河南水災(zāi)救援中的組織難題

邱慧

民間救援力量涌向河南，救災(zāi)中如何打通政社壁壘仍是難題

2021年7月16日開始，強(qiáng)降雨云團(tuán)堆積在河南上空。隨后，鄭州、鞏義、新鄉(xiāng)等地的強(qiáng)降雨總量突破了中國本土氣象記錄的極值，多地引發(fā)內(nèi)澇。

暴雨之中，鄭州街頭卻能看到不少外地的車輛——車主多是來自湖北、陜西、江西、江蘇等地的志愿者，他們自發(fā)前來支援鄭州，有的拖車，有的救人，有的抽排積水……

此后的一周里，河南成為全國各地社會力量聚集之處。

信息壁壘干擾救援

根據(jù)官方通報(bào)，截至8月2日12時(shí)，此次特大洪澇災(zāi)害導(dǎo)致河南省共有150個(gè)縣（市、區(qū)）、1663個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1453.16萬人受災(zāi)。全省組織緊急避險(xiǎn)93.38萬人，轉(zhuǎn)移安置最高峰值147.08萬人;倒塌房屋30106戶、89001間;農(nóng)作物成災(zāi)面積872萬畝，絕收面積380萬畝，直接經(jīng)濟(jì)損失1142.69億元。此次特大洪澇災(zāi)害共造成302人死亡，50人失蹤。其中，鄭州市遇難292人，失蹤47人;新鄉(xiāng)市遇難7人，失蹤3人;平頂山市遇難2人;漯河市遇難1人。

牛振西所在的鄭州市紅十字水上義務(wù)救援隊(duì)，是較早行動起來的河南本地民間救援力量之一。7月20日14時(shí)左右，雨勢迅猛，隊(duì)長牛振西接到第一批求助電話：農(nóng)業(yè)路沙口路立交橋涵洞發(fā)生內(nèi)澇，有一輛汽車被積水淹至車頂。

牛振西隨即帶隊(duì)前往支援。

此前，河南多條暴雨紅色預(yù)警發(fā)布后，59歲的牛振西就在救災(zāi)群里發(fā)布了隊(duì)員集結(jié)指令。在救援隊(duì)16年了，牛振西對預(yù)警性信息非常敏感。在第一條求助電話打來之前，11名隊(duì)員、3艘沖鋒舟就已經(jīng)完成了備勤工作。

當(dāng)天18時(shí)左右，積水沖垮出入場線擋水墻進(jìn)入正線區(qū)間，導(dǎo)致5號線一列列車被水圍困。牛振西和隊(duì)友接到求助電話后前往地鐵5號線海灘寺站支援，和當(dāng)?shù)叵?、部?duì)一起轉(zhuǎn)運(yùn)被困乘客。

當(dāng)天21時(shí)，暴雨已在河南多個(gè)地方泛濫成災(zāi)。這時(shí)，一張印有61名河南本土救援隊(duì)隊(duì)長電話的圖片——“轉(zhuǎn)需！河南暴雨求助電話”在網(wǎng)絡(luò)上大范圍傳播開來。

在這個(gè)名單上，牛振西的電話排在首位。據(jù)隊(duì)員回憶，電話被公布的當(dāng)晚，牛振西的手機(jī)就接到了2000多個(gè)求救電話，“有求救的、有捐贈物資的、有尋找親友的……”

對于11名隊(duì)員而言，海量的求助信息已經(jīng)超負(fù)荷。最高峰時(shí)，每兩秒就有一個(gè)來電。于是，手機(jī)響起時(shí)，他們干脆按掉電話，同時(shí)把未接來電截圖發(fā)至溝通群，大家分頭回電詢問需求。

大多數(shù)的來電是熱心的市民或者網(wǎng)友來電詢問情況，而對于緊張的救援一線而言，這些電話給他們的工作帶來的是干擾。

在一位從事救援工作13年的公益人士看來，救援隊(duì)的信息不宜被過度擴(kuò)散。這位化名“碎叫”的公益人士說，如果救援隊(duì)電話被大面積傳播，無效信息會影響有效信息的處理，進(jìn)而會導(dǎo)致求助功能的喪失。

也是在那個(gè)時(shí)候，廈門曙光救援隊(duì)隊(duì)長王剛撥打同行牛振西的號碼，想了解現(xiàn)場情況，但始終占線?；ヂ?lián)網(wǎng)上零散的求助信息及觸目的現(xiàn)場視頻讓他意識到，“河南那邊應(yīng)該是成災(zāi)了”。20日22時(shí)，王剛在曙光救援隊(duì)伍的溝通群里發(fā)出號召，邀請群內(nèi)成員報(bào)備可出隊(duì)的隊(duì)伍，尤其是就近的隊(duì)伍和人員。

王剛告訴《中國慈善家》，7月20日當(dāng)晚，河北、山東、安徽的四支曙光隊(duì)伍就各自備勤出發(fā)前往鄭州。21日凌晨4點(diǎn)，第一批曙光的救援隊(duì)伍就已到達(dá)鄭州。

此時(shí)，來自全國各地的民間救援隊(duì)伍紛紛匯集河南。他們各自攜帶皮筏艇、沖鋒舟等設(shè)備，連夜驅(qū)車前往一線救援現(xiàn)場開展排查搜尋、搜索營救、物資轉(zhuǎn)運(yùn)等工作。

《中國慈善家》了解到，7月21日，在應(yīng)急管理部的指導(dǎo)下，河南省應(yīng)急管理廳聯(lián)合中國慈善聯(lián)合會救災(zāi)委員會等成立“7·20洪災(zāi)社會組織和志愿者協(xié)調(diào)中心”（以下簡稱“協(xié)調(diào)中心”），并發(fā)布《7·20河南洪災(zāi)社會力量應(yīng)急響應(yīng)報(bào)備登記表》，以此搭建民間組織救災(zāi)平臺，便于民間救援力量與政府協(xié)同，統(tǒng)一歸口、資源優(yōu)化、協(xié)調(diào)指揮、共同救援。

同日，應(yīng)急管理部官網(wǎng)就掛出這則消息：請擬前往參與應(yīng)急救援社會力量先與河南省防汛抗旱指揮部聯(lián)系。聯(lián)絡(luò)人為上述協(xié)調(diào)中心的三位工作人員。

對于這個(gè)安排，卓明災(zāi)害服務(wù)中心創(chuàng)始人郝南覺得相當(dāng)驚喜：“以往應(yīng)急管理部官網(wǎng)上很少出現(xiàn)民間救援力量的對接方式?！?/p>

7月22日，暴雨引發(fā)鄭州內(nèi)澇的第二天，協(xié)調(diào)中心成員——中國慈善聯(lián)合會救災(zāi)委員會的工作人員告訴《中國慈善家》，兩天里，大約有200支救援隊(duì)伍前往河南展開救援工作?！翱紤]到路程原因，我們正勸返一些還未出發(fā)的救援隊(duì)伍?！?/p>

據(jù)協(xié)調(diào)中心公布的數(shù)據(jù)，截至7月28日，全國報(bào)備前往河南救災(zāi)的共有392支民間救援隊(duì)伍。

除了報(bào)備過的攜帶著專業(yè)的救援設(shè)備的民間救援隊(duì)伍，熱心的群眾也自發(fā)組織前往受災(zāi)點(diǎn)。一條標(biāo)記為“十萬火急”的求助信息顯示：幾名退伍軍人組成了救援團(tuán)隊(duì)欲前往衛(wèi)輝市附近開展救援工作，但由于沒有設(shè)備，于是發(fā)帖求助支援4部對講機(jī)、2部對講機(jī)充電器、2個(gè)插排、15個(gè)手機(jī)防水袋。

這個(gè)志愿團(tuán)隊(duì)的組織者告訴《中國慈善家》，自己和同伴都是有救援經(jīng)驗(yàn)的退伍軍人，但由于此前聯(lián)系的設(shè)備沒能及時(shí)到位，他們只能只身前往災(zāi)區(qū)。

組織協(xié)調(diào)的巨大挑戰(zhàn)

面對龐大的民間救援力量的加入，如何組織協(xié)調(diào)，對于政府而言是一個(gè)挑戰(zhàn)。

協(xié)調(diào)中心負(fù)責(zé)人王海波稱，他們采取的方式是，應(yīng)急部門層層對接，從信息系統(tǒng)對社會救援力量統(tǒng)一歸口，經(jīng)過報(bào)備，政府下達(dá)救援任務(wù)，并在微信群里共享救災(zāi)信息，救援隊(duì)可以就近領(lǐng)取任務(wù)。

然而，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題是，在經(jīng)歷罕見的暴雨后，河南多地通訊信號中斷，自上而下的應(yīng)急救援機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)得并不順利。

第一批到達(dá)鄭州的曙光救援隊(duì)在鄭州等待40分鐘后，鄭州市應(yīng)急部門仍未有明確的救援任務(wù)。隊(duì)員著急地給王剛打電話：行動該怎么開展？

“以往的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在通訊受阻的情況下，官方第一時(shí)間也不知道哪里需要幫助。”王剛建議隊(duì)員在安全的前提下，自己外出尋找救援任務(wù)。

那時(shí)，受災(zāi)群眾已經(jīng)開始奮力自救，求助信息分散在網(wǎng)絡(luò)的各大平臺。20日晚間，一位河南籍的女大學(xué)生Manto創(chuàng)建了《待救援人員信息》;卓明災(zāi)害服務(wù)中心（以下簡稱“卓明”）的救助需求統(tǒng)計(jì)表等互聯(lián)網(wǎng)求助信息匯總平臺陸續(xù)搭建了起來;高德地圖、百度地圖、騰訊地圖等幾款產(chǎn)品，也緊急上線了互助相關(guān)功能。求助的信息陸續(xù)有了系統(tǒng)性的平臺。

王剛說，前方救援隊(duì)伍到達(dá)鄭州后，后方支持人員就及時(shí)地把互聯(lián)網(wǎng)上的求助信息傳達(dá)至前方。在當(dāng)?shù)貞?yīng)急部門救援任務(wù)下發(fā)前，隊(duì)員就已經(jīng)對兩名孕婦和多位被困市民展開了救援工作。

卓明創(chuàng)始人郝南告訴《中國慈善家》，20日當(dāng)晚團(tuán)隊(duì)搭建起求助表格時(shí)，求助信息還是零條，而過了一晚上，求助信息陡升至三千條。

此后的幾天里，互聯(lián)網(wǎng)上形成了信息洪流。微博、朋友圈、微信群里的求助信息以成百的計(jì)算速度刷新，救援隊(duì)伍可以根據(jù)這些信息來制定救援任務(wù)。但另一方面，許多信息真假難辨，獲救信息沒法同步，這一系列問題又極大地影響了救援的效率。

公開報(bào)道顯示，2008年的汶川大地震是中國民間救援力量興起的節(jié)點(diǎn)。在之后的各大災(zāi)害救援現(xiàn)場，民間救援隊(duì)伍成了國家應(yīng)急救援力量的重要輔助。然而，十余年過去了，靈活度較高的民間救援隊(duì)伍與具有統(tǒng)一形式的政府部門更像是兩條分支線，難以有效地?cái)Q成一股繩。各地方政府與來自全國各地救援隊(duì)伍的聯(lián)系，也只是在某一次災(zāi)害性事件中零散、碎片化的聯(lián)絡(luò)。

廈門曙光救援隊(duì)隊(duì)長王剛說，即便有民間的信息平臺在做受災(zāi)情況的匯總，但這些平臺跟各地市政府的溝通也是脫節(jié)的。

飽和的救援力量

漢中市曙光救援隊(duì)秘書長趙大榮和他的19名隊(duì)員是在7月20日晚上趕去鄭州的。出發(fā)前，他們帶上了水上救援的全套裝備：沖鋒舟、水上浮力繩、靜力繩、動力繩、浮力馬甲及頭盔等。但是，由于交通受阻，直到21日中午，趙大榮的隊(duì)伍才到達(dá)目的地。他們向鄭州市防汛抗旱指揮部電話報(bào)備后，就坐等任務(wù)的發(fā)布。

對于日夜兼程的隊(duì)員而言，以最快的速度到達(dá)一線開展救援工作、“能救一個(gè)是一個(gè)”是彼此心照不宣的信條。所以，等待對于他們來說是非常焦灼的一件事。

趙大榮接到應(yīng)急部門下發(fā)的救援任務(wù)是21日下午兩點(diǎn)。電話那頭的工作人員告訴他，金水東路積水，有人員被困，需要救援。至于被困人數(shù)、積水程度乃至周邊環(huán)境，對方?jīng)]有明確信息。

在現(xiàn)場，金水東路處的積水已經(jīng)沒過行人腳踝，居住在附近的居民需要蹚水前行?！吨袊壬萍摇吩诮鹚畺|路救援現(xiàn)場看到，僅在這里，就有漢中市曙光救援隊(duì)、上蔡藍(lán)天救援隊(duì)、火箭軍某部救援隊(duì)、漢中民兵應(yīng)急救援隊(duì)等十余支救援隊(duì)伍。

現(xiàn)場救援隊(duì)的首要任務(wù)就是轉(zhuǎn)移群眾。而關(guān)于任務(wù)詳情，多支隊(duì)伍說法不一。“大約有兩百名群眾需要轉(zhuǎn)移”“里面被困著上千名群眾，等待轉(zhuǎn)移”……至于實(shí)際情況是什么，沒有誰能給出一個(gè)準(zhǔn)確的信息。

距離隊(duì)伍集結(jié)點(diǎn)兩公里處的隧道里，積水已接近洞口頂部，皮筏艇也難穿越過去，沒有抽排水設(shè)備的救援隊(duì)伍只能坐壁上觀。外出采購飲用水的居民告訴記者，小區(qū)一個(gè)進(jìn)口處被水圍堵了，小區(qū)內(nèi)停水停電，大多數(shù)人兩天沒有吃過熱飯，年輕人多會選擇繞行一段路，從小區(qū)的另一側(cè)涉水外出采購干糧，而年邁的老人只能待在家中等待救援。

趙大榮和隊(duì)友帶了兩艘沖鋒舟來。他把隊(duì)伍分成兩隊(duì)，一支隊(duì)伍乘著皮筏艇前往被困住的小區(qū)附近轉(zhuǎn)移群眾，另一支隊(duì)伍則在路邊集合點(diǎn)待命。

趙大榮帶的皮筏艇擱置在路的一側(cè)。提著行李箱的路人上前詢問，能否用皮筏艇載著她和母親渡過200米左右的積水路段。趙大榮看了看，水位還未達(dá)到皮筏艇可駛行的高度，他建議路人貼著道路沿邊，緩慢挪步前進(jìn)。

手機(jī)沒有信號，整裝等在集結(jié)點(diǎn)的隊(duì)員只能通過對講機(jī)了解情況，也有的干脆加入交警隊(duì)伍，幫忙疏散被困車輛?！耙欢ㄟ€有更多需要救援的地方，但我們不知道這些信息?！壁w大榮無奈地說。

任務(wù)是隨時(shí)來電發(fā)布的。在金水東路開展救援4個(gè)多小時(shí)，趙大榮的隊(duì)伍轉(zhuǎn)移群眾60余人，轉(zhuǎn)移物資60多件。當(dāng)晚9點(diǎn)，他接到了新的任務(wù)，去阜外醫(yī)院轉(zhuǎn)移被困群眾。

7月22日，鄭州市應(yīng)急部門負(fù)責(zé)調(diào)派民間救援隊(duì)伍的工作人員告訴《中國慈善家》，鄭州市的民間救援力量已經(jīng)趨近飽和?！澳壳傲粼卩嵵荽拿耖g救援隊(duì)伍約有100多支，去到縣區(qū)的隊(duì)伍也超過了100支?！?/p>

災(zāi)情時(shí)刻在發(fā)生變化。廈門曙光救援隊(duì)隊(duì)長王剛原本也準(zhǔn)備帶隊(duì)馳援鄭州。在他召集下，全國馳援河南的16支曙光救援隊(duì)中，有116人分頭前往目的地鄭州。

從廈門至河南全程1539公里，驅(qū)車至少需要16個(gè)小時(shí)，最快也只能是21日下午才能到達(dá)鄭州。王剛不斷在掂量此次救援任務(wù)的效率。此時(shí)，他看到鞏義市成為重災(zāi)區(qū)的消息，于是決定調(diào)整救援方案，把16支隊(duì)伍都調(diào)派至鞏義市。

有隊(duì)員不理解這個(gè)決定，但王剛堅(jiān)持了自己的觀點(diǎn)：“省會鄭州已經(jīng)集結(jié)了大批救援隊(duì)伍，而資源力量遠(yuǎn)不如鄭州的鞏義才是燈下黑，是需要救援力量的地方?！?/p>

救援方案的調(diào)整需要依靠信息搜集能力。王剛告訴《中國慈善家》，每次災(zāi)情發(fā)生后，救援隊(duì)里會有人員專門搜集相關(guān)信息、處理相關(guān)數(shù)據(jù)，以確保能及時(shí)調(diào)整救援方案。

而這樣的處理能力不是所有民間救援隊(duì)伍都能具備的。卓明創(chuàng)始人郝南透露，在河南的災(zāi)害發(fā)生初始階段，卓明微信溝通群里多支隊(duì)伍都向他尋求馳援意見。有急切想前往一線的隊(duì)長發(fā)來消息，“去不去，你來句話?！焙履弦膊缓谜f什么。現(xiàn)有的災(zāi)情信息和以往的經(jīng)驗(yàn)告訴他，這是一次難度較大的水域救援任務(wù)，郝南在群里發(fā)出了一長串文字，大致內(nèi)容是：這是一次極其危險(xiǎn)的救援，請務(wù)必斟酌清楚再做決定。

“我們只能根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況給建議，沒有調(diào)配的權(quán)力?！焙履险J(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，災(zāi)害現(xiàn)場救災(zāi)方案的設(shè)計(jì)應(yīng)由政府統(tǒng)籌、調(diào)度，再配以民間救援力量的靈活機(jī)動性開展救援工作，而不是讓救援隊(duì)伍分散作戰(zhàn)。

高漲的捐贈熱情

在鞏義，中國扶貧基金會助理主任朱一存的電話響個(gè)不停，不斷有人來電詢問災(zāi)區(qū)的物資需求?！八?、食物、錢現(xiàn)在這邊（鞏義）都已經(jīng)飽和了?！敝煲淮娓嬖V《中國慈善家》，“對于斷水?dāng)嚯姷泥l(xiāng)鎮(zhèn)，衛(wèi)星電話、手電筒才是急需設(shè)備?！?/p>

一位不愿具名的志愿者告訴《中國慈善家》，新鄉(xiāng)市存放物資的倉庫里，“礦泉水堆成山”。而對于未攜帶任何保暖、防雨物品，只身逃離家門的村民來說，被褥、雨衣等物資才是眼下急需的東西。

信息的混亂，再次成為救援的壁壘。郝南告訴《中國慈善家》，此次洪災(zāi)中，大家捐助熱情高漲，但同時(shí)出現(xiàn)物資缺乏和飽和的問題，這個(gè)問題本質(zhì)上是因?yàn)闆]有系統(tǒng)性的需求統(tǒng)計(jì)。

資深公益人“碎叫”也指出，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的求助信息中，往往沒有對接部門、對接人的信息，導(dǎo)致“善意”送不到準(zhǔn)確地點(diǎn)。各種無效信息頻繁鋪陳，反而會給救援工作帶來負(fù)面性干擾。

河南省防汛救災(zāi)第八場新聞發(fā)布會上，省應(yīng)急管理廳副廳長李長介紹，截至7月28日上午10時(shí)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，河南省慈善總會、紅十字會，共接收捐贈56.92億元。

這一捐贈規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)超2020年新冠疫情暴發(fā)時(shí)期。

在河南省慈善總會會長鄧永儉的印象里，這次針對河南水災(zāi)的捐贈是省慈善總會關(guān)于災(zāi)情募款最多的一次。2020年疫情期間，河南省慈善總會的募款額為2.5億元。而此次，水災(zāi)募款項(xiàng)目上線兩天左右，募款金額就超過了7億元。

省慈善總會針對水災(zāi)的募款項(xiàng)目從7月20日晚上就開始籌劃了，總會內(nèi)部成立了以會長鄧永儉為組長的抗洪救災(zāi)工作組。

當(dāng)晚，鄧永儉光是接電話就接到凌晨4點(diǎn)，有求助的，有想捐贈的，還有來自河南其他地區(qū)慈善總會防汛工作請示的，等等。

7月21日凌晨，省慈善總會緊急啟動“防汛抗洪馳援河南”慈善項(xiàng)目。

鄧永儉告訴《中國慈善家》，省慈善總會只負(fù)責(zé)募集物資和款項(xiàng)，至于怎么撥付款項(xiàng)，需要省防汛抗旱指揮部給出的具體文件。7月21日，在省慈善總會的賬戶里，來自全國的水災(zāi)捐贈上億慈善款陸續(xù)到賬，但始終“沒動過”。

互聯(lián)網(wǎng)上，源源不斷的物資求助信息和持續(xù)更新的捐贈物資、款項(xiàng)形成強(qiáng)烈沖擊。鄧永儉也很著急，“從21日下午，我們一直在催指揮部出文件，拿出撥付意見，但他們出于謹(jǐn)慎，想更多了解災(zāi)情的情況，就一直沒出?！?/p>

直至7月22日才開始對鄭州、開封、洛陽等地陸續(xù)撥付救災(zāi)款。記者發(fā)現(xiàn)，此次捐贈中大額捐贈行為比往常更為明顯。省慈善總會公示的捐贈信息顯示，此次捐贈中，捐贈資金超1000萬元的企業(yè)達(dá)到97家，單次捐贈金額上億元的有5家。

河南省紅十字會官網(wǎng)的信息顯示，截至2021年7月29日17時(shí)，河南省紅十字會（含省紅十字基金會）共接受防汛救災(zāi)社會捐贈資金39204.98萬元。

清華大學(xué)公益慈善研究院副院長賈西津告訴《中國慈善家》，這次救災(zāi)高漲的捐贈熱情并不令她意外。“新冠疫情發(fā)生后，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會都處于一種應(yīng)急狀態(tài)，這次河南水災(zāi)是應(yīng)急狀態(tài)下又出現(xiàn)的危機(jī)?！彼J(rèn)為，持續(xù)的疫情讓很多社會組織有了反思和經(jīng)驗(yàn)積累，所以在河南水災(zāi)發(fā)生時(shí)，這些能動性被迅速調(diào)動了起來。

賈西津表示，社會力量踴躍參與救助無疑是個(gè)好事，但募集來的錢要怎么用，這個(gè)問題更具挑戰(zhàn)性，“捐贈行為本身只是一個(gè)啟動，并不是說有錢就解決了問題?！辟Z西津說，相對于災(zāi)情應(yīng)對，災(zāi)后的重建是一個(gè)更大的工程，更考驗(yàn)政府和社會組織的能力和專業(yè)性。