中國科技計劃項目績效管理研究綜述

沙 銳

(1.天津大學管理與經濟學部，天津 300072；2.科學技術部高技術研究發(fā)展中心，北京 100044)

科技計劃是在市場經濟條件下政府支持科學研究和技術開發(fā)的一種重要方式，而科技計劃項目因知識創(chuàng)新性、不確定性和風險性等因素，其復雜程度遠超過了一般的工程類項目。作為科技計劃項目管理的重要方法，績效管理受到了越來越多組織與學者的關注。為優(yōu)化科技資源配置，提高科技計劃項目管理績效水平，保障科技事業(yè)健康快速發(fā)展，有必要建立科學、高效的科技計劃項目績效管理體系。中國自改革開放以來先后設立了一批科技計劃，為增強國家科技實力、提高綜合競爭力、支撐引領經濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，對于科技計劃項目管理則突出績效導向、成果導向，與績效管理理念的契合度較高，例如，在項目立項階段，規(guī)定項目（課題）任務書應以項目申報書和專家評審意見為依據，突出績效管理，明確考核目標、考核指標、考核方式方法。近幾年，中國推進科技體制改革、深化科技計劃改革的重要方向也是進一步建立和完善科技項目績效管理體系、提高績效管理工作水平，并配套出臺了一系列政策保證科技計劃項目的績效管理工作有效落實。

1 科技計劃項目績效管理的內涵及相關概念辨析

自20 世紀70 年代后期，國外研究者提出“績效管理”（performance management）概念以來，學者和相關組織對績效管理進行了廣泛研究，積極擴展其應用范圍。一般而言，績效是一種效能和價值，即是指一種結果［1］。從管理學的角度來看，績效的實質則是組織或個人在某個特定的時間內進行投入（物力、人力、時間等）以及產出（效率、質量、效益等）的情況。按照這種定義，科技計劃項目績效就是，指政府資助科技項目投入產出活動所取得的實際效果，它反映了政府為滿足科技項目需要而進行的資源配置活動與所取得的社會實際效果之間的比較關系［2］。對科技計劃項目進行管理，即通過制定績效目標和實施計劃，引入各種管理、評價工具在計劃實施過程中進行監(jiān)控，并將執(zhí)行數據與計劃數據比對而形成的反饋的過程與活動，其主要目的在于減少偏差，保證項目目標實現，以最終滿足社會發(fā)展需求。

筆者在對中國有關科技計劃項目績效管理的論文進行收集和整理時發(fā)現，部分研究者對“績效管理”和“績效評價”這兩個概念存在混淆的情況，如文獻標題為“績效管理”，但內容實則是對績效評價的研究。首先，應該明確績效管理不等同于績效評價，這兩者在過程、目的、手段等多方面都存在著較大差別，如表1 所示。其中，績效管理側重于過程行為，通過計劃、協調、監(jiān)督與控制等手段來實現對項目過程的管理把控，以確?？冃繕说膶崿F；而績效評價則側重于結果產出，通過比對績效目標，對項目研究產出進行事后評價。但是兩者之間又存在明顯的動態(tài)和互補關系，很大程度上，績效管理是傳統(tǒng)績效評價的演進和延展，是評價系統(tǒng)發(fā)展史上的一次符合邏輯的進步［3］?，F有界定和分析科技計劃項目績效管理的主流觀點認為，單獨依靠績效評價并不能帶來項目績效水平的提升，應該建立一套完整的科學績效管理體系，既要考慮科研項目具體實施過程中的流程管理，同時也要關注項目直接產出以及對社會發(fā)展產生實際效果的績效評價［4］；過程管理為績效評價的執(zhí)行提供前提，績效評價為過程管理的改善提供依據，這其中體現了科技計劃項目績效管理除了要做好“評”的工作，通過績效評價驅動項目相關人員向正確的方面努力外，還需要進一步做好“評”前的過程把控和“評”后的分析總結，使項目從開始至結束一直處于管理受控狀態(tài)，從而達到理想的績效水平［5］。

表1 績效管理與績效評價的區(qū)別

2 中國科技計劃項目績效管理發(fā)文情況分析

鑒于中國知網（CNKI）的期刊全文數據庫是國內三大中文數據庫（CNKI、萬方知識服務平臺和維普中文期刊數據庫）中來源文獻最多、收錄期刊最廣且更新及時、時效性強的中文文獻數據庫，故本研究利用CNKI 進行檢索，設置的檢索條件包括：篇名、關鍵詞、摘要檢索條件=“科技計劃”或“科技計劃項目”或“科技項目”且“績效管理”，截至2020 年12 月3 日共得到有關中文文獻記錄131 條。為了消除統(tǒng)計偏差，逐條分析剔除了明顯與本研究主題無關的文獻后，共得到116 篇有效中文期刊文獻（以下簡稱“樣本文獻”），時間跨度為2002—2020 年。

對期刊文獻數量的時間序列動態(tài)變化分析，有助于了解某一領域的研究主題在特定時間內的分布特點，對把握研究主題所處階段、預測其發(fā)展趨勢和演化動態(tài)具有重要的參考意義?；跇颖疚墨I繪制數據可視化文獻年度分布圖，如圖1 所示，可以看出文獻數量總體呈現上升趨勢，顯示出有關科技計劃項目績效管理的研究日趨受到國內學者廣泛關注。具體分析：2003 年9 月，科技部印發(fā)《科學技術評價辦法》（試行），其中規(guī)定科學技術計劃評價包括前期評價、中期評估和績效評價，并進行了詳細說明，“績效評價”這一概念第一次被科技部正式提出，而CNKI 最早收錄科技項目績效管理研究論文的年份同樣也是2003 年，代表國內科技計劃項目績效管理研究工作開始興起。從2006 年開始，論文數量增幅顯著，2009 年達到第一個小高潮，這可能與2006 年國務院發(fā)布《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》有關，該綱要提出以科學發(fā)展觀為指導，推進科技管理體制改革，切實提高整合科技資源、組織重大科技活動的能力，改革科技評審與評估制度，因此，在政策環(huán)境大方向的指引下，相關專家學者對科技計劃項目管理的研究積極性逐漸提高。2014 年12 月，為深入落實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，按照深化科技體制改革、財稅體制改革的總體要求，國務院印發(fā)《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，此次改革的總體目標是強化頂層設計、打破條塊分割，加強部門功能性分工，建立具有中國特色的目標明確和績效導向的科技計劃（專項、基金等）管理體制，自此帶來了新一輪科技計劃項目績效管理的研究熱潮，論文數量也在2016 年達到第二個高峰。

圖1 中國科技計劃項目績效管理相關文獻數量年度動態(tài)變化

3 中國科技計劃項目績效管理研究內容分析

3.1 績效管理體系構建

通過對樣本文獻梳理發(fā)現，中國對于科技計劃項目績效管理的研究以應用性為主，主要包括模式和工作流程的構建，缺乏針對科技項目和科技系統(tǒng)運行特點的績效管理理論研究。目前關于科技計劃項目績效管理模式與方法的代表性研究成果為：鄧永權［6］認為科研績效由同主體的多個績效點組成，各個績效點從績效管理角度遵循共同的工作要求，即管理循環(huán)，一個完整的科研績效管理循環(huán)包括績效計劃、績效溝通、評價作業(yè)、績效復核和績效評價結果應用等有序銜接的5 個方面；而在績效評估結果應用研究方面，徐延利［7］進一步明確績效評估結果應用為績效改進，即通過確認執(zhí)行數據和績效目標的差距與不足，查明績效不佳的原因，制定有效措施，不斷提高科研機構、科研項目、科研人員的科技創(chuàng)新能力；尤建新等［8］構建了科技項目績效管理的五層次立體式組織架構：項目規(guī)劃層、項目管理層、項目執(zhí)行層、項目監(jiān)督層以及項目服務層，并結合該架構，建議從全過程質量控制的角度設計科技項目績效評價與管理的工作流程，突出強調實施關鍵控制點管理、強調項目實施過程中的變更與中止、強調利益相關者多方參與科技項目監(jiān)控、強調里程碑管理與項目知識管理4 個方面；林曉紅［9］將預算管理與績效管理相結合，突出項目工作目標與項目工作預算相協調，形成圍繞績效目標控制、預算編制執(zhí)行、績效監(jiān)督反饋三位一體的績效管理運行模式。

3.2 績效評價指標體系

關于科技計劃項目績效評價指標體系，樣本文獻中主要涉及評價指標體系的構建、評價模式的確立、績效評價方法及應用等，尤其有關績效評價指標體系與評價方法的研究內容居多，本研究著重對這兩方面進行綜述?？冃гu價中的指標體系直接決定了評價結論的準確性，為保證評價結論的客觀、真實，指標體系的構建應遵循系統(tǒng)性原則、分類性原則、客觀性原則、導向性原則、可操作性原則、動態(tài)完善原則。其中，不同類型的科技計劃項目研究內容、目的和成果均存在差異，如果利用同一指標進行評價，會導致數據離散性太大，評級標準難以確定，從而造成失真現象，因此分類性原則顯得尤為關鍵?；诜诸愒u價原則，依據項目成果類型，本研究將科技計劃項目分為基礎研究、應用研究、科技產業(yè)化三大類型，對項目績效評價指標分別進行討論。

3.2.1 基礎研究項目績效評價指標

對于基礎研究項目的績效評價，曹興等［10］認為應按3 個標準來衡量：成果的新穎性（論文、專著和學術報告中新的知識單元）、重要性（社會、科學、經濟這三方面的體現，其中經濟效益只有在基礎研究可以應用于國民經濟時才考慮）和現實性（各領域內實際使用的可能性），并沒有將人才培養(yǎng)作為主要的評價指標；但是周洪芳等［11］則強調基礎研究項目的績效評價要重點突出創(chuàng)新性和人才及其研究能力培養(yǎng)方面的評價，給予人才培養(yǎng)這一評價指標較大的權重；較為綜合的是鄭棟偉等［12］以基礎研究項目內部績效和外部績效作為一級指標，并以理論知識產出、理論知識影響力、研究型人才數量、應用知識產出、應用知識影響力、應用型人才數量等作為二級指標。

3.2.2 應用研究項目績效評價指標

對于應用研究項目的績效評價，筆者在文獻檢索過程中發(fā)現，相對于基礎性研究，國內單獨針對應用型研究項目績效評價的研究幾乎是一個空白，大部分研究對象都是綜合性科技計劃項目績效評價中的一部分，例如：李穎［13］在財政科技支出項目績效評價研究中，針對應用研究這一大類，從產出維度和效果維度兩個評價維度出發(fā)，以產出時效、產出數量、產出質量、經濟效益以及社會效益作為基本指標，以突出績效評價項目潛在應用價值即科技成果的轉讓或產業(yè)化情況；劉艷艷［14］認為應用研究成果以實用價值評價為主，評價應緊密結合經濟建設和社會發(fā)展的需求，應以技術理論、技術創(chuàng)新與集成水平、知識產權的產出和潛在的經濟效益、社會效益、環(huán)境影響為評價重點。

3.2.3 科技產業(yè)化項目績效評價指標

對于科技產業(yè)化項目的績效評價，高寶森［15］認為應以技術創(chuàng)新帶動產業(yè)技術升級實現產業(yè)化規(guī)模效應為導向，以優(yōu)化產業(yè)結構、發(fā)展高新技術產業(yè)、引導形成戰(zhàn)略性新興產業(yè)、培育具有自主創(chuàng)新能力的高新技術企業(yè)為評價重點，要注重對經濟社會可持續(xù)發(fā)展的促進；董鵬剛等［16］通過問卷調查等方式，選擇項目過程控制、經濟效益和社會效應作為科技產業(yè)化項目績效評價的一級指標，選擇目標完成程度、資金配套使用情況、科技成果、盈利能力、償債能力和發(fā)展?jié)摿?、生態(tài)資源效應、區(qū)域發(fā)展以及就業(yè)效應為對應的二級指標。不同類型項目的績效評價指標側重點各有不同，筆者梳理歸納其主要特征如下：基礎研究項目的評價指標體系更加關注項目成果（新發(fā)現、新原理、新方法、新規(guī)律）從“0到1”的創(chuàng)新性，以及代表作的質量水平和人才隊伍的培養(yǎng)；應用研究項目的評價指標體系更加關注核心關鍵技術的解決程度、項目成果的先進性和成熟度，及其對經濟、社會的引領帶動性；科技產業(yè)化項目的評價指標體系更加側重示范效果或規(guī)?；潭?、技術成果引領性貢獻度，以及項目成果的經濟、社會影響力。

3.3 績效評價方法

在樣本文獻的研究中，績效評價方法歸納總結可以分為三大類：定性評價，如同行評議、回溯分析；定量評價，如文獻計量法；定性與定量評價相結合，如層次分析法、模糊綜合評價法。針對不同評價方法，本研究對其原理和特征進行了梳理和比較，具體如表2 所示。其中，定量評價方法對開展評價的人要求較高，需要其擁有較高的專業(yè)水平，同時在評價過程中還存在數據收集困難、操作過程復雜以及模型建立比較繁瑣等問題；相對于定量評價，定性評價方法較為簡單，易于操作，是目前國內實際應用較多的績效評價方法。需要注意的是，鑒于科技項目的復雜性，科技項目績效評價過程本身就是研究、探索、預測的過程，不同的評價方法各有優(yōu)劣，能夠從不同的角度為我們提供素材，而如何組織、協調各種評價方法，使之得以最恰當地應用是更為關鍵的焦點［17］。

表2 中國科技計劃項目績效評價常用方法

4 中國科技計劃項目績效管理研究存在的不足

從實踐層面上看，按照《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案》等文件要求，政府相關部門近幾年持續(xù)深入推進國家科技計劃管理改革，形成的科技計劃項目績效管理流程相對清晰完整，每個管理環(huán)節(jié)做到了有章可循，保證科技計劃項目績效水平的有效提升，但從研究層面上看還存在一些不足，提出針對性意見建議如下。

4.1 加強對項目實施過程績效管理的研究

基于全生命周期的科技計劃項目績效管理，一般包含立項論證、過程控制、收尾驗收，但目前國內相關研究主要聚焦于績效評價階段，針對過程管理研究較少，對關于項目實施過程中進度、風險、質量的監(jiān)督與控制的研究不夠重視，缺乏創(chuàng)新性。未來應從中國科技計劃項目管理實際出發(fā)，基于績效管理的思維理念，針對過程管理的模式、方法等進行深入研究，探索建立與新時代科技活動相適應的科技計劃項目績效管理體制機制。

4.2 加強對績效評價指標體系中效應類指標的研究

“產出”和“效應”是在科技計劃項目績效評價指標體系研究過程中兩個比較重要的概念。產出是指項目研究的直接成果，往往在項目完成時產生，包括論文、產品、專利等科研成果，較易衡量；而效應是指項目研究成果對社會、經濟所帶來的實際影響，通常需要經過一定時間周期才能體現。正是因為科技計劃項目效應的這種時滯性和間接性，目前國內對科技計劃項目績效評價指標研究更多關注于可衡量的產出類指標，過分倚重論文發(fā)表、專利數量等，而效應類指標過于籠統(tǒng)，缺乏研究成果對社會發(fā)展長期績效的考慮。未來應加強對效應類指標的研究，充分考慮研究成果的社會效應、經濟效應，制定科學合理的衡量標準，從而提升績效評價結論的準確性。

4.3 理論與實踐相結合，優(yōu)化績效評價方法

目前關于科技項目績效評價方法的研究熱點是定量評價與定量定性相結合，但是僅停留在理論層面，實際應用過程中較為簡單的同行評議定性評價依舊占據主導，定量評價或定量定性相結合方法則因其過程繁雜、對評價專家要求較高等原因而脫離實際操作環(huán)境，并沒有被評價實踐所接受，沒有得到推廣應用，理論與實踐存在部分脫節(jié)。應加強績效評價方法的總結與探索，針對評價項目特點，在消化吸收定量、定性評價的基礎上，通過實踐逐步篩選形成符合中國科技計劃實際的，更為簡潔有效和可操作性強的項目績效評價方案。

5 結論

本研究在明確科技計劃項目績效管理相關概念的基礎上，通過對相關期刊文獻數量的時間序列動態(tài)變化分析發(fā)現，績效管理研究熱度與政府相關政策出臺具有一定的相關性，政策的出臺與績效管理的研究熱度同步；進而對國內科技計劃項目績效管理體系構建、評價指標以及評價方法等方面的研究進行回顧與評述，結合中國科技計劃項目績效管理實踐發(fā)現，目前相關研究主要聚焦于績效評價階段，針對過程管理研究較少，有關績效評價指標體系與評價方法的研究較為豐富，但是指標體系中效應類指標研究較為薄弱，且有關績效評價方法，理論與實踐存在部分脫節(jié)，實際應用中較為簡單的定性評價依舊占據主導。為了提高科技計劃項目績效水平，促進科技創(chuàng)新持續(xù)健康發(fā)展，未來應加強對上述幾個方面的探索，構建符合中國科技管理體制特點的科技計劃項目績效管理制度體系。