傳統(tǒng)財政范式的轉(zhuǎn)換：從“量入為出”到“量出制入”

2021年4月27日，在北京大學(xué)“經(jīng)濟史學(xué)名家系列講座”中，筆者以《中國經(jīng)濟史研究的相關(guān)概念》為題，概要講述了經(jīng)濟史、財政史研究中的“經(jīng)濟史”“重農(nóng)抑商”“輕徭薄賦”“量入為出”“量出制入”“財政”“稅收”“稅率”等相關(guān)概念。由于時間的限制，只是泛泛而談。本文對中國歷史上的“量入為出”與“量出制入”進行較為細致的梳理。

“量入為出”即《禮記·王制》篇說的“制國用，量入以為出”，陳澔注：《禮記·王制第五》，上海古籍出版社1987年版，第71頁。 是先秦以來的傳統(tǒng)財政范式，被視為征斂有度的“仁政”。而“量出制入”在傳統(tǒng)社會間或有之，被視為征斂無度的“弊政”。

對“量入為出”與“量出制入”的兩極評判，最早見于唐人陸贄的論述：“取之有度，用之有節(jié)，則常足，取之無度，用之無節(jié)，則常不足?！且允ネ趿⒊?，量入為出，雖遇災(zāi)難，下無困窮。理化既衰，則乃反是，量出為入，不恤所無?！?（唐）陸贄撰，（宋）郎曄注：《陸宣公奏議注》卷一四《均節(jié)賦稅恤百姓六條》，中華書局1991年版，第2冊第183頁。 由此，“取之有度，用之有節(jié)”，成為量入為出的標簽，“取之無度，用之無節(jié)”，成為量出制入的標簽。

宋代以降特別是明清時期，類似陸贄的論述很多見。宋人李光稱：“圣人制經(jīng)國之術(shù)，必量入為出，上之用度有節(jié)，故不傷財，取于民有制，故不害民?！?（宋）李光：《讀易詳說》卷一○《下經(jīng)》，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務(wù)印書館影印本，1986年，第10冊第446頁。 明人王志長稱：“周公所以理財者，無出于節(jié)財而已，唯量入為出，以民間所供之?dāng)?shù)，制軍國之用……不唯無浮額之征，而且有余財。后世反量出為入，則中下之主，直以取民之?dāng)?shù)，可意為加減，取民之?dāng)?shù)可意為加減，則必不以減之為有益于民，而以加之為無損于民，一加勉應(yīng)而再，再加勉應(yīng)而三，至于民無可應(yīng)，而覆亡之禍至矣?！?（明）王志長：《周禮注疏刪翼》卷九，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務(wù)印書館影印本，1986年，第97冊第260頁。 明人李承勛更在前人的基礎(chǔ)上總結(jié)出“仁政”說、“虐政”說、“無政”說?！胺蛄咳胍詾槌?，是謂仁政;量出以為入，是謂虐政。既不量入為出，又不量出為入，雜然而牧，泛然而用，是謂無政”。 （明）李承勛：《定經(jīng)制以裕國用疏》，（明）陳子龍等選輯：《明經(jīng)世文編》卷一○○《李康惠公奏疏》，上海書店出版社2019年版，第2冊第971頁。 明人王家彥更直接表述：“理財之最下者，曰量出為入?！?（明）王家彥：《王忠端公文集》卷五《厘定出納之經(jīng)疏》，沈乃文主編：《明別集叢刊》第5輯，黃山書店出版社2016年版，第62冊第401頁。 清初陳瑚又稱：“嘗考周官制賦之法，量入為出，后世之法，量出為入。量入為岀，故取民有制，量岀為入，故傷財害民?！?（清）陳瑚：《確庵文稿》卷二三《說雜著·治病說》，北京圖書館藏清康熙毛氏汲古閣刻本，第14頁。 ?雍正帝針對明末以來的反復(fù)加征，也曾經(jīng)對“量入為出”大加標榜：“經(jīng)國之道，量入為出，故必揆國用，以沛恩施，乃為可久之計，而受恩者亦當(dāng)謹身儉用，撙節(jié)愛養(yǎng)，無至一時告匱，以副朕撫綏保惠之苦心，朕方欲為之立法定制，次第經(jīng)理，以期家給人足耳?！?（清）允禮繤：《清世宗上諭八旗》卷二，雍正二年十一月十五日上諭，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務(wù)印書館影印本，1986年，第413冊第47頁。 之所以在宋代以降，特別是明清時期，帝王臣僚對“量入為出”與“量出制入”判然有別，論述頻繁，筆者認為是由于二者的財政范式或理財原則在明清時期已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的不同。

“量出制入”由唐代楊炎提出，并得到帝王的認可，已經(jīng)成為學(xué)界共識，并多有研究，其中以陳明光教授的研究最為深入。但清初編撰的《御定孝經(jīng)衍義》中，在漢文帝十三年“除田之租稅”下按稱：“漢初除秦之苛暴，田租十五而稅一，所以量度祿用者，似乎量出為入，不合古意，然其要在于省約。”在“代宗廣德二年稅天下青苗錢”下按稱：“青苗錢者，每畝十五文，以國用急不及待西成之候，苗方青則征之也。又有所謂地頭錢者，每畝二十五文，大歷五年五月詔，自今以后宜一切以青苗為名，每畝減五文，征三十五文，隨征夏稅時據(jù)數(shù)征納，此一項實代宗作俑，開后世預(yù)征撮借之弊政，為之者其說不美，書之者其失自見。其后楊炎之定兩稅，量出為入，古制大壞，然曰夏輸無過六月，秋輸無過十一月，則青苗錢在所厘革矣。后世若確守六月、十一月之限，與兩稅外，輒率一錢，以枉法論之條，民間自可少為休息。竊恐有司奉行漸失其故，屢當(dāng)事變權(quán)宜設(shè)法，無青苗之名，而不能掩青苗之實爾，此又仍宜追咎于作俑之代宗，而定兩稅者不任其咎也?！薄队ㄐ⒔?jīng)衍義》卷三三《天子之孝·薄稅斂》，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務(wù)印書館影印本，1986年，第718冊第374、376頁。 這兩段按語，揆諸其意，值得揣摩：其一是說漢文帝似乎已經(jīng)實行量出為入，雖然“不合古意”，但其本意在于“省約”，與后來的“量出為入”并不相同。其二是說楊炎行量出為入之法，“古制大壞”，但因為有“兩稅外，輒率一錢，以枉法論”之條文的限制，其弊端是否如后世所抨擊，仍值得考量。

對于楊炎的“量出制入”，陳明光在《“量出制入”與兩稅法的制稅原則》一文中，已經(jīng)做過較為系統(tǒng)的梳理，指出前人所判定的“強盜一般的統(tǒng)治者說要量出制入，等于說要無限掠奪”，或說量出制入是兩稅法的基本原則之一，具有“抑制兼并、振興朝廷”的意義。陳明光的結(jié)論為：“量出制入”不是兩稅法的制稅原則，“以較長的時間跨度去衡量，各州兩稅額是基本固定的，而非經(jīng)常增減的”，兩稅法時期，“度支奉行的是‘量入為出的傳統(tǒng)財政原則”。 參見陳明光：《“量出制入”與兩稅法的制稅原則》，《歷史研究》，1986年第1期。后收錄于陳明光：《唐代財政史新編》附錄，中國財政經(jīng)濟出版社1991年版，第303-320頁。 在另外一篇文章中，陳明光又認為：“楊炎提出兩稅法要‘量出制入這一建議并沒有被付諸實施;但就改革目的而言，他提出‘量出制入以固定全國兩稅征收總額的意圖卻是實現(xiàn)了的”。 陳明光：《唐人所謂“量出制入”釋論》，《唐代財政史新編》附錄，第391-402頁。

筆者基本同意陳明光的意見，但由于解釋的角度不同，最后得出的結(jié)論表述有所不同。

前揭陳明光《“量出制入”與兩稅法的制稅原則》已經(jīng)揭示了《舊唐書·楊炎傳》和《資治通鑒》中有關(guān)兩稅法和量出制入的記載，實際上其他典籍也多有記載，茲就其關(guān)鍵者列示如下：

租庸調(diào)之法，以人丁為本。自開元以后，天下戶籍久不更造，丁口轉(zhuǎn)死，田畝賣易，貧富升降不實。其后國家侈費無節(jié)，而大盜起，兵興，財用益屈，而租庸調(diào)法弊壞。自代宗時，始以畝定稅，而斂以夏秋。至德宗相楊炎，遂作兩稅法，夏輸無過六月，秋輸無過十一月。置兩稅使以總之，量出制入。戶無主、客，以居者為簿;人無丁、中，以貧富為差。商賈稅三十之一，與居者均役。田稅視大歷十四年墾田之?dāng)?shù)為定。 《新唐書》卷五二《食貨志》，中華書局1975年版，第1351頁。

請為“兩稅法”以一其制。凡百役之費，一錢之?dāng)?，先度其?shù)而賦于人，量出制入。戶無主客，以見居為簿;人無丁中，以貧富為差……其田畝之稅，率以大歷十四年墾田之?dāng)?shù)為準，而均收之?！凵浦怪I中外。議者沮詰，以為租庸令行數(shù)百年，不可輕改，帝不聽。天下果利之。自是人不土斷而地著，賦不加斂而增入，版籍不造而得其虛實，吏不誡而奸無所取，輕重之權(quán)始歸朝廷矣。 《新唐書》卷一四五《楊炎傳》，第4724頁。

唐租庸調(diào)之法，以人丁為本，自開元以后，天下戶籍久而不更造，田畝賣易，貧富升降不實，其后兵興，財用益屈，而租庸調(diào)法弊壞。自代宗時，不以畝定稅，而斂以夏、秋。德宗用楊炎，遂作兩稅，置兩稅使以總之，量出制入?！〈髿v中一年科率多者為兩稅定法，然法既行，民力未及寬。 （宋）章如愚輯：《群書考索》后集卷五二《財門·賦稅》，廣陵書社2008年版，第2冊第762頁。

德宗時楊炎為相，遂作兩稅法……凡百役之費，先度其數(shù)而賦于人，量出制入?！涮锂€之稅，以大歷十四年墾田之?dāng)?shù)為定?！壹訑恳酝鞣ㄕ?。天下之民不土斷而地著，不更版籍而得其虛實，歲斂錢二千五十余萬緡，米四百萬斛，以供外，錢九百五十余萬緡，米千六百余萬斛，以供京師，天下便之?！准财浔祝苏垶閮啥惙?，以一其制。議者以為租庸調(diào)高祖太宗之法，不可輕改，而帝方任炎，乃行之。自是吏奸無所容，輕重之權(quán)始歸朝廷矣。 （元）馬端臨撰：《文獻通考》卷三《田賦考三》，浙江古籍出版社1988年版，第45-46頁。

據(jù)上，有三點要義：其一，兩稅法和“量出制入”，是在租庸調(diào)法弊壞，“天下戶籍久而不更造”，“財用益屈”的背景下實行的，而且得到了德宗的認可。其二，不管是“田稅視大歷十四年墾田之?dāng)?shù)為定”，還是“取大歷中一年科率多者為兩稅定法”，都標志著楊炎的“量出制入”有固定的稅額，舍此稅額，“敢加斂以枉法論”，不許額外多征。其三，兩稅法以及“量出制入”的實行，“人不土斷而地著，賦不加斂而增入，版籍不造而得其虛實，吏不誡而奸無所取，輕重之權(quán)始歸朝廷”，“天下果利之”“天下便之”等說辭，都意味著得到較為普遍的認可，不似后世“量出制入”多遭非議。

“量出制入”的基本原則（取向），是隨著歲出（財政支出）的增加（增減，實際上只有增加，沒有減少，所以用“增加”一詞），而改變歲入（財政收入）的數(shù)額，其標志是不斷地加征（加斂），楊炎的“量出制入”有固定的標準，不準加征，意味著“量出制入”只是根據(jù)當(dāng)時的實際情況提出的一種方策，此后很長一段時間并沒有隨著歲出的增加而變動，并不是真正意義上的“量出制入”，只有“量出制入”之名，而沒有“量出制入”之實，仍然是傳統(tǒng)的“量入為出”的翻版。或許正是在這個意義上，李劍農(nóng)先生說：“楊炎建議時有‘凡百役之費，一錢之?dāng)?，先度其?shù)而賦于人，量出以制入語。論者因此多謂楊炎之兩稅法，合乎近代財政原理。蓋近代國家編制預(yù)算，皆采‘量出制入之原則，恒以歲出多寡定歲入之多寡?；蛴忠蓷钛住砍鲋迫胫Z非事實，以其定額皆據(jù)舊征數(shù)也。然實則楊炎之所謂‘量出制入，非若現(xiàn)代國家編制預(yù)算之‘量出制入，但憑定制時，一歲支出若干，即據(jù)以定兩稅征收之總額耳?！?李劍農(nóng)：《中國古代經(jīng)濟史稿》（修訂本）第2卷，武漢大學(xué)出版社1990年版，第273-274頁。 實際上，前揭陸贄的“量出為入”說更接近后來的“量出制入”，只不過不太被人注意，反而被楊炎非標準的“量出制入”所掩蓋。

自從陸贄提出“量出為入”，楊炎提出“量出制入”后，后世的確實行過“量出制入”。這就是筆者已經(jīng)申說過的傳統(tǒng)社會的國家財政，在正常時期實行的是“量入為出”，在非常時期，一旦戰(zhàn)事興起，特別是較大規(guī)模的戰(zhàn)爭，軍費支出陡增，伴隨著戰(zhàn)火的燎燒而出現(xiàn)的問題就是收支程式的打破，必然出現(xiàn)國家財政的入不敷出，在這種情勢下，統(tǒng)治者亦不會束手無策，必然采取相應(yīng)的措施加以彌補，于是，由“量入為出”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲砍鲋迫搿薄?陳鋒：《清代軍費研究》，武漢大學(xué)出版社1992年版，第11頁。

明清時期由“量入為出”向“量出制入”的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出兩個明顯的特征：

一是在戰(zhàn)爭時期，戰(zhàn)時軍費劇增，傳統(tǒng)的“定額”化財政收入，不足以應(yīng)付財政支出，于是采取不同的方式進行加征搜刮。這在明末清初表現(xiàn)得尤為明顯。

明朝末年，在已經(jīng)加征“新餉”的情況下，“大兵四集，新餉不敷”，盡管“國家經(jīng)制，量岀為入”，在“自遼沈繼陷，時勢益?！钡那閯菹拢八牙ú蛔?，不得已加派于地畝”。（明）汪應(yīng)蛟：《計部奏疏》卷二《大兵四集新餉不敷疏》，北京圖書館藏明刻本，第1-2頁。 這就是眾所周知的“三餉”加征。明末吳易的《客問篇》直接將這種加征以及此前的財政模式歸結(jié)為“國初量入為出，今量出為入”。 （明）吳易：《客問十三萹》之四，上海圖書館藏清抄本，第33-34頁。

清朝入關(guān)后，曾一度廢除明末“量出制入”式的加征，依舊實行“量入為出”的傳統(tǒng)模式，但由于國內(nèi)統(tǒng)一戰(zhàn)爭的連續(xù)用兵，明末的各項加征陸續(xù)恢復(fù)，同時采行田賦的預(yù)征。 參見陳鋒：《清初“輕徭薄賦”政策考論》，《武漢大學(xué)學(xué)報》，1999年第3期;陳鋒：《順治朝的軍費支出與田賦預(yù)征》，《中國社會經(jīng)濟史研究》，1992年第1期。 康熙朝歷時八年的“三藩之亂”期間，“各處用兵，禁旅征剿，供應(yīng)浩繁”， （清）王先謙：《東華錄》，康熙十七年三月壬午條，上海古籍出版社2008年版，第2冊第16頁。 雖然十分避諱田賦正項的加征，依然有“加征官宦地畝銀”和鹽課、關(guān)稅等的加征，并同時實行裁減“存留”為“起運”的種種措施。 陳鋒：《清代中央財政與地方財政的調(diào)整》，《歷史研究》，1997年第5期;陳鋒：《清代軍費研究》，第295-310頁。

明末清初由“量入為出”向“量出制入”的轉(zhuǎn)變，可以看成是非常時期的一項臨時措施，一旦財政形勢好轉(zhuǎn)，又重新歸復(fù)“量入為出”的舊規(guī)。

二是晚清時期社會的巨變，傳統(tǒng)的“量入為出”終結(jié)，從根本上采取“量出制入”。太平天國軍興以降，特別是甲午戰(zhàn)爭、庚子之變以后，內(nèi)憂外患，給國家財政帶來了巨大的壓力，社會動亂、賠款、外債使晚清財政狀況不斷惡化，陷入漸次加深的財政危機之中。舉辦新政，又處處需款，原先固定的正常的財政收入已不足以應(yīng)付突增的財政支出。厘金的抽收，“舊稅”的加征，“新稅”的開辦，各種籌款措施紛沓而至。傳統(tǒng)的“量入為出”的財政范式逐漸被“量出制入”取代。何漢威曾經(jīng)認為：“運用為行政法規(guī)所認可，或在法規(guī)以外的權(quán)力，突破傳統(tǒng)量入為出的框框，靈活應(yīng)變。” 何漢威：《清季中央與各省財政關(guān)系的反思》，《“中研院”歷史語言研究所集刊》，第72本第3分，2001年。 何漢威比較謹慎地認為的這種“靈活應(yīng)變”，實際上就是“量出制入”政策的實行。

晚清實行“量出制入”的政策，一方面在各種雜稅雜捐泛濫的情況下予以實踐， 參見王燕：《晚清雜稅雜捐征收名目統(tǒng)計與厘析》，《史學(xué)月刊》，2021年第4期。 另一方面，也是由于“西法”的鼓吹和采行。薛福成認為：“天下多故，餉無所出，始創(chuàng)為抽厘之法，蓋西國通例，量出為入，一歲中有額外用度，輒加派于各項之中，或有兵事，亦由眾商捐集巨餉，殆與中國抽厘名異實同?！?（清）薛福成：《利權(quán)二》，（清）陳忠倚輯：《清經(jīng)世文三編》卷二四《戶政一》，龍文書局1902年石印本，第5冊第29頁。 黃遵憲認為：“泰西諸國，必預(yù)計一歲出入之款，量出為入，無所蓄積，國家一旦有大兵革、大政事，乃大開議院，議加征重賦，重賦加征之不足，于是議借債。余嘗考其故，大概有二：一則內(nèi)憂外患，紛爭迭起，因以師旅，重以饑饉，當(dāng)全國人民安危之所系，則議借債，此則暫紓目前之急，不得已而為之?！?黃遵憲：《日本國志》卷一八《食貨志四》，岳麓書社2016年版，第672-673頁。 郭嵩燾認為：“西洋制國用，歲一校量出入各款，因其盈絀之?dāng)?shù)，以制輕重之宜，一交議（定）〔院〕諸紳通議，而后下所司行之。三代制用之經(jīng)，量入以為出，西洋則量出以為入，而后知其君民上下，并心一力，以求制治保邦之義?！保ㄇ澹┕誀c撰，梁小進主編：《郭嵩燾全集》第10冊，岳麓書社2012年版，第446頁。 這種“量出制入”的輿論與認識，無疑為晚清的加征找到了很好的借口和法理依據(jù)。

在臣僚的上書、上奏中，也有“量出制入”的直接呼吁和論說。光緒末年有人致端方：

前承賜訓(xùn)，垂問財政一節(jié)……一國之財政，當(dāng)以所入能支所出為原則，蓋國家為自維持，自發(fā)達起見，而需種種經(jīng)費，國家活動之范圍愈廣，則其所需經(jīng)費愈多，故吾中國古義言“量入以為出”，今各國普通制度皆“量出以為入”，蓋其根本觀念有差異，則其制度不緣而差異。中國自古行土地單一稅，所謂什一而稅，圣人之法，歷代君主未敢易。后世國務(wù)日擴，經(jīng)費多端，求之土地不足，則不得已而別開征賦之途，然土地之稅猶不失為重大之財源也。中國為民生主義之國，民以加征重賦為暴虐，而國內(nèi)經(jīng)濟進步程度甚低，國勢調(diào)查亦多疏略。當(dāng)局者苦于困乏，雖欲求之土地以外，亦不過間接稅或手數(shù)料數(shù)種得以行之。近雖百計搜括，然除地租、消費、手數(shù)料等，更無他策以益收入也。其最主要者，則為鹽價之騰貴，鴉片厘金之增加，關(guān)稅之增抽。官吏中飽，陋規(guī)之分割，名目甚多，而所得無幾。然以比之歐洲課稅之外則重要事項猶多缺……中國惡劣稅目如此其多（賭博之稅等）……國家之行政費用莫不由人民負擔(dān)而來，人民既有負擔(dān)行政費用之義務(wù)，即因之有監(jiān)督財政會計之權(quán)利……國庫事務(wù)之檢查，為財政監(jiān)督上之?dāng)嗖豢扇闭摺！稙閲邑斦愂罩芤娛轮露朔叫藕罚朔綑n，檔案號：27-02-000189-0006，中國第一歷史檔案館藏。

此信函甚長，主要在說明“西制”與“中制”的不同，“量入為出”可以應(yīng)付簡單的財政事項，而不適宜于“國家活動之范圍愈廣，則其所需經(jīng)費愈多”的新形勢，新形勢下采取“量出制入”理所當(dāng)然，但必須有相應(yīng)的財政監(jiān)督予以保證和監(jiān)察。

宣統(tǒng)二年（1910），浙江巡撫增韞上奏稱：“財政為各政之根本，財政不充裕，而各政未有能振興者也。然未在清理之前，病在紊亂，及既清理以后，又病在困乏?！瓏邑斦c個人經(jīng)濟不同，值此憲政進行，若不統(tǒng)籌全局，本財政原理量出以制入，必至財源涸竭，百舉俱廢。匪惟貽笑各國，且無以并立于二十世紀可斷言也。臣愚以為，處競爭時代，當(dāng)用急進主義規(guī)劃財政辦法，然后可紓現(xiàn)實之困，而策憲政之行?！痹鲰y認為應(yīng)該本著“財政原理”而“量出以制入”，否則“必至財源涸竭，百舉俱廢。匪惟貽笑各國，且無以并立于二十世紀”。由此提出“整頓原有收入及停止無益之支出”“舉行正當(dāng)之租稅”“整飭鹽法”“發(fā)行債票”等幾項具體的建議。 增韞奏：《為條陳財政事宜事》（宣統(tǒng)二年十月二十一日），軍機處錄副檔，檔案號：03-7515-040，中國第一歷史檔案館藏。

同時，時人也認為，“借債也，加稅也，搜括也，裁并也，皆籌款之技也，非財政也。財政者，以財行政，即以政生財”，必須明確實行“量出制入”，以改變“財政至今日紊亂極矣”的現(xiàn)象。 《甘肅清理財政說明書·總序》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第4冊，湖北人民出版社2015年版，第378頁。 而《浙江全省財政說明書》則稱：“甲午以前，司、道、局庫不無盈余，故彼時‘量入為出，未聞有羅掘俱窮之嘆。自中日和議，有賠款，各國和議，有賠款，歲出驟增，不得不趨于‘量出為入之一途。近年以來，新政繁興，在在需款，欲加賦，則民不堪命，欲節(jié)用，則事不易行，徒令司空仰屋而嗟，計臣束手無策。揆厥原因，坐困于洋款、賠款之歲需巨宗也?！薄墩憬∝斦f明書·總敘》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第5冊，第532頁。 如按此說，甲午戰(zhàn)爭以前實行的是“量入為出”，甲午戰(zhàn)爭特別是庚子之變以后實行的是“量出為入”。而“量出制入”的實行，又必須與財政的預(yù)算與決算相結(jié)合。 參見陳鋒：《晚清財政預(yù)算的醞釀與實施》，《江漢論壇》，2009年第1期。

總括言之，“量入為出”是中國傳統(tǒng)社會實行的主要財政模式，唐代楊炎建言并實行的“量出制入”雖然有一些具體的措施，但就其實質(zhì)以及與晚清的“量出制入”相比較，并不是真正意義上的量出制入，仍然在總體上遵循“量入為出”的基本原則。但楊炎提出“量出制入”新的財政范式后，即使是正常時期實行“量入為出”，但在財政困難的非常時期，統(tǒng)治者也采行“量出制入”，以應(yīng)對財政危機，從而形成“量入為出”與“量出制入”的互補，以及短時間實行“量出制入”，在財政處于好轉(zhuǎn)之時，又重新實行“量入為出”。晚清由于時局巨變，支出項目異于傳統(tǒng)，舊稅的加征與新稅的開辦異于傳統(tǒng)，輿論亦異于傳統(tǒng)，伴隨著預(yù)算的醞釀與實施，“量出制入”不但逐步實踐，在制度、政策上予以改易也成為可能，從而完成由“量入為出”到“量出制入”的轉(zhuǎn)換。

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