當下地方金融監(jiān)管權的法制缺位及其完善

楊一欣

摘要：金融監(jiān)管長期以來被視為中央事權，地方政府雖有職能，但基本處于監(jiān)管無權、處罰無據、監(jiān)督無憑的狀態(tài)。近年來各地屢屢暴雷的P2P等金融風險，凸顯了傳統(tǒng)監(jiān)管體制存在的缺位和弊端。加快建立完善的地方金融監(jiān)管制度，進一步優(yōu)化配置地方監(jiān)管權力，對防范和化解金融風險尤為重要。

關鍵詞：地方金融監(jiān)管;權力配置優(yōu)化;體制改革

引言

“十三五”時期，中國在防范和化解重大金融風險攻堅戰(zhàn)中，取得了來之不易的重要階段性成果，金融監(jiān)管領域的覆蓋范圍逐漸擴大，中央垂直監(jiān)管和地方屬地監(jiān)管并行的雙層金融監(jiān)管模式初見雛形。步入“十四五”，金融風險防控形勢依然嚴峻。2021年4月8日，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會第五十次會議中提到，部分地方金融機構存在風險，內部治理和外部監(jiān)管均待完善，政府有關部門應予以高度重視。可見，地方金融監(jiān)管正處于風險形成、擴散與蔓延的前沿地帶，地方金融監(jiān)管體制亟待健全和完善。

一、現行地方金融監(jiān)管體制的缺陷及法制原因

目前，中央和地方的金融監(jiān)管體制存在兩個重大缺陷。一是事權劃分較為模糊，有些領域監(jiān)管機構疊床架屋，有些又無人監(jiān)管。如2017年，中央將“7+4類”機構的監(jiān)管權限下放給地方金融監(jiān)管部門，但仍有P2P借貸平臺等一些類金融企業(yè)卻尚未明確監(jiān)管主體。二是金融監(jiān)管部門在監(jiān)管過程中受行政部門的制約和監(jiān)管對象的影響，監(jiān)管職能行使受到很大制約，難以實施有效監(jiān)管。

造成當下地方金融監(jiān)管存在上述問題的主要原因。一是上位法律缺失，法律授權具有局限性。從立法位階上來看，金融監(jiān)管的部分事權已經從中央下放到地方，但其監(jiān)管依據卻并非為法律法規(guī)層級，大多數對地方金融組織機構的監(jiān)管要求仍然散落在涉及市場準入的各類文件中，或是間接地體現在對金融組織機構的規(guī)范性要求中，以“7+4”類機構的監(jiān)管依據為例，只有《融資擔保公司監(jiān)管條例》屬于行政法規(guī)，其他行業(yè)均為效力層級較低的部門規(guī)章，甚至存在立法空白。地方金融監(jiān)管法律依據缺失，效力先天不足，層次普遍偏低。二是金融監(jiān)管縱向權責劃分不清，監(jiān)管主體不明。金融監(jiān)管法律法規(guī)的匱乏導致地方金融監(jiān)管主體授權不明確、執(zhí)法手段缺位，執(zhí)行機關難以憑借效力較低的規(guī)范性文件，結合當地具體情況采取行動。此外，地方金融監(jiān)管部門在何種程度上擁有執(zhí)法權也仍無定論，金融監(jiān)管權作為一種行政權力缺少有效抓手，行使監(jiān)管權力時常會處于一種名不正言不順的尷尬監(jiān)管處境。

二、地方金融監(jiān)管體制改革的現實訴求

一是防范化解地方金融風險的必要。地方金融機構被視為金融制度、規(guī)則和政策的具體執(zhí)行者，肩負著地方金融風險處置的屬地責任，具有經營機制靈活、地緣優(yōu)勢明顯的特點，是增強金融服務實體經濟效能的重要力量。當前風險管理寬松、杠桿率較高等是地方金融機構風險存在的主要問題，這些不足亟須通過完善地方金融監(jiān)管制度、強化對地方金融機構的管理力度來彌補。

二是適應央地金融體制改革的需求。加快推進地方金融監(jiān)管體制改革，是貫徹落實中央金融體制改革的決策部署、以及實現地方金融治理體系和治理能力現代化的必然要求。早在2017年全國金融工作會議上，習近平總書記就多次強調，地方政府應當始終堅持在中央事權進行金融管理的前提下，不斷加強對地方金融組織的監(jiān)督管理。國務院發(fā)布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中也提到，要依法依規(guī)地界定中央和地方之間的金融監(jiān)管權責和分工，強化地方政府的屬地金融監(jiān)管職責和風險處置責任?？梢?，在近年來不斷深化的金融體制改革中，對央地金融監(jiān)管權進行合理劃分是一個核心問題，央、地金融監(jiān)管權的配置只有不斷適應金融發(fā)展的需要，才能及時防范和化解接連出現的各類金融風險。

三是合理配置地方金融監(jiān)管權的選擇。地方金融機構和金融市場的迅猛發(fā)展，意味著當前金融業(yè)發(fā)展正逐步從中央集權向地方分權轉變，即金融分權。地方金融監(jiān)管權科學配置的一個理想狀態(tài)，就是在中央與地方適度劃分權限的基礎上，將各種權力控制在合理的限度內，使其之間能夠相互配合、相互制衡。經濟學家華萊士·E·奧茨在1972年提出的“權力分散理論”中提到，國家提供公共物品的責任，應該被盡可能地細分到能夠將成本和收益內部化的最小地理管轄范圍內。目前，中央雖然給予了地方金融發(fā)展權，但未明確給予分化的金融監(jiān)管權，使得地方金融監(jiān)管權在配置上呈現出偏位化、碎片化的特點，加大了地方金融風險。構建地方金融風險應對的分級參與機制，明晰監(jiān)管職責，實現地方金融監(jiān)管權的理性歸位具有現實性和緊迫性。

三、完善地方金融監(jiān)管權配置的路徑

重視科學的價值取向。完善地方金融監(jiān)管權配置，必須要處理好金融安全、金融效率和金融民主這三者之間的關系。首先，金融安全作為國家安全的重要構成，是社會經濟發(fā)展的核心要義。防范金融風險、維護金融安全是金融監(jiān)管體制改革的首要前提。地方各級金融監(jiān)管部門的當務之急，就是要嚴格排查各類金融風險點，采取措施重點控制增量，著力處置存量，監(jiān)控穩(wěn)定經濟杠桿率，加大對逃廢債等市場違法違規(guī)行為的打擊力度，以促進地方金融完成“脫虛向實”的轉變，為地方實體經濟的發(fā)展“清淤輸血”。其次，在合理配置地方金融監(jiān)管權時，還應平衡好金融安全與金融效率之間的關系。歷史實踐表明，適度的監(jiān)管能夠最大化地提高當前地方金融市場的收益，監(jiān)管過嚴或過松都不利于金融資源的優(yōu)化配置。推進金融監(jiān)管體制改革，必須以保證金融安全為前提，持續(xù)創(chuàng)新監(jiān)管手段，提升監(jiān)管效能。此外，還要持續(xù)推進金融民主化進程。實施對地方金融的彈性化監(jiān)管，可以給予地方金融監(jiān)管機構一定的自由裁量權，同時賦予地方性金融自律組織等部門參與金融監(jiān)管的義務和權力，同時，要堅持金融監(jiān)管的公平性，在確保風險可控的前提下，充分協(xié)調各職能部門，推動金融民主化的有序穩(wěn)定發(fā)展。

構建縱橫聯動的雙向監(jiān)管體系。配置地方金融監(jiān)管權，應著力解決好縱向法定授權不明確、橫向權力配置不集中的問題。縱向上促進監(jiān)管事權有法可依，一方面要盡快從中央政府層面制定出臺相應的法律法規(guī)，對金融監(jiān)管主體及監(jiān)管事項作出明確規(guī)定，提升金融監(jiān)管政策的起點高度。法律法規(guī)要全面覆蓋各類地方金融機構，對地方金融監(jiān)管部門的風險處置責任進行明確劃分，明確監(jiān)督管理的權限和罰則，使地方監(jiān)管當局有法可依，提高執(zhí)法的參考性。另一方面，在相關法律法規(guī)尚未覆蓋的領域，可以采取由地方政府牽頭制定地方政府規(guī)章等手段，充分發(fā)揮地方立法資源優(yōu)勢，針對不同業(yè)態(tài)的性質、特點，通過制度化手段不斷完善監(jiān)督管理細則和條例框架，將相關監(jiān)管事權法治化，構建一套相對完整的地方金融監(jiān)管法律體系。橫向上要整合金融監(jiān)管權力配置。一是明晰監(jiān)管主體，實施職能監(jiān)管，減少多重監(jiān)管和監(jiān)管空白的情況，將民間金融、互聯網金融等多種新興部門納入金融監(jiān)管的權力范圍內，對新業(yè)態(tài)實行包容審慎的監(jiān)管制度，建設現代金融監(jiān)管框架，真正實現地方金融監(jiān)管的職能統(tǒng)一。同時，因地因業(yè)制宜地實施差異化監(jiān)管，適度調整監(jiān)管的具體要求，更好地釋放地方金融機構活力。二是進一步構建金融監(jiān)管工作的協(xié)調機制，注重與地方不同監(jiān)管部門以及跨省級監(jiān)管部門的協(xié)調溝通，建立健全信息共享平臺和工作溝通渠道，增強各地方對金融監(jiān)管的合力。具體而言，地方可以通過搭建金融組織信息共享平臺等方式提升各類金融組織的信息透明度，使各地方金融監(jiān)管部門能夠有針對性地對存在信用問題的金融組織進行重點審查，從而提升監(jiān)管效能。三是通過整合來優(yōu)化地方部門職責，堅持設立地方金融監(jiān)督管理局的改革目標，將分散在地區(qū)金融辦、財政廳等不同政府部門的監(jiān)管事權進行統(tǒng)一的歸納整合，使其劃歸到地方金融監(jiān)督管理局，從而確保金融監(jiān)管權的獨立性，不受其他部門的制約。

此外，還應強化監(jiān)管治理能力。一方面要強化地方金融監(jiān)管隊伍和能力建設，提高監(jiān)管人員的準入門檻，對監(jiān)管人員的資格進行嚴格審查。同時明確監(jiān)管權的監(jiān)督問責機制，對監(jiān)管工作實行嚴格的評價制度。另一方面，要建立地方金融專項監(jiān)管報告制度和風險評估機制，運用監(jiān)管沙盒等現代監(jiān)管技術手段對市場進行及時跟蹤，用監(jiān)管創(chuàng)新帶動產業(yè)創(chuàng)新。

四、結束語

目前，地方金融監(jiān)管權的法制缺位問題已經成為影響金融行業(yè)健康發(fā)展的一個重要因素。金融從業(yè)人員需要深入分析造成該問題的原因，明確上位法律缺失以及縱向監(jiān)管權責任劃分不明確等問題產生的背景，結合地方實際情況明確地方金融監(jiān)管體制改革的現實需求，并通過重視科學的價值取向、構建縱橫聯動的雙向監(jiān)管體系、強化監(jiān)管治理能力等方式，對地方金融監(jiān)管體制進行創(chuàng)新與完善，有效解決地方金融監(jiān)管權法律缺位問題，為地方金融行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展提供制度保障。

參考文獻：

[1]陳云良，陳婷.銀監(jiān)會法律性質研究[J].法律科學，2012（01）：74.

[2]陳斌彬.論中央與地方金融監(jiān)管權配置之優(yōu)化：以地方性影子銀行的監(jiān)管為視角[J].現代法學，2020（01）：103-115.

[3]陳盼.央地金融監(jiān)管協(xié)作：經驗、回顧與展望[J].西南金融，2020（04）：27-28.

[4]黃輝.中國金融監(jiān)管體制改革的邏輯與路徑：國際經驗與本土選擇[J].法學家，2019（03）：124-195.

[5]婁飛鵬.加強地方金融機構監(jiān)管，防范化解金融矛盾[N].經濟參考報，2021-4-13（01）.

[6]馬燦坤，洪正，韓雨萌.地方金融發(fā)展、監(jiān)管與風險處置——基于地方性政策文件的研究[J].財經理論與實踐（雙月刊），2021（01）：11.

[7]王煜宇，何松齡.金融監(jiān)管腐?。航Y構性制度成因與供給側結構性改革[J].現代法學，2018（05）：124.

[8]肖龍滄.完善地方金融監(jiān)管[J].中國金融，2019（01）：54-57.

[9]余思吾.論中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調之完善[J].北方金融，2020（12）：25-29.

[10][美]華萊士·E·奧茨著，陸符嘉譯.財政聯邦主義[M].江蘇：譯林出版社，2012.