當(dāng)前消防法制工作中存在的問題及對策

鄒蘭

摘要：在消防工作法治化進程中，消防執(zhí)法越來越規(guī)范，執(zhí)法程序越來越標準化，然而法律支撐、執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、水平與執(zhí)法要求之間尚有一定差距。本文簡要分析了當(dāng)前消防法制工作中存在的一些問題，并結(jié)合筆者從事基層消防法制工作的經(jīng)歷和經(jīng)驗，對存在的問題提出建議和對策。

關(guān)鍵詞：消防;執(zhí)法;法制工作;問題

隨著消防工作法治化進程的不斷推進，我國的消防監(jiān)督執(zhí)法逐漸形成了較為完善的執(zhí)法體系，但是在法治化、專業(yè)化愈加強化的今天，法律支撐及基層消防執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、水平與執(zhí)法要求之間表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。筆者結(jié)合自身基層消防法制工作的經(jīng)歷，對當(dāng)前消防部門法制工作中存在的一些問題進行簡要分析，并對如何解決這些問題，提高消防執(zhí)法效率進行探討。

一、消防法制工作中存在的問題和難點

消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是近年來消防執(zhí)法部門改進執(zhí)法工作的主題，然而消防法律法規(guī)、執(zhí)法工作體系的不完善，執(zhí)法人員素質(zhì)能力的不匹配，決定了執(zhí)法工作的規(guī)范化建設(shè)還有較長的路要走。

（一）消防法律法規(guī)及各類規(guī)章制度、執(zhí)法指引等的確立不盡完善和統(tǒng)一

1.法律條款存在漏洞?！吨腥A人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）是消防工作的總指揮棒，2008年、2019年兩次修訂后，與實際消防工作的適應(yīng)度大大增強，但不可否認，其中還存在著某些瑕疵。在實際執(zhí)法過程中，有些情形無法可依。比如對個體工商戶的處罰，《消防法》無法規(guī)定所有的火災(zāi)隱患情形并且將其定義為違法行為，對單位來說，消防部門可以依據(jù)第六十條第一款第七項的規(guī)定，對單位進行責(zé)令限期改正，限期不改則進入處罰程序。但由于個體工商戶等同于個人，因此該條無法適用于個體工商戶，同樣的，《消防法》第六十條第一款第一項也不適用于個體工商戶，也是個體工商戶若有消防設(shè)施、器材或者消防安全標志的配置、設(shè)置不符合國家標準、行業(yè)標準或者未保持完好有效的違法行為，或者存在《消防法》沒有明確寫明的違法行為或火災(zāi)隱患，消防執(zhí)法部門均無法律條款支撐對個體工商戶進行處罰，并且此類《消防法》中沒有明確的方面，在地方性法規(guī)、政府規(guī)章中也沒有補充。

2.執(zhí)法指引類文件、手冊的制定不夠嚴謹。在推進消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)進程中，各級政府、部門陸續(xù)出臺了各類執(zhí)法文件、手冊，旨在促進消防執(zhí)法規(guī)范化水平，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會。但這類執(zhí)法文件、手冊仍存在著與實際工作不相適應(yīng)的方面。比如由應(yīng)急管理部消防局（原公安部消防局）組織編寫的《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》中明確臨時查封應(yīng)自檢查之日起三個工作日內(nèi)實施，而《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號）中規(guī)定自檢查之日起三個工作日內(nèi)制作、送達臨時查封決定書，這與“實施”是兩個不同的概念，執(zhí)法手冊無疑對執(zhí)法人員實施臨時查封提出了更高的要求，但這種高要求卻無任何依據(jù)，可能帶有編者的主觀意識。

3.地方部門指導(dǎo)性文件滯后或無法滿足實際消防執(zhí)法工作需求。為了正確適用消防法律法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法行為，地方部門會出具相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，但是這類指導(dǎo)性文件有時出臺時間較長，甚至因缺乏考慮基層工作實際而導(dǎo)致可操作性不強。消防部門改革轉(zhuǎn)隸多年，但是部分地方部門指導(dǎo)性文件遲遲未落地，比如消防行政執(zhí)法中的自由裁量問題，截至目前，筆者所在城市消防部門仍在運用原公安部門制定的自由裁量基準表。筆者所在的城市多部門聯(lián)合出文，明確居民住宅類的消防舉報投訴信訪件由公安機關(guān)辦理，但是在實際工作中，該類舉報投訴信訪件未直接派發(fā)至公安機關(guān)，仍由消防部門接收，占用消防部門大量的行政時間。再比如當(dāng)前倡導(dǎo)的放管服消防管理模式、“雙隨機、一公開”消防工作模式，仍處于摸索階段，并無相應(yīng)的指導(dǎo)性文件出臺。

4.各類專項行動類通知要求與執(zhí)法規(guī)范化要求不夠統(tǒng)一。當(dāng)前的消防執(zhí)法工作的執(zhí)法程序、法律條款的運用以及文書的合法、嚴謹度均越來越高。然而，日常工作中開展的各類專項行動的要求卻因無消防規(guī)范、法律的支撐而與規(guī)范化執(zhí)法存在矛盾點。比如在“三合一”專項整治行動中，通常要求一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即采取行政處罰、臨時查封或者責(zé)令三停等剛性措施，執(zhí)法程序的實施需要有明確的法律條款或者消防規(guī)范、技術(shù)標準的支撐。目前，整治“三合一”違法行為涉及的技術(shù)標準是我國的行業(yè)標準《住宿與生產(chǎn)儲存經(jīng)營合用場所消防安全技術(shù)要求》（XF703-2007），但是該標準明確適用范圍僅限既有廠房、倉庫、商場或者居住建筑，這就意味著其他場所中存在合用場所從“三合一”的角度仍缺乏技術(shù)標準支撐。

（二）消防執(zhí)法工作模式、體系單一、薄弱、不科學(xué)，執(zhí)法效率有待提高

多年的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)都在朝著建立一支嚴格、公正、文明、高效的消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍前進，筆者認為嚴格、公正、文明等方面都有長足的進步，但同時要做到高效，則是需要全體執(zhí)法人員在良好的執(zhí)法框架、體系內(nèi)共同努力、共同提高才能達到的。

1.消防執(zhí)法工作的法治化建設(shè)未實現(xiàn)全覆蓋。以筆者所在的消防救援支隊為例，每個大隊一線執(zhí)法人員10人左右，同時設(shè)立1名主責(zé)法制員負責(zé)本大隊法核工作，對大隊執(zhí)法案件進行把關(guān)。這樣的模式下，一方面，部分監(jiān)督執(zhí)法人員只注重現(xiàn)場執(zhí)法，涉及法律問題依賴法制員，忽視自身的執(zhí)法素養(yǎng);另一方面，若法制員能力或態(tài)度不足，則執(zhí)法案件仍然做不到規(guī)范，若認真負責(zé)，案件做到規(guī)范，需要花費法制員大量的時間、精力，難以達到高效。

2.消防執(zhí)法工作一定程度上處于被動狀態(tài)。消防執(zhí)法的概念是執(zhí)法部門依法對單位遵守消防法律、法規(guī)情況進行消防監(jiān)督檢查，這里面涉及法律執(zhí)行及不執(zhí)行所承擔(dān)的法律后果等問題，實質(zhì)上是富含法律專業(yè)知識的。但是在日常執(zhí)法工作中，單位法制工作人員也大多是半路出家，邊學(xué)邊做、邊做邊學(xué)型，遇到實際問題解決不了時咨詢法制部門、法制專家，基本處于遇到問題解決問題，解決一個是一個，未形成系統(tǒng)性工作方式。比如某咖啡廳于2007年7月取得消防驗收合格批文后，未辦理營業(yè)前安全檢查就投入營業(yè)，2016年消防執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)后立案準備對該單位進行處罰。事實上，根據(jù)2007年時施行的消防法律法規(guī)、相關(guān)文件規(guī)定，該咖啡廳達不到辦理營業(yè)前安全檢查的要求，無需辦理。該案沒有違法事實，最終被終止調(diào)查。在調(diào)查過程中，執(zhí)法人員咨詢了支隊法律專家以及許多經(jīng)驗豐富的老執(zhí)法人員，調(diào)閱之前的相關(guān)法律法規(guī)、文件規(guī)定，花費了一定的時間、精力才調(diào)查清楚。這個案例歸結(jié)起來就是新、老法律的執(zhí)行銜接問題，對老法施行時未進行過執(zhí)法行為的年輕干部來說，碰到此類問題，容易錯判錯罰。

（三）消防執(zhí)法隊伍能力素質(zhì)參差不齊，離專業(yè)化還有較大差距

開展消防執(zhí)法工作要求執(zhí)法人員要懂法律法規(guī)，要具備扎實的專業(yè)知識及各類規(guī)范標準，只有將兩者結(jié)合起來，才能開展好工作。事實上，有的執(zhí)法人員通常對消防規(guī)范標準吃不透，而且各類規(guī)范標準本身就存在許多可討論性，與法制工作結(jié)合起來就更難準確把握，甚至有時候，涉及的法律問題非常專業(yè)，對執(zhí)法造成一定困擾。究其原因，一是政法專業(yè)出身的執(zhí)法人員所占比例不多，二是改革轉(zhuǎn)隸前，消防執(zhí)法人員流動性大，每年都有經(jīng)驗豐富、專業(yè)知識功底扎實的老同志離開消防部隊，司、政、后、防部門間人員流動稀松平常，導(dǎo)致許多新進入執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)水平不強，還不具備執(zhí)法能力卻放在執(zhí)法崗位上。

二、建議和對策

（一）加強消防立法和各類消防法規(guī)、規(guī)章制度的建立完善。要規(guī)范消防執(zhí)法行為，必須有法律體系的保障，消防工作的法律、法規(guī)、標準、各類執(zhí)法指引是消防監(jiān)督執(zhí)法的基石和指揮棒。我國的消防立法經(jīng)過幾十年的不懈努力已經(jīng)取得了明顯成效，以消防法律為核心，消防地方性法規(guī)、消防行政規(guī)章為主體，消防技術(shù)性規(guī)范為引領(lǐng)，其他消防規(guī)范性文件為補充的中國特色消防法律體系已基本建成，但仍存在諸多需解決的問題。因此，要把加強消防立法和完善各類消防法規(guī)、規(guī)章制度、標準作為建設(shè)法治消防的抓手，關(guān)鍵是使之與實際消防工作適應(yīng)度不斷增強，讓消防工作切實做到有法可依，有章可循，規(guī)范高效。

（二）完善法制工作模式，提高執(zhí)法效率。要確保監(jiān)督執(zhí)法的公正性、權(quán)威性，充分發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)法的職能作用，必須運用科學(xué)發(fā)展觀加強對監(jiān)督執(zhí)法隊伍的管理，建立一支嚴格、公正、文明、高效的監(jiān)督執(zhí)法隊伍。在嚴格、公正、文明的基礎(chǔ)上做到高效，應(yīng)朝著人人是法制員的方向打造消防執(zhí)法隊伍，比如讓每名執(zhí)法干部輪流當(dāng)法制員、均衡法制工作在每名執(zhí)法干部日常執(zhí)法工作中的比重、引入法制工作考評機制，提高整體法制工作水平，每一個執(zhí)法行為自然而然地做到合法合理，事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)準確無誤，程序合法規(guī)范，執(zhí)法手段靈活便民，執(zhí)法行為標準統(tǒng)一，貫徹始終，從而切實提高執(zhí)法水平。

（三）加強法制引導(dǎo)，合理考評機制。消防監(jiān)督執(zhí)法工作有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，需要深刻理解法律精神實質(zhì)，把法律理論知識與社會現(xiàn)實結(jié)合起來，正確把握執(zhí)法原則性與靈活性關(guān)系，因地制宜，因案制宜，靈活地、創(chuàng)造性地使用法律，以填補法律與現(xiàn)實之間的差距，保障社會發(fā)展要求，而不是機械地照搬法律條文。普通的消防執(zhí)法人員在沒有專業(yè)知識背景的情況下，很難達到這個高度。因此，法制部門可以建立定期普法、講法、解析案例制度，加強法律知識引導(dǎo)，系統(tǒng)性地提高整支執(zhí)法隊伍的法律專業(yè)水平，優(yōu)化執(zhí)法質(zhì)量考評，細化、統(tǒng)一標準，抓大放小，有的放矢，科學(xué)合理地促進執(zhí)法水平的提高。

（四）加大執(zhí)法干部管理力度，提升消防執(zhí)法隊伍素質(zhì)。嚴把執(zhí)法隊伍入門關(guān)，將專業(yè)水平高、能力強、愛學(xué)習(xí)、肯干事的人充實到執(zhí)法隊伍中，對執(zhí)法人員進行思想、法治、專業(yè)等方面的培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)。建立競爭機制，提倡優(yōu)勝劣汰，激發(fā)隊伍活力，促進執(zhí)法干部樹立終身學(xué)習(xí)的觀念，自覺加強各種法律知識、業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，通過不斷學(xué)習(xí)和實踐，提升自身的理論及業(yè)務(wù)水平，不斷增強運用法律手段來開展工作，以及解決問題的能力和水平。

三、結(jié)語

隨著消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的不斷推進，消防部門在消防執(zhí)法規(guī)范化程度、執(zhí)法質(zhì)量和水平上總體都有較大進步和提高，但是從執(zhí)法實踐來看，消防執(zhí)法工作還存在著一些問題與難點。消防立法是前提，消防執(zhí)法是關(guān)鍵，只有進一步加強消防法律法規(guī)的立法和各類規(guī)章制度的建立完善，改進和完善消防執(zhí)法方式方法、法制工作模式，不斷提高執(zhí)法人員能力、素質(zhì)水平，才能真正做到消防執(zhí)法嚴格、公正、文明、高效，從而更好地保障地方經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建良好的消防安全環(huán)境。

參考文獻：

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