注重“引進”“培養(yǎng)” “回流”三軌並行， 構建澳門人才“儲備池”

長江

造成澳門人才缺乏的

幾個因素

人才缺乏是澳門喊了多年的老問題，澳門人才問題未能得到很好的解決，我認為有如下幾個方面的原因。一是澳門人口出生率低位徘徊，社會老齡化嚴重，人力資源供給不足，導致人才缺乏。澳門人才缺乏是內(nèi)生人才不足與外部人才輸送欠缺的雙重因素共同作用的結果。從本地勞動力供給角度看，澳門近年來人口出生率維持在較低水準，加之社會老齡化嚴重，導致澳門本地成年勞動力供給逐年下降。2021年4月到6月，勞動參與率為68.3%，為2007年以來錄得最低數(shù)值，失業(yè)率和就業(yè)不足率分別回落至2.9%和3.5%。以外部人才輸送角度分析，本地勞動力人口欠缺就勢必需要輸入外勞，根據(jù)澳門特區(qū)政府勞工事務局2021年6月最新統(tǒng)計的外地僱員數(shù)據(jù)顯示，目前在澳工作的外地僱員共計172，261人，占總就業(yè)人口約36%。按照所持身份證明文件發(fā)出的國家/地區(qū)統(tǒng)計，前三位分別是中國內(nèi)地僱員112921人（65%），菲律賓僱員28988人（16.8%），越南僱員11141人（6.5%）。這些外地僱員集中分佈在酒店及飲食業(yè)、建築業(yè)、僱用傭人的家庭、不動產(chǎn)及工商服務業(yè)以及批發(fā)零售業(yè)。概括而言，外勞在澳門從事可替代性的低端服務業(yè)，只能填補勞動力市場空缺，無法直接促進或帶動產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。人力資源供給不足，縮小了人才的基數(shù)，人才缺乏也就在所難免。

二是產(chǎn)業(yè)結構單一導致人才層次不高，層級不夠豐富。澳門作為微型經(jīng)濟體，面積小，人口少，加之多年來以博彩業(yè)為主導，缺乏其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤以及與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的經(jīng)驗型高層次管理人才和應用型高級專業(yè)技術人才。根據(jù)澳門特區(qū)政府統(tǒng)計暨普查局數(shù)據(jù)顯示，2019年澳門約有38.8萬名就業(yè)人口，其中博彩業(yè)（包括博彩仲介，下同）的就業(yè)人口有8.5萬人，約占總體就業(yè)人口22.0%。從就業(yè)人口中去除在澳門居住的外地僱員，2019年澳門約有28.2萬名就業(yè)居民，仍舊是博彩業(yè)的就業(yè)居民最多，約為7.9萬人，占總體就業(yè)居民比例高達28.1%。博彩業(yè)佔據(jù)主導地位的局面直接導致澳門人才層級不高，層級不夠豐富、人力資源結構失衡。而澳門人才儲備政策以本地人才培養(yǎng)及澳門海外人才回流為主，難以紓困高級人才特別是技術型人才短缺的局面。

三是勞動力人口素質(zhì)有待提升。澳門本地低學歷就業(yè)人口占比較大。根據(jù)2015年發(fā)佈的《澳門人才發(fā)展工作情況報告》顯示，本地居民就業(yè)人口中僅擁有小學或初中學歷的人口在占比上呈持續(xù)縮減趨勢，分別為13.6%的21.7%。高中學歷的比例則穩(wěn)定的維持在27%的水準，擁有高等教育程度者僅占比約34%。澳門勞動力就業(yè)人口中高中及以上受教育程度占比約為61%，低於周邊的大灣區(qū)城市深圳62.3%、珠海63.9%和廣州66%（“第七次全國人口普查”數(shù)據(jù)），遠低於香港72.37%和臺灣的86.65%。

人才缺乏

與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切關聯(lián)

主要由博彩、娛樂、酒店、餐飲等行業(yè)組成的博彩業(yè)，既是澳門的支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，也是帶動其他行業(yè)發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)。在相當長的一段時期內(nèi)，博彩業(yè)穩(wěn)定發(fā)展是澳門經(jīng)濟穩(wěn)定的基礎和前提。但2020年新冠肺炎疫情衝擊下，訪澳遊客數(shù)量銳減，以博彩和旅遊業(yè)為支柱的澳門經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，進一步暴露了澳門經(jīng)濟發(fā)展的深層次問題——澳門產(chǎn)業(yè)多元化建設道阻且長，要不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展佈局，同時還需要人才動力。國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要進一步明確澳門的發(fā)展定位和實施路徑，支持澳門發(fā)展中醫(yī)藥研發(fā)製造、特色金融、高新技術和會展商貿(mào)等產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟適度多元發(fā)展。因此，構建與這些目標相配合的人才培養(yǎng)機制至關重要，具有前瞻性的人才政策才能確保澳門長遠競爭力的發(fā)展和提升。

就此而言，澳門缺乏與產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配的專業(yè)人才。具體來說，澳門真正缺乏的是多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中所需要的高度專業(yè)化人才。以中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為例，是澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的重要發(fā)力點。但現(xiàn)時澳門中醫(yī)執(zhí)業(yè)醫(yī)師比例持續(xù)減少，特區(qū)政府衛(wèi)生局數(shù)據(jù)顯示，截止2020年累計共有356名澳門居民獲授予國家醫(yī)師資格，中醫(yī)藥專業(yè)人才在澳門仍有重大缺口。特區(qū)政府人才發(fā)展委員會尚未公佈此類人才需求清單、緊缺人才目錄以及專項人才培養(yǎng)計畫。中醫(yī)藥作為新興產(chǎn)業(yè)，需要結合產(chǎn)業(yè)佈局和重點發(fā)展方向，依託澳門大學、澳門科技大學的中藥品質(zhì)研究國家重點實驗室，結合澳門實際建立長效的、針對性強的發(fā)展規(guī)劃和人才機制。真正實現(xiàn)產(chǎn)學研上下游鏈條充分結合，啟動創(chuàng)新與科技發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益轉化。

內(nèi)外兼顧平衡人才短缺問題

疫情暴露出澳門高層次人才和技術人才的重大缺口。例如，疫情期間澳門積極啟動線上旅遊復蘇計畫，但數(shù)字化人才緊缺成為最大挑戰(zhàn)。當務之急是進一步明確人才引進政策，健全人才引進機制。具體有如下幾個方面：

一是在保障本地居民優(yōu)先就業(yè)的前提下實行積極的人才引進政策。特區(qū)政府一直嚴格落實輸入外地僱員的政策及有關措施，貫徹《就業(yè)政策及勞工權利綱要法》及《聘用外地僱員法》的精神和原則，確保本地僱員優(yōu)先就業(yè)，包括聘用優(yōu)先和持續(xù)就業(yè)優(yōu)先，以及在工作職位上有向上或橫向流動的機會，恪守輸入外地僱員僅作為補充本地人力資源的不足，不許因輸入外地僱員而減少本地居民的就業(yè)機會。這一原則應該繼續(xù)堅持，同時也要基於澳門經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要和中長期發(fā)展的戰(zhàn)略需要，實行適度有為的、積極的人才引進政策。即加大澳門迫切需要且不與本澳居民就業(yè)產(chǎn)生直接衝突和競爭的人才引進力度，為澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展提供人才支撐。

二是完善現(xiàn)行外地僱員用工制度。隨著外輸廉價勞動力增加，本地勞動力人口的工作機會確有被搶佔，這也是導致本澳民眾對於人才引進的充斥抵制情緒的根本原因。有立法會議員針對此類議題提出動議：根據(jù)統(tǒng)計局資料，近期建築業(yè)失業(yè)人口和就業(yè)不足人口分別為1800人及1500人，但建築業(yè)外僱多達26，000多人，有違《聘用外地僱員法》外地僱員只是補充本地僱員不足的規(guī)定。澳門社會不斷要求政府落實公共工程重用和善用本地人政策目標，但尚未完善相關實施規(guī)則和具體標準，應儘快完善。

三是完善現(xiàn)行“技術移民”政策的實施細則。澳門人才引進之“技術移民”缺乏清晰的標準和評分機制。貿(mào)促局依據(jù)第3/2005號行政法規(guī)《投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》辦理非本地居民的居留許可。目前已知在申請審批分析要素中將“優(yōu)秀引進人才清單”、“管理人員及具備特別資格技術人員”“重大投資/計畫”的具體條款加以細化，但評審缺乏量化指標和計分規(guī)則，存在較大自由裁量權;未明確建立“重大投資移民”和“技術移民”的個案核查機制，引起澳門社會對人才引進機制的敏感和質(zhì)疑。因此，應加快完善現(xiàn)行“技術移民”政策的實施細則。

四是促進本澳人才回流。據(jù)特區(qū)政府人才委員會估算，現(xiàn)時旅居外地的澳門居民逾十數(shù)萬人，不乏專才和精英。但人才回流面臨缺乏專業(yè)發(fā)展空間、無法預辦家屬居留/子女入學等行政手續(xù)導致回流過程充滿不確定性。對此，應加強研究，採取針對性的政策措施，促進本澳人才加快回流。

總之，正如賀一誠特首在2021年財政年度施政報告中提到的：“育才引才並舉興澳建澳”。在加強培養(yǎng)本地人才的同時，要實施更加開放和科學的人才引進政策，加大力度培養(yǎng)和引進符合澳門經(jīng)濟適度多元和社會發(fā)展需要的人才。應充分利用並優(yōu)化現(xiàn)有的技術移民政策，注重“引進”“培養(yǎng)”“回流”三軌並行，將“人才建澳”的施政理念落到實處。使外地專才與培養(yǎng)本地人才產(chǎn)生協(xié)同效應。通過推進經(jīng)濟適度多元發(fā)展，構建澳門人才“儲備池”，在服務澳門發(fā)展的同時，起到助力本地人才成長的催化劑作用，加快提升本地人才競爭力，為澳門長期繁榮穩(wěn)定提供持久動力。

借粵澳深度合作區(qū)

建人才蓄水池

中共中央政治局常委、國務院副總理、粵港澳大灣區(qū)建設領導小組組長韓正指出，要緊緊圍繞促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展這條主線，做好加快橫琴粵澳深度合作區(qū)（簡稱“深合區(qū)”）建設這篇大文章?！吧詈蠀^(qū)”建設是全新的體制機制探索，也是“一國兩制”澳門模式以橫琴為支點開闢的全新實踐。聚焦新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以高新技術、現(xiàn)代金融業(yè)、醫(yī)療健康、商貿(mào)消費、文旅會展和澳門特色品牌加工等產(chǎn)業(yè)為重點，深合區(qū)迎來“人才蓄水”的窗口期。特區(qū)政府應積極對接此類產(chǎn)業(yè)對人才的需求，增強對高層次人才的吸引力。以中醫(yī)藥為例，借助橫琴中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園重大平臺，珠澳合力吸引海內(nèi)外高層次醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)人才，為中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供的醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)人才聚集沃土，豐富高層次人才儲備。

要素高效便捷流動是粵澳深合區(qū)建設的重中之重和基礎性支撐，其中人員尤其是國際高端人才、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理的高層次人才的便利往來最為重要和關鍵。創(chuàng)造性推動引才新政策，創(chuàng)新性實施“共商共建共管”的新模式，本質(zhì)上是對粵澳深合區(qū)打造“新平臺、新空間、新示範、新高地”、發(fā)展“新產(chǎn)業(yè)”、構建“新體系”，推進“橫琴與澳門一體化高水準開放”的強有力支撐，意義重大。

育才引才並舉參與人才競爭

特區(qū)政府對於人才培養(yǎng)逐漸搭建起相對完整的體系，並且在不斷的優(yōu)化中。澳門人才發(fā)展委員會成立專責小組已經(jīng)完成2020-2022年的金融業(yè)、建築業(yè)的人才需求調(diào)研、《人才需求清單》及《緊缺人才目錄》編制工作，正在編制醫(yī)療專業(yè)人才相關報告。此外，澳門人才發(fā)展委員會實施“人才培養(yǎng)考證激勵計畫”，鼓勵本澳居民考取語言考試、職業(yè)技能測試及考取專業(yè)認證考試證照，並增加“現(xiàn)代金融”及“資訊技術”獎勵目錄，為業(yè)界儲備具專業(yè)認證資格的人才，提升居民的職場競爭力，同時密切聯(lián)繫海外人才，持續(xù)優(yōu)化“澳人回流資訊平臺”網(wǎng)站，鼓勵人才回流。

從結果上看，澳門各行業(yè)的高層次人才缺口仍然存在。說明之前的政策需要不斷的改進優(yōu)化，“育才引才並舉”的新政策顯現(xiàn)成效也需要時間。當前，國際國內(nèi)形勢發(fā)生重大變化，新冠肺炎疫情大流行“暫?！辈糠秩藛T跨國流動，西方國家對跨國留學、工作和團聚移民政策進行調(diào)整和收緊等多重因素作用，深刻影響國際人才流動方向。各地陸續(xù)加入搶人大戰(zhàn)，澳門應繼續(xù)參與全球人才爭奪戰(zhàn)中並佔據(jù)有利位置。特別是在中美博弈背景下，大批華人華僑、高層次人才重新謀劃新職位的特殊背景下，港澳自由港成為高層次人才回流的首選地，澳門迎來人才回流發(fā)展新機遇。創(chuàng)造更具吸引力的引進人才環(huán)境，實行積極開放、適度適量的人才引進政策，助力澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展，釋放人才引進政策紅利。

靈活措施化解本澳人才之困

人才是創(chuàng)新的第一資源，是推動高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐。當前澳門各行業(yè)缺口已經(jīng)顯現(xiàn)，未來科技型、創(chuàng)新型、經(jīng)驗型和應用型人才短缺未來將會成為澳門發(fā)展的掣肘。實施更積極的引才政策是啟動“存量”，引進“增量”，創(chuàng)新“變數(shù)”，打造澳門多元化、多層次的人才梯隊，充分釋放人才活力的優(yōu)選項;也是澳門鞏固提升競爭優(yōu)勢，加強與香港、內(nèi)地各領域交流的必選項。

一是加強本澳青年向上流動。提高本地居民就業(yè)品質(zhì)，建立培訓形式多樣化、培訓內(nèi)容模組化、培訓時間自主化的職業(yè)技能培訓模式，通過搭建就業(yè)綜合平臺，推動居民向上流動。提升青年群體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)技能。創(chuàng)設“通識教育+專業(yè)教育”的創(chuàng)業(yè)課程模式，鼓勵青年創(chuàng)業(yè)者積極參與粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)交流活動。以創(chuàng)業(yè)活動不同階段、不同業(yè)態(tài)的知識技能需求為導向，完善創(chuàng)業(yè)培訓體系。

二是強化科研優(yōu)才激勵引培。發(fā)揮澳門國際化的優(yōu)勢，吸納具有戰(zhàn)略意義和領軍作用的博士後、頂尖人才。借助澳門大學、澳門科技大學、澳門理工學院等“引領學術科研的平臺”，利用國家重點實驗室研究力量，充分發(fā)揮澳門社團、協(xié)會等機構的社會影響力，開展粵港澳高校急需緊缺專業(yè)人才和專案常態(tài)化合作，實現(xiàn)行業(yè)專案深度合作。通過產(chǎn)學研合作促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，切實發(fā)揮科技助力澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展。借鑒澳大利亞、新西蘭工作假期簽證（Working Holiday Visa）政策，拓寬靈活性引才管道，向內(nèi)地與澳門政企合作、校企合作、企企合作的僱員、高校在讀的青年科研人員實施短期工作假期簽證。允許簽證持有人在澳門合法受僱，從事專業(yè)領域工作或研究或參與課程學習（實習）。

三是注重專業(yè)技術人才輸入。依據(jù)特區(qū)政府產(chǎn)業(yè)支持政策，適當放寬專業(yè)人才引進限制，加大專業(yè)人才培養(yǎng)力度。建立人才評價機制和引入的公開透明計分制度。制定並完善公開人才需求清單予以公示。針對清單需求劃分人才在年齡、學術資格、工作經(jīng)驗、專業(yè)資格、語言能力和隨行家屬等細分專案的評分標準。加強科技創(chuàng)新政策支持力度，發(fā)揮政策性產(chǎn)業(yè)基金的引導作用，加強對符合本澳產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的專業(yè)技術人才提供資金支持和配套發(fā)展的柔性環(huán)境，為國內(nèi)外高端人才來澳提供便利支持。

四是完善制度，實行“談判面試”引進機制。密切關注澳門經(jīng)濟環(huán)境的變化，因應產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、勞動力市場的供需、申請企業(yè)的運營狀況和實際需求，採取實事求是的態(tài)度處理人力資源問題，協(xié)調(diào)各行業(yè)勞動力的供求平衡。實現(xiàn)人才引進和崗位需求的有機統(tǒng)合，創(chuàng)新制定更具有彈性的人才引進機制。以市場為導向，“談判面試”只規(guī)定待遇、成本額度等上限條件，具體實施時人才需求方可充分發(fā)揮自主權最大限度地滿足各類人才的個性需求。