中國制造業(yè)外部環(huán)境惡化，如何應(yīng)對

魯欣

中國連續(xù)19年位居美國337調(diào)查之首，涉案產(chǎn)品包括通訊設(shè)備、集成電路、傳感器、無人機等。圖/中新

美國拜登政府上臺之后，中國制造業(yè)貿(mào)易風(fēng)險并未減弱，反而更加嚴(yán)峻。

首先是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨重構(gòu)。

國際貿(mào)易的規(guī)則體系正在重塑，區(qū)域和雙邊貿(mào)易協(xié)定大量涌現(xiàn)。美日歐迄今已召開七次貿(mào)易部長會議，核心議題均與制造業(yè)相關(guān);據(jù)日本貿(mào)易振興機構(gòu)統(tǒng)計，截至今年1月31日，全球已生效的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定共計357個。

氣候變化正在被寫入國際貿(mào)易規(guī)則，比如碳關(guān)稅將不僅對全球貿(mào)易、也將對各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。美國議會提案41件，總統(tǒng)行政令4項;歐盟推出碳邊境調(diào)節(jié)機制;日本通過2050年碳中和法案。

第二是近年制造業(yè)在國家競爭力中的地位凸顯，中國制造某種程度上成為眾矢之的。制造業(yè)競爭可以總結(jié)為三個方面：戰(zhàn)略競爭、科技競爭、供應(yīng)鏈競爭。

戰(zhàn)略競爭方面，美國發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》，重振美國制造業(yè)基礎(chǔ);歐盟更新《歐盟工業(yè)戰(zhàn)略》，引領(lǐng)歐洲產(chǎn)業(yè)向綠色和數(shù)字化過渡;日本發(fā)布《日本制造業(yè)白皮書》，要求日本制造業(yè)強化供應(yīng)鏈。

科技競爭方面，美國要促進和保護美國在能源、半導(dǎo)體、人工智能、生物科技等領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢;歐盟發(fā)布《人工智能白皮書》，同時發(fā)布監(jiān)管法律框架，遏制其他國家在該領(lǐng)域的發(fā)展;日本投入數(shù)億美元，將5G網(wǎng)絡(luò)視為經(jīng)濟增長支柱之一;英國發(fā)布《2020年科技戰(zhàn)略》，為下一代科學(xué)技術(shù)奠定基礎(chǔ);韓國發(fā)布人工智能新政，計劃投資76萬億韓元。

供應(yīng)鏈競爭方面，美國總統(tǒng)拜登簽署了三份有關(guān)供應(yīng)鏈的行政令;歐盟要減少對外國供應(yīng)商的依賴，掌握“戰(zhàn)略自主權(quán)”;日本要求國內(nèi)制造業(yè)將強化供應(yīng)鏈放在首位;英國通過《通訊安全法案》，要減少高風(fēng)險供應(yīng)商的潛在威脅;德國近期通過了《供應(yīng)鏈法》。

圖1：中國大陸被納入實體名單的數(shù)量猛增

資料來源：作者根據(jù)公開資料統(tǒng)計。制圖：顏斌

當(dāng)今世界正處在一個新老規(guī)則交叉的混沌期，以上的一切變局都源于產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革。數(shù)字技術(shù)主導(dǎo)的新一輪技術(shù)革命正推動社會產(chǎn)業(yè)體系的深刻變革，給全球創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)分工、價值鏈、貿(mào)易、投資等帶來全面而深刻的影響。

特別要指出的是，美國拜登政府上臺之后，對中國制造業(yè)的限制更加精準(zhǔn)，并聯(lián)合盟友一同采取措施。中國制造業(yè)要做好長期應(yīng)對的準(zhǔn)備，并且要特別關(guān)注出口管制和經(jīng)濟制裁方面的問題。

出口管制影響供應(yīng)鏈安全

中國制造業(yè)面臨的新風(fēng)險主要包括：出口與管制風(fēng)險、金融制裁風(fēng)險、投資風(fēng)險、貿(mào)易風(fēng)險。

簡單來說，出口管制影響供應(yīng)鏈安全，金融制裁影響資金鏈安全。管制和制裁，都是半政治化的政策工具。

出口管制是管貿(mào)易的，就是被列入美國實體經(jīng)濟清單實體無法再進口美國的貨物、使用美國的相關(guān)技術(shù)，甚至?xí)钄嗷A(chǔ)研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)交流通道。

出口管制涉及物項清單和最終用戶/最終用途兩部分，美國商務(wù)部實體名單對制造業(yè)供應(yīng)鏈的影響最大，可能引發(fā)“斷貨”風(fēng)險。除商務(wù)部實體名單外，還有被拒絕人名單、未核實名單、軍事最終用戶名單等，另外美國國務(wù)院還有防擴散制裁名單和國防貿(mào)易禁止名單等。

根據(jù)我們統(tǒng)計，截至6月28日，美國實體名單中涉及中國大陸的有338家，占全球總數(shù)的21.1%，其中企業(yè)有209家。軍事最終用戶名單中有58家是中國大陸實體，占比54.7%，其中企業(yè)有51家。未核實名單有26家中國大陸實體，其中企業(yè)19家。

圖2：中國大陸被納入美國實體名單企業(yè)所涉行業(yè)

資料來源：作者根據(jù)公開資料統(tǒng)計

值得注意的是，2018年之前，中國大陸實體被納入美國實體名單的數(shù)量總體比較平穩(wěn)，2018年之后數(shù)量猛增，其中涉及電子、電信、AI領(lǐng)域的企業(yè)最多。

美國還不斷加強新興技術(shù)管制，采取了許多措施。

美國還通過國際組織聯(lián)動來形成技術(shù)管制。國際四大出口管制多邊機制包括瓦森納協(xié)定、核供應(yīng)國集團、澳大利亞集團以及導(dǎo)彈技術(shù)控制機制，都是以清單來實施技術(shù)管制，美國極力促成了前三個管制機制的成立，也是澳大利亞集團的主要成員國，主導(dǎo)了國際多邊管制機制的走向。

我們還要關(guān)注美國批準(zhǔn)了什么、否決了什么，這樣就知道我們哪些產(chǎn)品對美國依賴比較大、哪些產(chǎn)業(yè)需要加強。

2015年-2019年，在美國批準(zhǔn)的對華出口許可中，涉及質(zhì)譜儀最多，其次是電信技術(shù)，中國許可占全球的比例高達(dá)74.1%和82.5%?；瘜W(xué)制造設(shè)備、壓力傳感器、生物材料處理設(shè)備、電子元器件、光學(xué)設(shè)備對美國的需求也比較大。美國否決對華出口的物項涉及電子元器件、通用電子設(shè)備、光學(xué)設(shè)備，說明這類產(chǎn)業(yè)亟待加強。

金融制裁影響資金鏈安全

金融制裁，是全面組織與美國相關(guān)的，包括與美國人交易，用美元貿(mào)易和投資、涉及美資的經(jīng)營活動等。

金融制裁的各類名單特別復(fù)雜。美國財政部的金融制裁名單目前有八份，其中最重要的是特別指定國民名單（SDN）：禁止提供特定服務(wù);禁止投資、支付和資本流動;禁止為名單中的實體集資;封鎖（凍結(jié)資產(chǎn)）實體的任何資金或其他資產(chǎn);禁止美國人與其交易;禁止入境。截至6月底，全球9000多個SDN名單中，涉及206個中國實體。數(shù)量雖然不大，但近兩年增長特別快。

不僅如此，在非SDN名單中，中國也頗受限制。2020年11月，美國為中國單獨出臺中國軍事公司名單，特朗普簽署行政令，禁止美國投資31家中國軍事企業(yè)。2021年6月，拜登政府將其更名為中國涉軍企業(yè)名單，共有59家企業(yè)，禁止美國投資，其中30家來自2020年的中國軍事公司名單。

涉朝、涉伊貿(mào)易容易遭美國金融制裁。截至6月11日，中國企業(yè)被納入美國特別指定國民名單的原因：涉朝貿(mào)易的企業(yè)21家;涉伊貿(mào)易的企業(yè)43家;涉及委內(nèi)瑞拉貿(mào)易的企業(yè)1家;涉販毒及反恐分別是7家和4家。

圖3：美國財政部黑名單有八份

資料來源：作者根據(jù)公開資料統(tǒng)計

圖4：2001年-2021年*美國337調(diào)查情況

單位：起。資料來源：作者根據(jù)公開資料統(tǒng)計

投資審查風(fēng)險

美國在《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法》和《出口管制改革法》中明確“新興和基礎(chǔ)性”技術(shù)清單是關(guān)鍵部分，很多內(nèi)容涉軍或軍民兩用領(lǐng)域，未來也會加快針對關(guān)鍵技術(shù)的投資審查與出口管制機制的聯(lián)動。

在國家安全的名義下，中美在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、能源、高科技領(lǐng)域的資本層面的合作已基本處于停滯狀態(tài)。此外，美國還以所謂強迫勞動為由發(fā)布海關(guān)暫扣令，實施限制/禁止進口措施，目前涉及棉花、番茄，下一步或?qū)a(chǎn)品范圍拓展至清潔能源領(lǐng)域。

歐盟各成員國都在采取措施，加強對外國直接投資的審查和限制，主要體現(xiàn)在三個關(guān)鍵。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施：能源、運輸、水、衛(wèi)生、通信、媒體、數(shù)據(jù)處理或存儲、航空航天、國防或金融基礎(chǔ)設(shè)施等;關(guān)鍵技術(shù)：人工智能、機器人、半導(dǎo)體、網(wǎng)絡(luò)安全、航空航天、國防、儲能、量子和核技術(shù)以及納米技術(shù)和生物技術(shù)等;關(guān)鍵投入：包括能源和原材料等。

德國聚焦衛(wèi)生、能源、信息技術(shù)、電信、交通等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，擴大了其外國直接投資監(jiān)管制度的適用。

日本將需要進行“事先申報”的領(lǐng)域擴大至可轉(zhuǎn)用于軍事的通用品、高度的網(wǎng)絡(luò)安全等12個領(lǐng)域。

英國《國家安全與投資法案》規(guī)定了先進材料、高端機器人、人工智能、民用核能等17個需要強制申報的行業(yè)。

澳大利亞對外商投資審查制度進行了半個世紀(jì)以來力度最大的改革，關(guān)注敏感行業(yè)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，引入國家安全審查，加強合規(guī)監(jiān)管及加大處罰力度。

貿(mào)易風(fēng)險

貿(mào)易救濟調(diào)查仍是主要國家頻繁使用的工具，中國仍然是最主要的對象國。其中有兩個特點，其一是新立案創(chuàng)歷史新高，2020年，共有27個國家（地區(qū)）對華啟動120多起貿(mào)易救濟調(diào)查，創(chuàng)下2002年以來國外對華貿(mào)易救濟調(diào)查的年度新高。其二是“雙重救濟”非常突出，2020年，在對華啟動的20起反補貼調(diào)查中，有17起同時伴隨反傾銷調(diào)查。

與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查風(fēng)險。中國知識產(chǎn)權(quán)問題一直是美歐重點關(guān)切領(lǐng)域。中國連續(xù)17年被列入美國特別301報告“重點觀察國家”名單;持續(xù)被歐盟列為第一優(yōu)先級“優(yōu)先關(guān)注國家”。

美國還用337調(diào)查限制中國制造業(yè)中高端產(chǎn)品進入其市場。337調(diào)查是美國國際貿(mào)易委員會（International Trade Commission，ITC）依據(jù)美國《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)的有關(guān)規(guī)定，針對進口貿(mào)易中的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為以及其他不公平競爭行為開展調(diào)查，裁決是否侵權(quán)及有必要采取救濟措施的一項準(zhǔn)司法程序。

中國連續(xù)19年位居美國337調(diào)查之首，且涉案產(chǎn)品日趨向制造業(yè)中高端增加。涉案產(chǎn)品包括通訊設(shè)備、集成電路、傳感器、無人機、蜂窩信號增強器等。今年前五個月涉華調(diào)查同比增長2.2倍，預(yù)計全年案件數(shù)將創(chuàng)新高。

美國還不斷提高對華制造業(yè)知識產(chǎn)權(quán)司法打擊力度。2018年以來美國司法部基于“中國行動計劃”啟動的涉華案件迅速增長，月均達(dá)2.2起。涉案企業(yè)包括福建晉華、華為、中國電信等，在美國“全政府對華戰(zhàn)略”下遏制中國制造業(yè)領(lǐng)域技術(shù)發(fā)展的意圖十分明顯。

補貼風(fēng)險。美國參議員提出一項關(guān)于加強貿(mào)易救濟法的提案，涉及反補貼法適用中國“一帶一路”倡議方面;歐盟委員會發(fā)布針對扭曲內(nèi)部市場的外國政府補貼條例（草案），要解決損害歐盟市場公平競爭環(huán)境的外國補貼;G7聯(lián)合公報關(guān)于扭曲市場的政策部分，強調(diào)了有害工業(yè)補貼的問題，包括導(dǎo)致產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的補貼、國有企業(yè)補貼等，劍指中國。

此外，還要關(guān)注未來可能擴大的“反腐敗”和監(jiān)管風(fēng)險。

“反腐敗”或是繼美國及西方國家人權(quán)工具后的又一政治工具。美國“2021年戰(zhàn)略競爭法案”關(guān)于投資美國就有專門一節(jié)涉及“反腐敗”的內(nèi)容規(guī)定。美國第117屆國會涉及“腐敗或反腐敗”問題的立法提案初步統(tǒng)計有130項，重點聚焦中國和俄羅斯。此外，6月15日，歐盟議會外交事務(wù)委員會通過決議，要求將腐敗列為歐盟全球人權(quán)制裁制度下的可制裁行為。

最后是監(jiān)管的風(fēng)險。目前，中國、歐盟、美國、俄羅斯、澳大利亞等全球主要經(jīng)濟體均先后發(fā)布了針對科技巨頭的監(jiān)管規(guī)定，或?qū)ζ錇E用市場支配地位的行為進行了高額處罰。監(jiān)管已深入到業(yè)務(wù)運作層面，全球“反壟斷”在向縱深發(fā)展。

應(yīng)對策略

在如此復(fù)雜的經(jīng)貿(mào)形勢和新的風(fēng)險背景下，我們要有策略應(yīng)對。

首先積極參與國際規(guī)則的制定。推進同貿(mào)易伙伴商簽更高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)協(xié)定，通過簽訂雙邊、達(dá)成小諸邊、參加小多邊的模式，力求與國際貿(mào)易規(guī)則接軌，推動由商品和要素流動型開放向制度型開放轉(zhuǎn)變。與此同時，從全球范圍內(nèi)“取勢”第三方國家（地區(qū)）的投資及貿(mào)易協(xié)議，透過第三方優(yōu)化通路“借力打力”。構(gòu)建雙向的自貿(mào)協(xié)定交流平臺，引導(dǎo)企業(yè)參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定。

第二，提高風(fēng)險應(yīng)對意識。國家提出雙循環(huán)，粗放式發(fā)展時代已經(jīng)過去，在管控風(fēng)險基礎(chǔ)上，要擴大開放、精準(zhǔn)經(jīng)營。企業(yè)在走出去的風(fēng)險中，面臨的已不只是經(jīng)濟或法律層面的博弈，還涉及文化、道德標(biāo)準(zhǔn)方面的博弈。需要扭轉(zhuǎn)美國等國家長期以來在國際平臺上特意對中國貼的“標(biāo)簽”，如國有企業(yè)、非市場經(jīng)濟等等。

第三，穩(wěn)定中國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈地位。全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)大趨勢已不可逆，我們應(yīng)正視并抓住“窗口期”。一方面，發(fā)揮國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)業(yè)配套優(yōu)勢，加快推進全球化戰(zhàn)略布局，通過海外投資設(shè)廠、尋找戰(zhàn)略合作伙伴等尋找全球價值鏈洼地，逐步構(gòu)建自己在整個供應(yīng)鏈中組織者和管理者的地位，將外遷企業(yè)整合進自主的產(chǎn)業(yè)價值鏈、供應(yīng)鏈內(nèi)，確保中國產(chǎn)業(yè)鏈的完整性。

另一方面，充分利用中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的梯度差異，加大對中西部地區(qū)稅收、融資、海關(guān)監(jiān)管等政策支持，合理引導(dǎo)中低端制造業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，防止制造業(yè)集群式外遷而引發(fā)的“產(chǎn)業(yè)空心化”。

加快供應(yīng)鏈安全評估。密切關(guān)注拜登政府聯(lián)合盟友的行動，加強供應(yīng)鏈安全評估與外商投資安全審查。盡快開展中國高危行業(yè)及實體涉美管制物項的評估與應(yīng)對。針對美國重點點名的行業(yè)、企業(yè)等進行研判，充分發(fā)揮相關(guān)主體的作用，采取企業(yè)或某一行業(yè)自評估與第三方評估相結(jié)合的方式，弄清美國出口管制和脫鉤政策對中國的具體影響，有的放矢地提出短期對策和長期應(yīng)對措施，避免被動，同時對現(xiàn)有供應(yīng)鏈安排進行梳理和相應(yīng)籌劃，做好替代供應(yīng)商的準(zhǔn)備。

加強合規(guī)體系建設(shè)。進一步強化制裁與出口管制合規(guī)體系，更新公司合規(guī)計劃，為員工提供新的出口管制培訓(xùn)，減輕美國政府采取進一步行動的風(fēng)險。

（作者為機工智庫研究員;編輯：韓舒淋、馬克）