北宋財(cái)政能力與國(guó)家治理

北宋人對(duì)本朝超邁唐代的財(cái)政能力和國(guó)家治理效果頗為自得，稱宋太宗朝歲入緡錢已“兩倍于唐室矣”， （宋）李心傳：《建炎以來(lái)系年要錄》卷一九三，紹興三十一年十月癸丑條，中華書局2013年版，第3239頁(yè)。 兩稅收入“租增唐七倍”，加上夏稅，“無(wú)慮十倍”， （宋）王應(yīng)麟撰，孫通海整理：《困學(xué)紀(jì)聞》卷一五《考史》，上海師范大學(xué)古籍整理研究所編：《全宋筆記》第七編第九冊(cè)，大象出版社2015年版，第391頁(yè)。 又稱北宋財(cái)用“十倍于漢，五倍于唐”。 （宋）章如愚：《群書考索》續(xù)集卷四五《財(cái)用門》，文淵閣《四庫(kù)全書》本，臺(tái)北商務(wù)印書館影印本，1986年，第938冊(cè)第569頁(yè)。 程頤說(shuō)北宋“有超越古今者五事”，第一事即“百年無(wú)內(nèi)亂”。那么，北宋財(cái)政能力從何而來(lái)，與國(guó)家治理之間關(guān)系如何？本文在已有專題研究基礎(chǔ)上，擬做一綜合和整體的討論。

一、北宋王朝的財(cái)政汲取能力

宋人稱北宋前期盛時(shí)已是“所入之財(cái)比于唐代之盛時(shí)一再倍”，且北宋財(cái)政收入總體上不斷增長(zhǎng)，熙寧元豐后“比治平以前數(shù)倍”，蔡京變法后“比熙寧又再倍矣”。（宋） 葉適著，劉公純等點(diǎn)校：《葉適集·水心別集》卷四《財(cái)總論二》，中華書局1961年版，第773頁(yè)。 北宋能與唐代比較的財(cái)政總數(shù)主要是載入《會(huì)計(jì)錄》的三司（戶部）財(cái)政，而內(nèi)藏、朝廷財(cái)賦“非昔三司所領(lǐng)，則不入會(huì)計(jì)”， （宋）章如愚：《群書考索》續(xù)集卷四五《財(cái)用門》，文淵閣《四庫(kù)全書》本，第938冊(cè)第568頁(yè)。 全國(guó)財(cái)政的實(shí)際總量會(huì)更高。北宋經(jīng)過(guò)一系列制度建設(shè)，有效地保障了中央財(cái)政征調(diào)，改變了“唐中葉以降，藩鎮(zhèn)擅命，征賦多不入于公家”的狀況。 （宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷三七，至道元年五月丁卯條，中華書局2004年版，第815頁(yè)。 因而，上述比較雖非準(zhǔn)確數(shù)據(jù)而只是概說(shuō)，但反映的總體趨勢(shì)是成立的，北宋財(cái)政，特別是中央財(cái)政遠(yuǎn)超唐代并非宋人虛夸。

北宋財(cái)政增長(zhǎng)首先來(lái)自于較唐朝更加嚴(yán)密的財(cái)政征調(diào)制度。北宋前期三司統(tǒng)領(lǐng)財(cái)政，“國(guó)家用調(diào)責(zé)之三司，三司責(zé)之轉(zhuǎn)運(yùn)使，轉(zhuǎn)運(yùn)使責(zé)之州，州責(zé)之縣，縣責(zé)之民”，（宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷一七六，至和元年八月丙申條，第4271頁(yè)。 形成“三司統(tǒng)發(fā)運(yùn)，發(fā)運(yùn)統(tǒng)諸路，一路之漕臣統(tǒng)諸州，上下相維之勢(shì)”。（宋）林：《古今源流至論》續(xù)集卷二《國(guó)用》，文淵閣《四庫(kù)全書》本，臺(tái)北商務(wù)印書館影印本，1986年，第942冊(cè)第375頁(yè)。 元豐改制后戶部總領(lǐng)全國(guó)財(cái)政，分左、右曹，左曹統(tǒng)領(lǐng)轉(zhuǎn)運(yùn)司、州、縣的“經(jīng)賦”系統(tǒng)。熙寧變法設(shè)立朝廷財(cái)政的同時(shí)建立了從中央到地方的司農(nóng)寺—常平司—常平給納官管理系統(tǒng)，專門負(fù)責(zé)朝廷財(cái)政的征管，朝廷財(cái)政“付司農(nóng)寺系帳，三司不問(wèn)出入”，（宋）余靖：《上仁宗論借支常平本錢》，（宋）趙汝愚編：《宋朝諸臣奏議》卷一○七，上海古籍出版社1999年版，第1154頁(yè)。 甚至“雖天子不可得而用”。 （宋）章如愚：《群書考索》后集卷六四《財(cái)賦門》，文淵閣《四庫(kù)全書》本，第937冊(cè)第911頁(yè)。 元豐改制后戶部右曹取代司農(nóng)寺負(fù)責(zé)朝廷財(cái)賦，仍保持計(jì)司之外的獨(dú)立地位。嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)保障了國(guó)家財(cái)政的征調(diào)。

北宋財(cái)政超過(guò)漢唐更來(lái)自于工商業(yè)稅源的開拓。首先是財(cái)政思想的變化。北宋雖然立足農(nóng)本的“食租衣稅”仍是“政治正確”，但這一幌子下的財(cái)政思想已然煥新。宋人深知募兵制下“三邊有百萬(wàn)待哺之卒，計(jì)天下二稅上供之外，能足其食乎？” （宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷一四三，慶歷三年九月癸巳條，第3462頁(yè)。 必須開拓工商業(yè)財(cái)源，因而用農(nóng)本來(lái)解釋為何向工商取利，稱“歲入不可闕，既不取之于山澤及商賈，須取之于農(nóng)。以其害農(nóng)，孰若取之于商賈？”（宋）沈括撰，胡靜宜整理：《夢(mèng)溪筆談》卷一二《官政二》，朱易安、傅璇琮等主編：《全宋筆記》第二編第三冊(cè)，大象出版社2006年版，第97頁(yè)。 “取之于豪強(qiáng)、商賈，以助國(guó)家之經(jīng)費(fèi)，而毋專仰給于百姓之賦稅，是崇本抑末之意，乃經(jīng)國(guó)之遠(yuǎn)圖也”。（宋）馬端臨：《序》，（宋）馬端臨撰，上海師范大學(xué)古籍研究所等點(diǎn)校：《文獻(xiàn)通考》，中華書局2011年版，第6頁(yè)。 利用商賈“助國(guó)家之經(jīng)費(fèi)”，使“大商富賈為國(guó)貿(mào)遷”的途徑是官商共利分利，“欲十分之利皆歸于公，至其虧少，十不得三，不若與商共之，常得其五也”。 （宋）歐陽(yáng)修：《居士集》卷四五《通進(jìn)司上書》，（宋）歐陽(yáng)修著，李逸安點(diǎn)校：《歐陽(yáng)修全集》，中華書局2001年版，第642頁(yè)。 馬端臨把宋代財(cái)政思想的變化概括為“古人之立法，惡商賈之趨末而欲抑之;后人之立法，妒商賈之獲利而欲分之”。 （宋）馬端臨撰，上海師范大學(xué)古籍研究所等點(diǎn)校：《文獻(xiàn)通考》卷二○《市糴考一》，第570頁(yè)。

北宋獲取工商業(yè)財(cái)源的主要途徑是征收商稅和實(shí)行禁榷。宋朝第一次制定了系統(tǒng)的商稅制度，建立了從京師榷貨務(wù)到地方商稅務(wù)場(chǎng)的征稅系統(tǒng)，第一次使商稅成為國(guó)家財(cái)政的重要收入。北宋商稅收入最高時(shí)達(dá)2200萬(wàn)貫，此一項(xiàng)即超過(guò)唐代財(cái)政現(xiàn)錢收入的最高額。茶、鹽、酒的禁榷更是北宋重要財(cái)政來(lái)源。榷鹽收入最高超過(guò)2000萬(wàn)貫，而唐代為600萬(wàn)貫，茶課和榷酒最高分別達(dá)400萬(wàn)貫和1700余萬(wàn)貫，更為唐代不可比擬。北宋茶鹽禁榷制度演變的基本趨勢(shì)是官府更多地退出經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，將收購(gòu)、運(yùn)輸和銷售環(huán)節(jié)部分或全部讓渡給商人，從而一方面利用商人擴(kuò)大茶鹽銷售，增加財(cái)政總量，另一方面通過(guò)商人參與，既減少官府經(jīng)營(yíng)成本，又減少地方政府分利，最大限度地集利權(quán)于中央。宋人所言北宋前期“鹽莢只聽州縣給賣，歲以所入課利申省，而轉(zhuǎn)運(yùn)司操其贏以佐一路之費(fèi)”， （宋）馬端臨撰，上海師范大學(xué)古籍研究所等點(diǎn)校：《文獻(xiàn)通考》卷一五《征榷考二》，第438頁(yè)。 蔡京變法集利權(quán)于中央，“茶鹽之利在朝廷，則朝廷富實(shí)”，（宋）李綱著，王瑞明點(diǎn)校：《李鋼全集》卷六三《乞修茶鹽之法以三分之一與州縣札子》，岳麓書社2004年版，第675頁(yè)。 即反映了這一趨勢(shì)。

經(jīng)營(yíng)取利也是北宋獲取財(cái)政收入的途徑。北宋前期對(duì)解鹽和海鹽都曾實(shí)行官搬官賣，所有購(gòu)銷環(huán)節(jié)由官府壟斷經(jīng)營(yíng)。這一辦法在福建鹽法和廣南鹽法中時(shí)斷時(shí)續(xù)地存在。實(shí)行間接專賣時(shí)，除蔡京茶法外，官府參與部分經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。出租官田、樓店務(wù)、房廊，經(jīng)營(yíng)官酒庫(kù)等也是長(zhǎng)期存在的官府經(jīng)營(yíng)取利手段。政府經(jīng)營(yíng)的高峰是熙豐變法時(shí)期，推行漢代以來(lái)均輸之法和多種前代所無(wú)的經(jīng)營(yíng)手段。熙寧二年（1069）發(fā)運(yùn)使被授予均輸之權(quán)，可將其掌握的收稅和糴所得，甚至上供之物徙貴就賤，用近易遠(yuǎn)，并“賜內(nèi)藏錢五百萬(wàn)緡，上供米三百萬(wàn)石”為均輸本錢。 （宋）馬端臨撰，上海師范大學(xué)古籍研究所等點(diǎn)校：《文獻(xiàn)通考》卷二○《市糴考一》，第575頁(yè)。 青苗法按戶放貸取息，是前所未有的政府經(jīng)營(yíng)牟利，戶等越高借貸越多，取息二分，一年兩次，實(shí)際取息高達(dá)四分，每年收入達(dá)二三百萬(wàn)貫。市易法是政府直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，從王韶在秦鳳路以官錢為本，經(jīng)營(yíng)牟利，到在京師設(shè)市易司，全國(guó)眾多重要城市設(shè)立了市易務(wù)。

二、保障國(guó)家機(jī)器運(yùn)行的財(cái)政供給新機(jī)制

財(cái)政作為國(guó)家治理的支柱首先是保障國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行，對(duì)北宋王朝而言首要目標(biāo)是保障被稱為“經(jīng)費(fèi)”（經(jīng)常之費(fèi)）的軍費(fèi)和官俸供給。北宋定都于四戰(zhàn)之地的開封，又受西北二強(qiáng)敵窺視，京師和西北沿邊常年屯駐數(shù)十萬(wàn)大軍，“國(guó)依兵而立，兵以食為命”， （宋）張方平撰：《樂(lè)全先生文集》卷二三《論京師軍儲(chǔ)事》，書目文獻(xiàn)出版社1998年版，第61頁(yè)。 軍費(fèi)供給直接關(guān)乎王朝安危。宋朝募兵制帶來(lái)的軍費(fèi)負(fù)擔(dān)之重，宋人多有論述，稱“天下財(cái)貨所入，十中八九贍軍”， （宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷一二四，寶元二年九月丁巳條，第2928頁(yè)。 低者也是“一歲所用，養(yǎng)兵之費(fèi)常居六七”。 （宋）蔡襄著，吳以寧點(diǎn)校：《蔡襄集》卷二二《論兵十事》，上海古籍出版社1996年版，第390頁(yè)。 北宋軍隊(duì)最多時(shí)達(dá)141萬(wàn)（皇祐初），但此時(shí)財(cái)政并未出現(xiàn)入不敷出。此后軍隊(duì)數(shù)量總體上不斷減少，一兵之費(fèi)基本穩(wěn)定，財(cái)政收入則如上所述，熙寧元豐比治平以前增加數(shù)倍，徽宗朝比熙寧又再倍，有顯著增長(zhǎng)。北宋后期雖有戰(zhàn)爭(zhēng)造成支出增加和供給困難，但財(cái)政增長(zhǎng)足可以消化。 黃純艷：《宋代財(cái)政史》，云南大學(xué)出版社2013年版，第608-609頁(yè)。 即使到靖康初，仍是“兵儲(chǔ)不可謂之不豐”，“延豐倉(cāng)積粟四十萬(wàn)碩，天駟監(jiān)戰(zhàn)馬二萬(wàn)匹”，軍器衣料“一一皆有樁管”。（明）黃淮、（明）楊士奇編：《歷代名臣奏議》卷一○○《經(jīng)國(guó)》，上海古籍出版社2012年版，第1362頁(yè)。 官吏俸祿總體上也能保障供給且不斷增長(zhǎng)。宋神宗朝增加了中下級(jí)官員俸祿，還給以前沒(méi)有俸祿的吏員發(fā)放吏祿和以前沒(méi)有俸祿的丁憂人和致仕官視情況給俸。元豐改制后官吏俸祿又有所增加，崇寧官俸又“視元豐制祿之法增倍”。 （宋）馬端臨撰，上海師范大學(xué)古籍研究所等點(diǎn)校：《文獻(xiàn)通考》卷六五《職官考十九》，第1966頁(yè)。 北宋雖然中下級(jí)官員俸祿微薄，有貧不足自養(yǎng)的情況和折支問(wèn)題，但尚未出現(xiàn)南宋那樣借減官俸，官員基本不能享受全俸（真俸）的情況。宇文粹中說(shuō)，宋徽宗以前各朝財(cái)政“量入為出，沛然有余”， 《宋史》卷一七九《食貨下一》，中華書局1977年版，第4363頁(yè)。 而蔡京說(shuō)宋徽宗朝“泉幣所積贏五千萬(wàn)，和足以廣樂(lè)，富足以備禮”。 《宋史》卷四七二《蔡京傳》，第13726頁(yè)。 這些評(píng)價(jià)固然有所溢美，但所言全國(guó)財(cái)政總量沒(méi)有入不敷出則符合實(shí)際。

北宋國(guó)家財(cái)政得以較好保障的基礎(chǔ)是其具有很強(qiáng)的財(cái)政汲取能力，同時(shí)也與其財(cái)政供給的新舉措密切相關(guān)。首先是建立了“經(jīng)費(fèi)”財(cái)政和儲(chǔ)備財(cái)政兩套系統(tǒng)并行的國(guó)家財(cái)政供給雙軌制。三司（戶部）是軍費(fèi)、官俸等“經(jīng)費(fèi)”財(cái)政的責(zé)任部門，建立了從中央到地方的“經(jīng)費(fèi)”財(cái)政系統(tǒng)，即上述三司—發(fā)運(yùn)司—轉(zhuǎn)運(yùn)司—州縣構(gòu)成的財(cái)政征管體系。北宋前期田賦、商稅、禁榷等收入皆歸三司所統(tǒng)的“經(jīng)費(fèi)”系統(tǒng)，“市征、地課、鹽曲之類，通判官、兵馬都監(jiān)、縣令等并親臨之，見月籍供三司”， 《宋史》卷一七九《食貨下一》，第4348頁(yè)。 全國(guó)賦稅，除“常平倉(cāng)隸司農(nóng)寺外，其余皆總于三司。一文一勺以上悉申帳籍，非條例有定數(shù)者，不得擅支”。 （宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷三六八，元祐元年閏二月甲午條，第8871頁(yè)。

儲(chǔ)備財(cái)政系統(tǒng)由內(nèi)帑財(cái)政衍生而來(lái)。漢唐時(shí)期中央財(cái)政既存在內(nèi)帑（內(nèi)府財(cái)政）和外帑（國(guó)家財(cái)政）之分，如漢代的少府和大農(nóng)，唐代的戶部和大盈庫(kù)。內(nèi)帑財(cái)政的性質(zhì)和職能是皇室財(cái)政而非國(guó)家財(cái)政，在制度上國(guó)家財(cái)政是計(jì)司總領(lǐng)的一元化財(cái)政體制。東漢少府、唐代大盈從屬于國(guó)家財(cái)政，正常情況下主要收入來(lái)源于計(jì)司劃撥。而北宋內(nèi)帑財(cái)政不再局限于供給宮廷，其主要性質(zhì)和職能轉(zhuǎn)為國(guó)家財(cái)政。北宋內(nèi)帑財(cái)政起源于宋太祖設(shè)立的封樁庫(kù)，目的是為收復(fù)燕云儲(chǔ)備經(jīng)費(fèi)，宋太宗在封樁庫(kù)基礎(chǔ)上建內(nèi)藏庫(kù)，也是“備水旱兵革之用，非私蓄財(cái)而充己欲也”。 （宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷一四二，慶歷三年七月甲午條，第3414頁(yè)。 內(nèi)藏財(cái)政有其獨(dú)立收入，不再由計(jì)司撥付，特別是熙寧變法實(shí)行稅權(quán)分配后歸屬內(nèi)藏財(cái)政的賦稅逐步明確。王安石變法改變北宋前期宰相不直接掌握財(cái)賦的狀況，設(shè)立由宰相掌握、有穩(wěn)定賦稅來(lái)源的朝廷財(cái)政，也被定位為“以待非常之用”的儲(chǔ)備財(cái)政。 （宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷三三○，元豐五年十月壬申條，第7959頁(yè)。 占有巨大財(cái)賦的內(nèi)藏和朝廷財(cái)政雖主要用于補(bǔ)助“經(jīng)費(fèi)”，但不對(duì)“經(jīng)費(fèi)”負(fù)直接責(zé)任，形成了“經(jīng)費(fèi)”財(cái)政與儲(chǔ)備財(cái)政雙軌并行的體制，“左藏庫(kù)受財(cái)賦之入，以待邦國(guó)之經(jīng)費(fèi)，供官吏、軍兵廩祿、賜予。內(nèi)藏庫(kù)掌受歲計(jì)之余積，以待邦國(guó)非常之用”。 （清）徐松輯：《宋會(huì)要輯稿》職官二七，上海古籍出版社2014年版，第3710頁(yè)。 儲(chǔ)備財(cái)政的設(shè)置強(qiáng)化了財(cái)政集權(quán)，皇帝和宰相通過(guò)掌握巨額財(cái)賦控制國(guó)家財(cái)政，同時(shí)也為軍需供給主導(dǎo)的財(cái)政支出設(shè)立了雙重保障。但這一財(cái)權(quán)分配制度也導(dǎo)致了“經(jīng)費(fèi)”財(cái)政的制度性緊張和“經(jīng)費(fèi)”財(cái)政依賴儲(chǔ)備財(cái)政而運(yùn)行的格局，造成了“經(jīng)費(fèi)”財(cái)政的滯重難行和儲(chǔ)備財(cái)政的巨大浪費(fèi)。

其次，北宋采取了多種形式的市場(chǎng)化保障國(guó)家財(cái)政供給的手段。宋代“市糴之名有三：和糴以見錢給之，博糴以他物給之，便糴則商賈以鈔引給之”。 （清）徐松輯：《宋會(huì)要輯稿》食貨四一，第6909頁(yè)。 其中便糴（入中）與和糴是最重要的手段。入中是解決西北三路軍需供給的重要手段。西北三路因常年屯駐數(shù)十萬(wàn)大軍導(dǎo)致“三邊稅賦支贍不足”，主要解決辦法是“募客人入中”。 （宋）張方平撰：《樂(lè)全先生文集》卷一八《對(duì)詔策》，第7頁(yè)。 招募商人將各類軍需物資運(yùn)輸?shù)街付ǖ攸c(diǎn)（入中），以國(guó)家壟斷市場(chǎng)需要旺盛的茶、鹽、香藥、現(xiàn)錢等加饒償付（折中）。入中手段的大規(guī)模運(yùn)用使國(guó)家以較官府綱運(yùn)成本更低、更為靈活的方式解決了沿邊軍需供給，商人獲得了入中加饒和茶、鹽等市場(chǎng)暢銷商品，形成了共利雙贏。和糴雖然宋代以前已有實(shí)行，但宋代的規(guī)模遠(yuǎn)超前代，在內(nèi)地和沿邊廣泛運(yùn)用，如河?xùn)|和糴數(shù)甚至超過(guò)兩稅收入，“二稅三十九萬(wàn)二千余碩，和糴八十二萬(wàn)四千余石”。 （清）徐松輯：《宋會(huì)要輯稿》食貨三九，第6867頁(yè)。 財(cái)政供給雙軌制和市場(chǎng)化手段的運(yùn)用保障了以軍需供給為核心的國(guó)家機(jī)器運(yùn)行。

三、社會(huì)治理的財(cái)政機(jī)制

實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制，維持社會(huì)穩(wěn)定是國(guó)家治理的重要目標(biāo)。北宋支持社會(huì)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的財(cái)政機(jī)制主要包括以下方面：

一是以賦役制度發(fā)揮保障財(cái)政供給和調(diào)節(jié)貧富、維持穩(wěn)定的雙重作用。王曾瑜指出宋代鄉(xiāng)村賦役攤派有四種方式：按田地多寡肥瘠、按人丁、按戶等、按家業(yè)錢和稅錢，除人丁外，都是以財(cái)產(chǎn)為攤派標(biāo)堆，常是混通攤派。 王曾瑜：《宋代鄉(xiāng)村賦役攤派方式的多樣化》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》，1987年第1期。 宋朝賦稅攤派原則是“天下租賦科撥支折，當(dāng)先富后貧，自近及遠(yuǎn)”。 《宋史》卷一七四《食貨上二》，第4211頁(yè)。 職役攤派的原則也是富者多擔(dān)，貧者少擔(dān)或不擔(dān)，征派的依據(jù)是戶等，而戶等劃分的依據(jù)是資產(chǎn)。首先按有無(wú)應(yīng)稅資產(chǎn)劃分了主戶和客戶。主戶戶等劃分各縣“隨其風(fēng)俗，或以稅錢貫百，或以地之頃畝，或以家之積錢，或以田之受種，立為五等”， （清）徐松輯：《宋會(huì)要輯稿》食貨一三，第6256頁(yè)。 然后“各以鄉(xiāng)戶等第定差”， 《宋史》卷一七七《食貨上三》，第4295頁(yè)。 攤派職役。負(fù)擔(dān)最重的衙前、里正、戶長(zhǎng)、耆長(zhǎng)于第一、二等戶差派，負(fù)擔(dān)較輕的鄉(xiāng)書手、壯丁等于第四、五等差派，資產(chǎn)少于一定數(shù)額的主戶有職役“免出之法”。 （宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷二九九，元豐二年七月戊寅條，第7270頁(yè)。 宋人自詡“凡州縣諸般色役并是上等有物力人戶支當(dāng)，其鄉(xiāng)村下等人戶除二稅之外，更無(wú)大段差徭。自非大饑之歲，則溫衣飽食，父子兄弟熙熙相樂(lè)”。 （宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷二○三，治平元年十一月乙亥條，第4918頁(yè)。 雖然實(shí)際征收中官員加碼，豪強(qiáng)欺奪，法外擅征層出不窮，下等戶并不能溫衣飽食，熙熙相樂(lè)，但富者多擔(dān)、貧者少擔(dān)的賦役征收原則和形式公平有利于社會(huì)穩(wěn)定。

二是建立了較前代更為周密的災(zāi)傷賑濟(jì)的財(cái)政應(yīng)對(duì)機(jī)制。北宋的賦稅蠲免在前代基礎(chǔ)上，法制化趨于完備，水、旱、蝗災(zāi)和戰(zhàn)亂等被列入賦稅災(zāi)傷減免范圍，減免的賦稅包括二稅、津渡稅、牛具稅、商稅等。宋朝制定了報(bào)災(zāi)、檢核、監(jiān)察等系統(tǒng)的災(zāi)傷減免法律制度，較唐朝更趨合理和周密。 陳明光：《唐宋田賦的“損免”與“災(zāi)傷檢放”論稿》，《中國(guó)史研究》，2003年第2期。 ?除百姓訴災(zāi)、地方官員檢核外，還設(shè)檢田使臣監(jiān)察地方官的減免實(shí)效，防止其因政績(jī)考課而“不依災(zāi)傷檢放，勒令民戶依舊納稅，致民力愈困”。 （清）徐松輯：《宋會(huì)要輯稿》食貨一，第5940頁(yè)。 宋朝制定了據(jù)災(zāi)傷程度相應(yīng)減放的制度，“災(zāi)傷二分至五分為小饑，放稅在二分至五分之間;災(zāi)傷五分至七分為中饑，放稅在五分至七分之間;災(zāi)傷七分以上為大饑，放稅也在七分至十分之間”。 張文：《宋朝社會(huì)救濟(jì)研究》，西南師范大學(xué)出版社2001年版，第 100-101頁(yè)。 檢放分?jǐn)?shù)據(jù)貧富而有別，如明道二年（1033）四川饑荒，“免四等以下戶今秋田稅之半，三等以上十之三”。 （宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷一一三，明道二年十一月辛未條，第2643頁(yè)。 北宋還新創(chuàng)多種賦稅緩征制度，豐富了應(yīng)對(duì)災(zāi)傷的財(cái)政手段。其主要措施賦稅展限、倚閣都是宋朝首創(chuàng)。 徐東升：《展限、住催和倚閣——宋代賦稅緩征析論》，《中國(guó)史研究》，2007年第4期。 展限即在繳納期限外再給予延遲繳納的明確時(shí)限。倚閣（住催）即暫時(shí)擱置賦稅，延納時(shí)限視情況而定。賦稅緩征既暫時(shí)緩解了百姓當(dāng)前困境，又不損失政府財(cái)政總量。緩征也根據(jù)貧富而有差，在同次災(zāi)傷中貧弱者較富有者可優(yōu)先倚閣，賦稅緩征時(shí)間長(zhǎng)短也與稅戶負(fù)擔(dān)能力直接相關(guān)。緩征和蠲免常同時(shí)施行，如大中祥符九年（1016）京東、淮南蝗旱，災(zāi)田“按定合放數(shù)外，所納稅物三分以下者并與倚閣，四分已上者更放一分”。 （宋）李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷八八，大中祥符九年十月戊寅條，第2023頁(yè)。

三是社會(huì)保障系統(tǒng)及其財(cái)政支持較前代更為完備。宋代是中國(guó)古代社會(huì)保障制度發(fā)展的高峰期，形成了救荒、濟(jì)貧、扶弱三個(gè)方面的社會(huì)保障體系，以及倉(cāng)儲(chǔ)備荒、災(zāi)傷賑濟(jì)、日常救助等措施。 張文：《論兩宋社會(huì)保障體系的演變脈絡(luò)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第2期。 宋朝建立財(cái)政撥款、賦稅性收入和經(jīng)營(yíng)性收入等社會(huì)保障體系的多種財(cái)政支持機(jī)制。內(nèi)藏、朝廷、三司（戶部）撥款，不論儲(chǔ)備財(cái)政，還是“經(jīng)費(fèi)”財(cái)政，都會(huì)用于各類賑濟(jì)。除了財(cái)政撥款外，社會(huì)救濟(jì)的穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來(lái)源既有稅收性收入，如“隨苗帶納，歲歲而有” （明）黃淮、（明）楊士奇編：《歷代名臣奏議》卷二四八《荒政》，第3259頁(yè)。 的專充賑濟(jì)的義倉(cāng)主要來(lái)自于兩稅附加稅，又有經(jīng)營(yíng)性收入，如救助老幼貧疾者的廣惠倉(cāng)就是以沒(méi)入戶絕田“募人耕，收其租”， 《宋史》卷一七六《食貨上四》，第4279頁(yè)。 常平倉(cāng)更是依靠經(jīng)營(yíng)取息維持運(yùn)行的主要救濟(jì)機(jī)構(gòu)。王安石變法則將“平準(zhǔn)”“賑濟(jì)”常平舊模式變成了“經(jīng)營(yíng)”性新常平機(jī)制。 俞菁慧：《王安石常平新法與北宋糧食賑濟(jì)改革》，《江海學(xué)刊》，2021年第1期。 醫(yī)療救濟(jì)的和劑局也是出售藥物循環(huán)做本。

余 論

北宋因大力強(qiáng)化征調(diào)體系開拓工商業(yè)財(cái)源，整頓兩稅收入，財(cái)政汲取能力較唐代大為提高。盡管北宋實(shí)行募兵制，財(cái)政支出遠(yuǎn)超唐代，仍得以較好地維持了軍費(fèi)、官俸等財(cái)政支出，保障了國(guó)家機(jī)器的順利運(yùn)行。同時(shí)以更為周密和積極的財(cái)政舉措在社會(huì)治理方面建立了多項(xiàng)新機(jī)制，取得了較好的效果。但與之相伴的是地方財(cái)政壓力和民眾賦稅負(fù)擔(dān)不斷加重。北宋財(cái)政體制的基本特點(diǎn)是高度中央集權(quán)，制定設(shè)計(jì)的前提是保障中央財(cái)政支出。在北宋前期，軍隊(duì)和官僚數(shù)量尚未膨脹，財(cái)政征收及中央對(duì)地方財(cái)權(quán)的收奪尚不苛嚴(yán)。北宋后期，收奪地方財(cái)權(quán)的手段——無(wú)額上供錢、經(jīng)制錢及各種封樁錢物花樣迭出，地方財(cái)政日陷窘境。不僅開辟了多項(xiàng)歸屬中央的新法財(cái)賦，而且不斷加征附加稅和雜稅，將有償購(gòu)買變?yōu)闊o(wú)償賦稅，最終層層傳遞，轉(zhuǎn)嫁為百姓的沉重負(fù)擔(dān)。這種趨勢(shì)從北宋后期到南宋不斷加重。最終雖不至于如朱熹所說(shuō)路州都明諭下級(jí)“不必留心民事，惟務(wù)催督財(cái)賦”， （宋）朱熹：《晦庵先生朱文公文集》卷一一《戊申封事》，上海古籍出版社2002年版，第605頁(yè)。

* 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)古代財(cái)政體制變革與地方治理模式演變研究”（17ZDA175）的階段性成果。 但地方財(cái)力趨勢(shì)是不斷弱化。另一方面，在政績(jī)考課和士人情懷驅(qū)使下，也探索出若干新的國(guó)家治理，特別是地方治理模式。