中國科技人才評價轉(zhuǎn)向：基于國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論視角

劉 颯，吳康敏, ，張虹鷗,

（1.廣東省科學(xué)院廣州地理研究所，廣東廣州 510070；2.粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略研究院，廣東廣州 510070）

1 研究背景

在過去的幾十年，全球經(jīng)濟(jì)正逐步從傳統(tǒng)的新古典主義工業(yè)生產(chǎn)范式向以知識為基礎(chǔ)的創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新、科技、創(chuàng)造力正在成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流話語。在日益變化的全球環(huán)境中，科技創(chuàng)新能力被廣泛認(rèn)為是區(qū)域競爭優(yōu)勢的重要來源。作為“世界工廠”，中國一直試圖通過技術(shù)創(chuàng)新，將自身從全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的裝配商角色向高附加值的技術(shù)密集型生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變，推動從生產(chǎn)向創(chuàng)新過渡［1］。經(jīng)過新中國成立70 余年來的發(fā)展，中國形成了一支規(guī)模龐大的科技人才隊伍，R&D 人員數(shù)量持續(xù)高速增長，總量居世界第1 位，作為把科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的重要橋梁和紐帶，成為持續(xù)推動國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要力量。1996 年至2018 年的23年間，中國的R&D 人員全時當(dāng)量由80.4 萬人年增長到438.1 萬人年，漲幅約4.5 倍；R&D 經(jīng)費(fèi)支出保持持續(xù)高速增長，漲幅約53 倍；專利申請受理數(shù)由10.27 萬件增長到438 萬件，漲幅約41.6 倍。

作為創(chuàng)新的主體，人才對于推動創(chuàng)新的產(chǎn)生與創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建至關(guān)重要。科技人才評價是對科技人才的品德、能力、業(yè)績、貢獻(xiàn)、潛力等進(jìn)行全方位、多角度評價的動態(tài)過程，圍繞選拔優(yōu)秀科技人才、激勵科技創(chuàng)新和促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)，貫穿于科技人才選拔和獎勵、科研項(xiàng)目審批、科技成果評價、職務(wù)職稱晉升等科技活動實(shí)踐中，對科技人才促進(jìn)科技進(jìn)步、推動國家綜合創(chuàng)新能力提高以及自身成長等方面發(fā)揮著重要導(dǎo)向作用［2］。隨著中國國家創(chuàng)新范式的數(shù)次轉(zhuǎn)型，科技人才的評價體系也在不斷發(fā)生變化。

關(guān)于科技人才評價的相關(guān)議題已受到廣泛關(guān)注，如李思宏等［3］從評價維度和評價方法對國內(nèi)外研究進(jìn)行回顧和分析，并提出改進(jìn)思路；蕭鳴政等［4］梳理了新中國成立以來的科技人才政策；盛楠等［5］結(jié)合中國創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略實(shí)施需求，提出優(yōu)化科技人才評價有關(guān)建設(shè)流程、指標(biāo)體系和管理流程等內(nèi)容；封鐵英［6］、王海燕等［7］分析了中國科技人才評價體系改革的困境與對策，指出評價方法的創(chuàng)新是人才評價的關(guān)鍵。然而，已有研究仍然主要集中在政策梳理層面，且與更深層次的國家創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)型相結(jié)合的研究不足，系統(tǒng)性關(guān)注科技人才評價新轉(zhuǎn)向的研究仍然不多。將科技人才評價轉(zhuǎn)向與更廣泛的國家創(chuàng)新系統(tǒng)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，有助于系統(tǒng)理解創(chuàng)新產(chǎn)生和范式轉(zhuǎn)換對科技人才評價轉(zhuǎn)向的根本性作用。因此，本研究基于國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論視角，在系統(tǒng)梳理新中國成立以來中國科技人才評價演化歷程的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討以科技創(chuàng)新能力和論文為核心指標(biāo)的轉(zhuǎn)向，以及國家（政府）、科技人才、產(chǎn)業(yè)界等創(chuàng)新主體的轉(zhuǎn)向，為中國建立更加符合科技創(chuàng)新發(fā)展實(shí)際需求和人才成長規(guī)律的科技人才評價提供參考。

本研究對象的科技人才，主要指自然科學(xué)領(lǐng)域具有一定專門知識或技能、從事科學(xué)研究與技術(shù)服務(wù)并作出貢獻(xiàn)的人員，包括從事基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、成果轉(zhuǎn)化、科研輔助等科技活動人員［8］。因科技管理人才評價與專業(yè)技術(shù)人員評價差異較大，不在本研究討論范圍內(nèi)。

2 創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)型下中國科技人才評價政策演化

國家創(chuàng)新系統(tǒng)（national innovation system，NIS）理論框架由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Chirstopher Freeman 在《技術(shù)政策與經(jīng)濟(jì)績效：日本國家創(chuàng)新系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)》一書中率先提出，并經(jīng)過了納爾遜、倫德瓦爾、波特等人的完善和發(fā)展（見圖1）［9］。國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論主張用系統(tǒng)方法研究科技進(jìn)步和創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)增長的影響［10］。國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論認(rèn)為，創(chuàng)新是一個多主體參與的、系統(tǒng)化、動態(tài)化的行為過程［11］；在國家制度安排和組織下，多個行動主體組成創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，為知識的產(chǎn)生、傳播和應(yīng)用創(chuàng)造條件，進(jìn)而推動大量創(chuàng)新產(chǎn)生，促進(jìn)國家競爭力提升［12］。

圖1 NIS 理論框架

國家創(chuàng)新系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)制度因素在創(chuàng)新發(fā)展中的作用。國家利用政策工具干預(yù)創(chuàng)新的過程，通過組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等來帶動技術(shù)創(chuàng)新［11］。在創(chuàng)新產(chǎn)生的過程中，國家發(fā)揮了引導(dǎo)和保障作用，通過營造鼓勵創(chuàng)新的環(huán)境、降低創(chuàng)新的不確定性，從而提高科技創(chuàng)新效率。中國的科技創(chuàng)新進(jìn)程由政府全面介入并主導(dǎo)，國家（政府）不斷調(diào)整科技創(chuàng)新發(fā)展模式以適應(yīng)不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)社會需求，并通過特定政策和制度安排來影響創(chuàng)新進(jìn)程。政策系統(tǒng)，包括創(chuàng)新政策以及科技政策、人才政策、科技人才評價政策等，服務(wù)于國家創(chuàng)新系統(tǒng)，并深受國家創(chuàng)新系統(tǒng)運(yùn)行效率影響。因而，分析中國科技人才評價的發(fā)展和轉(zhuǎn)變，必須與更廣泛的創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)變相結(jié)合。

創(chuàng)新的產(chǎn)生和發(fā)展依賴于它所處的環(huán)境。中國在不同發(fā)展階段，面對特殊的歷史條件和背景，需要不同的制度環(huán)境和條件以促進(jìn)創(chuàng)新系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并在不斷調(diào)整中形成具有中國特色的創(chuàng)新政策體系。中國的科技人才評價政策也隨著國家在不同時期的創(chuàng)新政策體系與不同的政治、經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展的需求而轉(zhuǎn)變，兩者具有高度協(xié)同性并具有鮮明的時代特征。隨著歷次全國科學(xué)技術(shù)大會、黨的代表大會等重要會議的召開，人才強(qiáng)國、科教興國、建設(shè)創(chuàng)新型國家等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略不斷推出并持續(xù)深入，中國的科技人才評價的重心也隨之調(diào)整，在服務(wù)于國家重大戰(zhàn)略和需求的同時，也不斷促進(jìn)著科技人才融入到國家和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中。

2.1 創(chuàng)新范式演進(jìn)歷程

中國在建國初期，由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，因此最初提出的趕超戰(zhàn)略側(cè)重于技術(shù)引進(jìn)而非創(chuàng)新［13］。為此，政府通過對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大干預(yù)來調(diào)動資源，以支持技術(shù)引進(jìn)。隨著30 年的經(jīng)濟(jì)高速增長，中國實(shí)現(xiàn)了從低收入國家向中等收入國家的轉(zhuǎn)變，但要素驅(qū)動乏力的發(fā)展難題也逐步顯現(xiàn)［14］。破解“中等收入陷阱”，推動國家進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展難題也在倒逼創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)變。

中國的國家創(chuàng)新體系大體經(jīng)歷了兩個階段，即從計劃向市場的轉(zhuǎn)變，期間伴隨著對生產(chǎn)要素管控的逐步調(diào)整［15］。早期，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼具強(qiáng)大的干預(yù)主義與規(guī)劃手段［16］。在這一階段，中國經(jīng)濟(jì)展現(xiàn)了發(fā)展型政體的發(fā)展特色，科學(xué)技術(shù)的重要作用較早便得以明確。1995 年，國家在全國科學(xué)大會上明確提出了通過科學(xué)技術(shù)振興國家的發(fā)展理念，并以極具干預(yù)特色的NIS 發(fā)展框架，通過自上而下的創(chuàng)新政策實(shí)現(xiàn)了對科學(xué)與技術(shù)的大規(guī)模投入，逐步建立了國家研發(fā)計劃體系，使之成為了中國科學(xué)家和學(xué)者的主要資金來源。另一方面，以“市場換技術(shù)”方式來吸引外商投資與國外先進(jìn)技術(shù)也是中國早期追趕范式的重要組成部分［13］。依照這種創(chuàng)新發(fā)展范式，中國打造了具有自身特色的創(chuàng)新發(fā)展體系。然而，這種發(fā)展逐步暴露出不少問題，首先是以投資驅(qū)動創(chuàng)新的發(fā)展模式本身存在局限性；其次，這種政策框架也導(dǎo)致了學(xué)術(shù)論文通脹、缺乏協(xié)作與自主創(chuàng)新等各類問題［16］。

隨著生產(chǎn)要素管控的逐步解放與整體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步市場化轉(zhuǎn)型，中國實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新的需求愈發(fā)明顯。2005 年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》明確了致力于建設(shè)創(chuàng)新型國家的發(fā)展目標(biāo)。2006 年，國務(wù)院頒布了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，旨在使中國從全球的技術(shù)追隨者轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新型國家。在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》，自主創(chuàng)新被明確定義為從增強(qiáng)國家創(chuàng)新能力出發(fā)，加強(qiáng)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)通過漸進(jìn)式的創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)型來將中國轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)強(qiáng)國。在2011 年國家發(fā)布的“十二五”規(guī)劃中，創(chuàng)新驅(qū)動被明確為國家發(fā)展戰(zhàn)略。隨后，中國不斷強(qiáng)調(diào)推動創(chuàng)新與企業(yè)家精神、打造以需求為導(dǎo)向的創(chuàng)新發(fā)展模式［17］。這些發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，都體現(xiàn)了中國政府開始側(cè)重強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造更好的制度條件的重要性，表明中國創(chuàng)新范式的根本轉(zhuǎn)型。在這種自主創(chuàng)新理念不斷強(qiáng)化的發(fā)展模式下，中國的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出不斷突破歷史水平，根據(jù)2019 年《中國統(tǒng)計年鑒》，R&D 經(jīng)費(fèi)在2018年占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2.19%，而這一數(shù)值在1996 年僅為0.60%。中國是僅次于美國的全球第二大研發(fā)支出國［18］。

持續(xù)快速增長的高研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入推動了中國科技成果的高速增長。以專利為例，根據(jù)《中國科技統(tǒng)計年鑒》，在1996 年至2019 年的23 年間，全國（未含港澳臺地區(qū)）專利申請數(shù)由1996 年的10.27 萬件增長到2018 年的438 萬件，漲幅約42 倍（見圖2）；在區(qū)域分布上，專利數(shù)量增長主要集中在東南沿海地區(qū)，其中廣東省由0.8 萬件增長到793.8 萬件，總量居全國首位。

圖2 近23 年中國主要科技指標(biāo)增長趨勢

2.2 科技人才評價政策演化歷程

中國過去70 余年的創(chuàng)新范式經(jīng)歷了幾次重要轉(zhuǎn)型，深刻影響了國家的技術(shù)發(fā)展道路，尤其是改革開放以來，國家的科技事業(yè)和創(chuàng)新能力實(shí)現(xiàn)了快速突破。伴隨著創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)型，中國對于科技人才評價的側(cè)重點(diǎn)也在不斷發(fā)生變化［19］。本研究采用內(nèi)容分析法，梳理了自新中國成立以來，在創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)向下國家層面發(fā)布的重要科技人才評價政策，并以社會和科技發(fā)展的重大歷史事件、標(biāo)志性政策出臺作為節(jié)點(diǎn)，根據(jù)階段性政策要點(diǎn)系統(tǒng)分析其發(fā)展脈絡(luò)，將科技人才評價演化歷程劃分為探索期（1949年至1976 年）、恢復(fù)起步期（1977 年至1994 年）、發(fā)展推進(jìn)期（1995 年至2005 年）、創(chuàng)新突破期（2006年至今）4 個階段（見表1）。

表1 新中國成立以來國家層面科技人才評價政策演化歷程

表1（續(xù)）

（1）探索期。新中國成立初期，根據(jù)當(dāng)時的國際形勢，為了鞏固革命成果和加強(qiáng)國防建設(shè)，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確了努力發(fā)展自然科學(xué)，以服務(wù)于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和國防的建設(shè)，獎勵科學(xué)的發(fā)現(xiàn)和發(fā)明，普及科學(xué)知識的發(fā)展方向，在科技領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)展國防科技、軍工科技，作出了獨(dú)立自主研制“兩彈一星”的戰(zhàn)略決策，對科技人才的評價標(biāo)準(zhǔn)主要為能否適應(yīng)革命工作和國家建設(shè)工作的需要。

（2）恢復(fù)起步期。隨著改革開放，科學(xué)技術(shù)對推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用被進(jìn)一步明確，中國的創(chuàng)新體系也開始經(jīng)歷從計劃向市場轉(zhuǎn)變的過程［15］。在這一階段，國家進(jìn)一步明確了知識分子的重要性及其在現(xiàn)代化建設(shè)中起著重要作用，同時也明確了現(xiàn)代化的關(guān)鍵是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化，科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力，科技工作要面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。為追趕世界高新技術(shù)，中國實(shí)施了國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863 計劃），為中國高科技發(fā)展指明方向［4］。在這一階段，中國的科技人才極度匱乏，人才評價方式比較單一，主要做法以恢復(fù)職稱評定和聘任及實(shí)行科技獎勵制度、科技計劃等正面激勵型措施為主，開始建立但未形成系統(tǒng)全面的科技人才評價體系［20］。

（3）發(fā)展推進(jìn)期。隨著改革開放進(jìn)入“深水區(qū)”與新自由主義發(fā)展理念在全球范圍的廣泛流行，中國相繼提出了科教興國戰(zhàn)略與人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，通過自上而下的計劃式發(fā)展實(shí)現(xiàn)了對科學(xué)與技術(shù)的大規(guī)模投資［16］。以國家重大需求為導(dǎo)向，中國實(shí)施了國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃（973 計劃），面向前沿高科技戰(zhàn)略領(lǐng)域超前部署基礎(chǔ)研究。在這一階段，中國的人才評價體系開始向系統(tǒng)的方向發(fā)展，大力培養(yǎng)科技人才，發(fā)布專門針對科技人才評價的文件，探索建立以能力和業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向，各要素綜合的、科學(xué)的社會化的人才評價機(jī)制。

（4）創(chuàng)新突破期。隨著中國從“世界工廠”向創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)體的轉(zhuǎn)型［21］，面對全球新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革，中國提出了建設(shè)創(chuàng)新型國家、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展理念。在這一階段，中國注重強(qiáng)調(diào)國家內(nèi)生性科學(xué)技術(shù)能力的重要性，鼓勵自主創(chuàng)新。2016 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確了“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，即到2020 年進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列，到2030年躋身創(chuàng)新型國家前列，到2050 年建成世界科技創(chuàng)新強(qiáng)國。同時，中國對科技人才提出“分類評價”的概念，強(qiáng)調(diào)能力、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向，優(yōu)化科技資源配置，營造良好科技人才發(fā)展環(huán)境。

政策在發(fā)布初期往往發(fā)揮著重要指導(dǎo)作用，但隨著時間推移，國家科技創(chuàng)新能力提高和形勢發(fā)生變化，原有政策的邊際效應(yīng)可能會減弱，需要適時進(jìn)行調(diào)整。總體而言（見圖3），中國的科技人才評價政策逐漸由指標(biāo)化到分類化、多元化，由零散化到制度化、系統(tǒng)化發(fā)展；政策導(dǎo)向從建國初期的應(yīng)用評價和社會評價，到以SCI 為主導(dǎo)的論文及其影響因子和引用頻次評價［25］，到弊端凸顯后主張打破“四唯”（唯論文、唯學(xué)歷、唯職稱、唯獎項(xiàng)）傾向，建立以創(chuàng)新能力、質(zhì)量、貢獻(xiàn)、績效為導(dǎo)向的人才評價體系，在側(cè)重學(xué)術(shù)水平的同時綜合評價科技人才的道德水平、學(xué)術(shù)水平及其所產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益［26］，不斷朝著規(guī)范化、科學(xué)化的方向推進(jìn)。

圖3 中國創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)向下的科技人才評價

3 中國科技人才評價中各主體的轉(zhuǎn)向

國家創(chuàng)新系統(tǒng)的本質(zhì)，是將政府、高校和科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)各創(chuàng)新主體之間的創(chuàng)新行為融合成一個有機(jī)整體，并試圖通過各創(chuàng)新主體的相互協(xié)作提高創(chuàng)新績效［27］。這種相互作用具有網(wǎng)絡(luò)化和多向反饋的特征［11］。高校和科研院所等創(chuàng)新機(jī)構(gòu)是組成國家創(chuàng)新系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)，為企業(yè)和產(chǎn)業(yè)提供特定領(lǐng)域所需要的基礎(chǔ)知識；產(chǎn)業(yè)形態(tài)、市場導(dǎo)向是影響創(chuàng)新產(chǎn)生的關(guān)鍵要素；社會需求在促進(jìn)知識生產(chǎn)和科技創(chuàng)新生成中發(fā)揮重要推動作用。科技人才評價在不同創(chuàng)新政策條件下發(fā)生作用，各創(chuàng)新主體也是構(gòu)成科技人才評價的主體，通過創(chuàng)新政策、人才評價政策嵌套在一起有機(jī)作用，促進(jìn)科技人才等創(chuàng)新資源在行為主體間高效流動。在創(chuàng)新導(dǎo)向的科技人才評價中，國家、高校和科研機(jī)構(gòu)、科技人才、產(chǎn)業(yè)界等各類創(chuàng)新主體間的協(xié)同性不斷增強(qiáng)，與社會各界的開放性、互動性不斷提高，共同推動創(chuàng)新鏈和人才評價鏈的更新、完善（見圖4）。其中，國家（政府）起主導(dǎo)作用；高校和科研院所起調(diào)節(jié)和補(bǔ)充作用；產(chǎn)業(yè)界發(fā)揮市場導(dǎo)向作用；社會輿論起監(jiān)督作用，及時向政府等創(chuàng)新主體進(jìn)行反饋。

圖4 科技人才評價中創(chuàng)新系統(tǒng)各主體間的相互作用

3.1 國家（政府）從制度創(chuàng)新層面促進(jìn)政策評價轉(zhuǎn)向

制度創(chuàng)新指引并推動著技術(shù)創(chuàng)新，在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中起關(guān)鍵性作用［28］。政府作為科技資源配置的主體，制定科技人才評價政策是其參與和支持科技發(fā)展的重要方式，同時也是檢驗(yàn)政府科技投入成效的重要手段［7］。中國的科技人才評價采取的一種政府主導(dǎo)的自上而下的政策制定模式，政府通過宏觀的、權(quán)威性的政策安排，對科研機(jī)構(gòu)和高校、科技人才施加影響，有目的地推動創(chuàng)新，使政府職能與科技創(chuàng)新緊密結(jié)合。經(jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證，這一模式對中國創(chuàng)新進(jìn)程和科技人才隊伍建設(shè)發(fā)揮了重要作用。所以，政府政策轉(zhuǎn)向直接影響科技人才評價的導(dǎo)向。

政府與市場機(jī)制形成互補(bǔ)，政府干預(yù)科技人才評價以解決“市場失靈”問題［29］。但是在科技人才評價中，政府受行政因素影響較大，可能出現(xiàn)“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的失靈情況。所以，政府在推動科技人才評價中，既要堅持政策穩(wěn)定性，也要加強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)和高校、產(chǎn)業(yè)界、社會各界的參與和調(diào)節(jié)，并結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展實(shí)際進(jìn)行調(diào)整。近年來，按照建設(shè)創(chuàng)新型國家、推進(jìn)科技體制改革等要求，針對現(xiàn)存問題，中國政府由改革創(chuàng)新過程的主導(dǎo)者和主要參與者，向營造創(chuàng)新環(huán)境氛圍和制度安排的組織者、服務(wù)者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變［30］，出臺了系列政策加強(qiáng)科研單位和科技人才的自主權(quán)，通過去行政化和制度理性，為科技人才創(chuàng)新發(fā)展?fàn)I造更加良好的制度環(huán)境。

此外，政府在制度層面對論文尤其是SCI 論文指標(biāo)的態(tài)度，經(jīng)歷了從鼓勵到克服“唯SCI 論文”傾向的轉(zhuǎn)向，產(chǎn)生了廣泛影響。自20 世紀(jì)80 年代末以來，在政策引導(dǎo)下，發(fā)表SCI 論文逐漸成為中國科技人才尤其是基礎(chǔ)研究型人才評價的重要方式之一［31］，SCI 論文量化獎勵措施也被國內(nèi)高校和科研機(jī)構(gòu)廣泛采用。從2009 年到2019 年的10 年來，中國科研機(jī)構(gòu)在SCI 期刊上發(fā)表的論文數(shù)量增長了近4 倍，幫助中國科技人才拓展和加強(qiáng)了國際合作［32］。但是，中國長期以來從政策層面的獎勵措施，在一定程度上也造成了鼓勵科技人才發(fā)表大量論文而不是專注于有影響力的研究的傾向［33］，SCI 論文崇拜的弊端不斷凸顯。為推動科技人才評價機(jī)制改革和加強(qiáng)學(xué)風(fēng)建設(shè)，近年來，中國政府多次出臺政策以克服“唯SCI 論文”傾向。繼倡導(dǎo)“把論文寫在祖國的大地上，把科技成果應(yīng)用在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的偉大事業(yè)中”［34］，2020 年2 月，教育部、科技部聯(lián)合發(fā)文要求樹立正確的論文評價導(dǎo)向，規(guī)范SCI論文相關(guān)指標(biāo)應(yīng)用，鼓勵在本土期刊發(fā)表論文。這一系列政策的出臺，在弘揚(yáng)科學(xué)家精神、加強(qiáng)科研誠信建設(shè)，抑制學(xué)術(shù)造假、不當(dāng)引用等學(xué)術(shù)不端做法方面發(fā)揮重要的導(dǎo)向和轉(zhuǎn)向作用，科技人員考核獎勵功利化傾向、尋租行為會受到抑制。但是，這種政策風(fēng)向的轉(zhuǎn)變也可能帶來國內(nèi)科研發(fā)展與國際研究脫軌的可能，如Didham 等提出［32］，新的科研評價體系不應(yīng)減少國際合作，在建立新的評估體系時應(yīng)謹(jǐn)慎處理原有評價體系中的合作關(guān)系。規(guī)范SCI論文相關(guān)指標(biāo)應(yīng)用，如何利用好評價結(jié)果的引導(dǎo)和激勵作用，最大限度激發(fā)科技人才的創(chuàng)造性和積極性，仍值得思考。

3.2 科技人才從知識創(chuàng)新層面促進(jìn)學(xué)術(shù)評價轉(zhuǎn)向

科研院所和高校是中國知識創(chuàng)新的重要主體，聚集了大量科技創(chuàng)新人才，持續(xù)面向國家和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要開展基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究。長期以來，中國的科技人才評價政策作為一種自上而下的強(qiáng)制政策工具，基層科研單位、一線科技人才作為政策目標(biāo)群體和政策執(zhí)行者，缺乏自主權(quán)和話語權(quán)，無法參與政策的形成過程，處于被動響應(yīng)的地位，一線科技人才在人才評價過程中遇到的實(shí)際困難和問題很難被頂層政策采納吸收。科技人才評價發(fā)生于科技創(chuàng)新活動全過程中，對科技人才具有考核和激勵的雙重作用，應(yīng)鼓勵科技人才從自身利益訴求等方面出發(fā)，主動參與到人才評價進(jìn)程中。中國的科技人才數(shù)量龐大，各類人才處于創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和評價網(wǎng)絡(luò)中，既要評價同領(lǐng)域其他科技人才，也要接受同行和各界的評價。同行評議作為學(xué)術(shù)共同體內(nèi)部互相監(jiān)督和交流的方式之一，作用越來越重要，也在人才評價政策中不斷得到體現(xiàn)，有利于發(fā)揮以科學(xué)家為主體的評議人的學(xué)術(shù)專長和專業(yè)優(yōu)勢。但是，同行評議在公平原則下也存在著主觀性強(qiáng)、評議人自身學(xué)術(shù)和認(rèn)知水平有局限性等不足［35］。在科技人才評價過程中，科技人才也在不斷尋求個人、社會、國家價值目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一，及個體差異性與群體共同性間的平衡，這有利于推動科技人才評價的完善和發(fā)展。

3.3 產(chǎn)業(yè)界從技術(shù)創(chuàng)新層面促進(jìn)應(yīng)用評價的轉(zhuǎn)向

企業(yè)和產(chǎn)業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中發(fā)揮主體作用，創(chuàng)新活動與市場密切相關(guān)，市場在資源配置中起決定性作用。在開展創(chuàng)新活動中，高校和科研院所側(cè)重于基礎(chǔ)研究，企業(yè)側(cè)重于應(yīng)用研究和開發(fā)。在知識經(jīng)濟(jì)時代，企業(yè)的創(chuàng)新活動越來越依賴于高校和科研機(jī)構(gòu)的知識生產(chǎn)［12］?？萍紕?chuàng)新能力體現(xiàn)在科技人才從創(chuàng)新思想產(chǎn)生（基礎(chǔ)研究）、應(yīng)用研究到科技成果轉(zhuǎn)化的全過程，科技人才攜帶知識和技術(shù)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)創(chuàng)新向產(chǎn)業(yè)界擴(kuò)散，科技人才和產(chǎn)業(yè)界形成良性互動機(jī)制。對從事應(yīng)用研究、技術(shù)研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化的科技人才，在人才評價中堅持產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、與市場結(jié)合，側(cè)重科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用所產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)化效益，加大對科技成果轉(zhuǎn)化的激勵力度；對于基礎(chǔ)研究人員，也不能停留在發(fā)論文，而應(yīng)促進(jìn)知識生產(chǎn)和應(yīng)用的緊密結(jié)合［36］。

3.4 公眾監(jiān)督推動社會評價的轉(zhuǎn)向

實(shí)踐是檢驗(yàn)人才的重要途徑之一?？萍紕?chuàng)新作為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要支撐力量，是服務(wù)民生、讓廣大人民群眾共享科技成果的重要途徑。把科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，必須堅持以人民為中心，把滿足人民對美好生活的向往作為落腳點(diǎn)［37］；同時，科技發(fā)展與國家戰(zhàn)略需要緊密結(jié)合，著力解決國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的前沿科學(xué)與尖端技術(shù)問題［25］?！秶抑虚L期科技人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020 年）》中指出，要注重在重大科研、工程項(xiàng)目實(shí)施和急難危重工作中發(fā)現(xiàn)與識別人才。近年來，中國大力發(fā)展民生科技創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)了科技人才在關(guān)鍵時刻和重大事件中的表現(xiàn)與作用，對科技人才的評價轉(zhuǎn)向不僅注重其理論水平和學(xué)術(shù)價值，也注重其與社會生產(chǎn)實(shí)踐的聯(lián)系，關(guān)注科技成果的應(yīng)用價值和經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，使科技人才更多參與到民生科技創(chuàng)新的進(jìn)程中。

同時，隨著信息和通信技術(shù)發(fā)展，社會進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代，全球化和社會轉(zhuǎn)型速度加快，信息公開度、透明度不斷提高，社會各界對學(xué)術(shù)界的關(guān)注達(dá)到了前所未有的高度，學(xué)者和公眾的距離、邊界不斷被消解。在此背景下，公眾從自身利益訴求出發(fā)，參與到人才評價中的主動性和積極性不斷提高，監(jiān)督并推動決策體制逐漸由自上而下主導(dǎo)型向公眾自下而上推動型轉(zhuǎn)變［38］。在科技人才評價過程中，政府、科研機(jī)構(gòu)和科技人才直接參與，公眾在獲得信息的前提下，通過各種媒介表達(dá)訴求，實(shí)現(xiàn)間接參與并影響政府決策過程。公眾參與所代表的社會評價，使科技人才評價政策制定模式更加具有公開性和開放性，有利于發(fā)揮社會監(jiān)督作用和加強(qiáng)國家政策與社會間的互動和協(xié)作。但同時也應(yīng)注意，科技人才從事科技活動的專業(yè)性較強(qiáng)，社會公眾主要從道德評價（科研誠信）以及對社會發(fā)展和科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)度（社會價值）兩個維度為主作出判斷，因此在加速科技人才評價轉(zhuǎn)向的同時，也應(yīng)關(guān)注公眾參與的限度。

4 結(jié)論與建議

基于國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論視角，本研究系統(tǒng)性梳理了新中國成立以來的國家創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)型與科技人才評價體系的轉(zhuǎn)向，認(rèn)為中國的創(chuàng)新范式經(jīng)歷了從“計劃”到“市場”的轉(zhuǎn)變，對科技人才的評價也經(jīng)歷了以服務(wù)國家戰(zhàn)略為主到側(cè)重自主創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變，同時，國家創(chuàng)新系統(tǒng)中的各主體——國家（政府）、科技人才、產(chǎn)業(yè)界、社會公眾等，對科技創(chuàng)新人才的評價也經(jīng)歷了一系列轉(zhuǎn)向?？傮w而言，中國的科技人才評價體系正在不斷完善，評價導(dǎo)向也逐步向鼓勵自主創(chuàng)新的方向發(fā)展。

科技人才評價的轉(zhuǎn)向，根本上來說是中國創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)變的結(jié)果?？萍既瞬旁u價具有動態(tài)特征，隨著社會、科技發(fā)展和國家創(chuàng)新進(jìn)程不斷調(diào)整和完善，可從以下幾方面逐步推進(jìn)：一是優(yōu)化評價政策制定模式，“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，不斷提高科研機(jī)構(gòu)和科技人才、產(chǎn)業(yè)界在評價中的自主性和參與度；二是加強(qiáng)國際對話和關(guān)注國內(nèi)實(shí)踐應(yīng)用相結(jié)合，強(qiáng)化全局性、前瞻性和戰(zhàn)略性；三是注重過往業(yè)績和激發(fā)個人潛力相結(jié)合，實(shí)行動態(tài)管理，延長評價周期，充分發(fā)揮人才評價的“指揮棒”作用，鼓勵科研人員持續(xù)研究和長期積累，給予青年科技人才更多成長空間，深層次激發(fā)科技人才的積極性和創(chuàng)造力，促進(jìn)人才潛心科研和創(chuàng)新；四是在國家層面分類、分行業(yè)建立系統(tǒng)、全面的同行評價專家數(shù)據(jù)庫，為同行評價提供專業(yè)數(shù)據(jù)支撐，同時利用大數(shù)據(jù)對科技人才的成果、權(quán)重進(jìn)行科學(xué)測算；五是建立第三方評價機(jī)制，規(guī)范科技人才評價方法和程序，做到評價全過程可查詢、可追溯，提高評價的信度和效度，兼顧績效、效率和公平性。多措并舉，形成合力，促進(jìn)中國科技人才評價更加科學(xué)化、規(guī)范化、專業(yè)化，助力中國科技創(chuàng)新事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。