，許多企業(yè)從勞動密集型向技術(shù)和資本密集型轉(zhuǎn)變，主要集中在工業(yè)和中低端服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工將面臨被替代的風(fēng)險，失業(yè)壓力陡升。另外，由于長期以來農(nóng)民工外出務(wù)工，農(nóng)村出現(xiàn)人才和青壯年勞動力不足的情況，城鄉(xiāng)收入差距增大，農(nóng)民有著更為迫切的增加收入和提高生活水平需求?？偟膩碚f，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，不僅全國經(jīng)濟(jì)面臨迫切的轉(zhuǎn)型需求，農(nóng)村和農(nóng)民由于其本身的可利用資源較少、抗風(fēng)險能力較低，更需要在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期挖掘新的經(jīng)濟(jì)潛能，以保障農(nóng)民收入和生活水平的穩(wěn)步提升。

為應(yīng)對“三農(nóng)”問題在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的新變化、新挑戰(zhàn)，黨和國家相繼采取了一系列的努力和措施，“農(nóng)民權(quán)益”從以經(jīng)濟(jì)為核心向更多維度轉(zhuǎn)變。2015年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》指出，依靠拼資源、拼消耗的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式已難以為繼，要“努力在提高糧食生產(chǎn)能力上挖掘新潛力，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上開辟新途徑，在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上尋求新突破，在促進(jìn)農(nóng)民增收上獲得新成效，在建設(shè)新農(nóng)村上邁出新步伐”，并提出要增強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)；2016年中央一號文件中明確提出要用新發(fā)展理念解決農(nóng)村問題并著力提高新農(nóng)村建設(shè)水平；2017年2月發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》，以通過落實供給側(cè)改革挖掘農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能；2017年10月黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并在2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)，作出系統(tǒng)和全面的部署，全方位地回應(yīng)了農(nóng)民的多元權(quán)益訴求。2021年4月29日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，從法律的高度在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護(hù)、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合、扶持措施和監(jiān)督檢查等方面全面地保障了農(nóng)民多元化權(quán)益。

四、目前農(nóng)民權(quán)益的短板及解決路徑

從中國農(nóng)村政策的歷史演進(jìn)來看，雖然農(nóng)民整體權(quán)益得到有效提升，但仍存在既有短板和新訴求，這需要在整體國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的不斷推進(jìn)過程中，加以補(bǔ)足和回應(yīng)。

(一)農(nóng)民權(quán)益的既有短板與新訴求

2021年中央一號文件(5)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》。發(fā)布，農(nóng)村政策開啟了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新時期。而“十四五”期間是脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興的銜接過渡期，厘清當(dāng)下農(nóng)民權(quán)益的既有短板與新訴求是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效推進(jìn)的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。

1.農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益短板

農(nóng)民土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和宅基地資格權(quán)、使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)雖已得到保障，但土地財產(chǎn)權(quán)卻仍未有效實現(xiàn)，農(nóng)民缺乏有利的經(jīng)濟(jì)地位和良好的經(jīng)濟(jì)機(jī)會[28]。土地權(quán)益是農(nóng)民最根本的權(quán)益，其增益是農(nóng)民整體權(quán)益躍升的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)民已經(jīng)具有了土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，這四類權(quán)益在現(xiàn)行法律中被劃歸為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。事實上，這是一種廣義上的財產(chǎn)定義。從狹義經(jīng)濟(jì)意義來看，財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是能夠獲得增值、分紅等財產(chǎn)性收入且能夠通過市場流轉(zhuǎn)并按照市場價格變現(xiàn)的。若按照這一定義，農(nóng)民并不具有充分的土地財產(chǎn)權(quán)，因為耕地和宅基地并不能如城市土地和商品住宅一樣為農(nóng)民提供較為穩(wěn)定的財產(chǎn)衍生收入，也無法進(jìn)入市場或無法按照市場價格進(jìn)行抵押、租賃或交易以獲得資金。這也是造成農(nóng)民整體收入短板和農(nóng)民財產(chǎn)性收入僅為城市居民財產(chǎn)性收入的1/12的重要原因。

2.農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益短板

與發(fā)達(dá)國家和同等水平的發(fā)展中國家相比，我國農(nóng)村仍存在過多的剩余勞動力，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率較低。雖然從縱向看，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率顯著提升，農(nóng)村剩余勞動力也經(jīng)歷了相對較快的“鄉(xiāng)—城”轉(zhuǎn)移的過程。但與發(fā)達(dá)國家和同等發(fā)展水平的發(fā)展中國家相比，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域仍存在過多的勞動力。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2019年中國農(nóng)業(yè)勞動力占比為25.36%，相比于中高等收入國家和高收入國家21.62%和3.15%的水平，分別高出3.74個和22.21個百分點(diǎn)，若按中國農(nóng)業(yè)剩余勞動力能夠順利實現(xiàn)“鄉(xiāng)—城”轉(zhuǎn)移并達(dá)到高收入國家3.15%的農(nóng)業(yè)勞動力占比的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，則中國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率將增加到32266.86美元/人(6)若達(dá)到高收入國家的農(nóng)業(yè)勞動力占比標(biāo)準(zhǔn)，則中國農(nóng)業(yè)勞動力將減少到24603849人(即2019年世界銀行公布的中國勞動力總數(shù)781074570人與發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)勞動力占比3.15%相乘)，以世界銀行公布的中國2019年農(nóng)業(yè)增加值(2010年不變價美元)7938.89億美元計算，則中國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率將增加到32266.86美元/人(農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率按農(nóng)業(yè)增加值/農(nóng)業(yè)勞動力計算)。(與高收入國家農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的平均水平接近)，比我國當(dāng)前4007.91美元/人的水平高出7倍之多，可見農(nóng)村剩余勞動力的過度堆積已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入提升的羈絆(見表1)。尤其是隨著服務(wù)業(yè)化的到來和城市化水平的提高，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移速度將大幅下降，2020年農(nóng)民工數(shù)量出現(xiàn)了負(fù)增長，這雖然在一定程度上是受到疫情的影響，但外出農(nóng)民工逐年下降的趨勢已然十分明顯。

3.農(nóng)民自主選擇權(quán)益短板

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍未被打破，要素流動仍存在一定的淤堵，農(nóng)民與市民在社會認(rèn)同上仍存在差距。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距上，要素流動和配置效率的差異也十分顯著，其中最為核心的是農(nóng)民作為勞動力要素?zé)o法在城鄉(xiāng)不同部門間自由流動，主要是受到了土地制度、戶籍制度和思維觀念等多重因素的影響，而勞動力要素是所有要素中最具能動性和牽引性的，若不能有效解決勢必會陷入各要素互相羈絆的惡性淤堵陷阱。另外，與市場經(jīng)濟(jì)國家相比，在我國，農(nóng)民不僅是職業(yè)名詞，還是一種社會身份的象征，這一方面源于傳統(tǒng)文化對農(nóng)民的歧視，另一方面也是戶籍等制度所形成的社會觀念的持續(xù)，這成為當(dāng)前農(nóng)民社會權(quán)益的重要短板。

表1 2019年部分國家農(nóng)業(yè)勞動力占比及農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率

(二)全面提升農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)民權(quán)益是我國農(nóng)村政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國農(nóng)村政策的重大創(chuàng)新和新的起點(diǎn)，其推進(jìn)和實現(xiàn)過程中應(yīng)始終關(guān)注農(nóng)民權(quán)益的變化與訴求，全面解決和提升農(nóng)民權(quán)益。

1.提升基層黨組織的多維治理能力

始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層黨組織在盤活經(jīng)濟(jì)和了解農(nóng)民訴求中的作用，提升多維治理能力。長期以來，基層黨組織在農(nóng)村政策落實中發(fā)揮了十分重要的作用，尤其是能夠十分敏銳地感受到農(nóng)民權(quán)益的變化。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中，應(yīng)持續(xù)發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村社會中的作用，尤其是重視盤活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)循環(huán)和城鄉(xiāng)要素流動，并繼續(xù)增進(jìn)與農(nóng)民的溝通和互動，了解在脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型過渡過程中，農(nóng)民權(quán)益在各個方面的新變化和新訴求，提升基層黨組織的多維治理能力。

2.助力農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的有效實現(xiàn)

探索增加農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的制度安排與政策措施。從農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)來看，我國人均可支配財產(chǎn)性凈收入為419元，僅占總收入的2.45%，財產(chǎn)性收入短板情況十分嚴(yán)重。這主要是由于農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)尚未充分表達(dá)，無法為其財產(chǎn)性收入的增加提供支撐。隨著脫貧攻堅的完成，鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)不僅是農(nóng)民的總收入增加，更需要關(guān)注農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的合理性，尤其是提升財產(chǎn)性收入比例以提升農(nóng)民家庭的抗風(fēng)險能力和規(guī)避返貧危機(jī)。因此，需積極探索和推廣土地財產(chǎn)權(quán)有效表達(dá)的制度創(chuàng)新，如土地入股分紅、土地暢通流轉(zhuǎn)等，設(shè)立與農(nóng)村土地抵押、租賃和交易相配套的金融、資產(chǎn)評估、風(fēng)險管理和商業(yè)撮合機(jī)構(gòu)，助力農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的有效實現(xiàn)。

3.增強(qiáng)農(nóng)民自主選擇權(quán)益

增加對農(nóng)民工群體的就業(yè)支持和職業(yè)技能培訓(xùn)，確保農(nóng)民多元化就業(yè)需求得到滿足。當(dāng)前受到出口貿(mào)易遇冷和產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步替代效應(yīng)的影響，工業(yè)制造業(yè)領(lǐng)域農(nóng)民工的就業(yè)風(fēng)險陡升。在這一背景下，應(yīng)著力保障農(nóng)民的自主選擇和自我發(fā)展權(quán)益，根據(jù)其現(xiàn)實需求，比如，對有意繼續(xù)留在城市就業(yè)的農(nóng)民工可通過工會或成立農(nóng)民工協(xié)會為其就業(yè)轉(zhuǎn)型提供有效的職業(yè)教育或轉(zhuǎn)型引導(dǎo)；對于希望返鄉(xiāng)的農(nóng)民工則可通過農(nóng)村基層組織為其提供當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)和就業(yè)的渠道。

4.以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》切實保障農(nóng)民權(quán)益

2021年4月29日，十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，該法律自2021年6月1日起施行。該法明確以“促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展”為立法目的，堅持農(nóng)民主體地位，尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民各項權(quán)益。正如習(xí)近平所指出的，要充分尊重廣大農(nóng)民意愿，調(diào)動廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，把廣大農(nóng)民對美好生活的向往化為推動鄉(xiāng)村振興的動力，把維護(hù)廣大農(nóng)民根本利益、促進(jìn)廣大農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。