新形勢(shì)下村莊規(guī)劃編制研究

和聚奎 汪攀 李璐 張玉龍

摘要：美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略部署，然而在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了諸如建設(shè)用地使用緊張、耕地得不到保護(hù)、生態(tài)環(huán)境遭到破壞、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)不到位等諸多問(wèn)題，影響了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的質(zhì)量。為配合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)順利開(kāi)展，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，國(guó)家啟動(dòng)了村級(jí)規(guī)劃編制工作。本文針對(duì)村級(jí)規(guī)劃編制存在的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)村級(jí)規(guī)劃編制的研究，有助于村級(jí)規(guī)劃編制的全面開(kāi)展，并運(yùn)用到實(shí)踐去指導(dǎo)農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用、農(nóng)村土地整理規(guī)劃、村級(jí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等工作。本研究的意義在于：有利于村級(jí)規(guī)劃的編制;有利于“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”國(guó)策的貫徹;有利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決;有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì);村級(jí)規(guī)劃;對(duì)策

1 ?研究背景

土地利用總體規(guī)劃作為土地利用的抓手在土地管理中的作用非常重要，在日常土地利用中，各類(lèi)用地都要規(guī)劃先行，規(guī)劃是建設(shè)用地預(yù)審、建設(shè)用地報(bào)批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地宏觀調(diào)控等土地管理工作的重要依據(jù)之一。目前，我國(guó)已形成了國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系。

1.1 發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變

十四五期間，我國(guó)發(fā)展的環(huán)境、條件、任務(wù)、要求等都發(fā)生了新的變化。認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，必須有新理念、新思路、新舉措。國(guó)土空間的保護(hù)與開(kāi)發(fā)，是一個(gè)國(guó)家賴(lài)以發(fā)展的重要基礎(chǔ)，村級(jí)規(guī)劃是落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃，也是從根本上改變農(nóng)村建設(shè)中存在的沒(méi)有規(guī)劃、無(wú)序建設(shè)和土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象的重要手段。十九屆五中全會(huì)指出“優(yōu)化國(guó)土空間布局推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”。這是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革。

1.2 ?新村政策的相繼出臺(tái)

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)做好新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作出一系列重要部署，提出深化農(nóng)村土地制度改革、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等重大決策，并明確要求“加快編制村級(jí)規(guī)劃”。

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作出的部署，適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村土地利用和管理需要，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)編制村土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，2017年2月3日，原國(guó)土資源部出臺(tái)了《國(guó)土資源部關(guān)于有序開(kāi)展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕2號(hào)），這為村級(jí)規(guī)劃編制提供了政策支撐。

黨的十九大報(bào)告中提出堅(jiān)持人與自然和諧共生，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。這為村級(jí)規(guī)劃編制提供了理念的支撐。

2018年9月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明，治理有效，生活富?！钡确矫?，部署了一系列重要舉措，首次建立了鄉(xiāng)村振興指標(biāo)體系，指出“牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加快轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)振興，建設(shè)生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。

為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》等文件精神，2019年5月29日，自然資源部出臺(tái)了《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)，這為村級(jí)規(guī)劃編制明確了編制總體要求、編制目標(biāo)、工作思路、政策支持以及組織實(shí)施。

新的形勢(shì)下，如何在全面貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念過(guò)程中，引導(dǎo)農(nóng)村土地優(yōu)化配置、提高農(nóng)村土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約、合法保障農(nóng)村土地權(quán)利，將村級(jí)規(guī)劃編制工作落實(shí)好，成為當(dāng)前亟待解決的重要工作。

2 ?存在的問(wèn)題

2.1 理論研究存在的問(wèn)題

由于國(guó)家政治體制和社會(huì)制度的差異，國(guó)外目前沒(méi)有關(guān)于的土地利用規(guī)劃研究。由于復(fù)雜的國(guó)情和歷史上遺留下來(lái)的農(nóng)村土地問(wèn)題較為深重，我國(guó)在村級(jí)規(guī)劃研究方面還處于初級(jí)階段，受制于現(xiàn)行法律的約束，在創(chuàng)新研究中存在諸多不足。

2.1.1 ?研究實(shí)例不足

當(dāng)前村級(jí)規(guī)劃研究的理論尚且處于起步階段，針對(duì)廣大農(nóng)村的土地規(guī)劃研究具體實(shí)例的采集無(wú)從談起。土地利用規(guī)劃研究是實(shí)踐性極強(qiáng)的研究，需要大量的實(shí)證來(lái)證實(shí)理論的可靠性和可行性，因此我國(guó)在研究實(shí)例上還存在很多很?chē)?yán)重的滯后問(wèn)題，大多停留于書(shū)面。

2.1.2 ?與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)的研究不足

在國(guó)土空間規(guī)劃編制完成前，當(dāng)前的五級(jí)土地利用總體規(guī)劃仍然在實(shí)施，新的土地利用規(guī)劃是否與之沖突，部分正在進(jìn)行的農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃是否能夠和村級(jí)規(guī)劃共存，這些問(wèn)題都沒(méi)有足夠的法律和政策給予支持。

2.1.3 ?規(guī)劃編制思想和規(guī)劃具體實(shí)施研究不足

受家族勢(shì)力、地方風(fēng)俗、傳統(tǒng)思想的影響，村級(jí)規(guī)劃編制過(guò)程中村民的意見(jiàn)和分歧較大，意見(jiàn)不統(tǒng)一，規(guī)劃的功能分區(qū)與實(shí)地需求存在偏差，最終導(dǎo)致農(nóng)村土地利用規(guī)劃剛性過(guò)渡，彈性不足，土地功能分區(qū)價(jià)值得不到體現(xiàn)。

2.2 ?規(guī)劃編制存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

2.2.1 ?編制參考標(biāo)準(zhǔn)較少

目前，國(guó)家、省對(duì)村級(jí)規(guī)劃編制出臺(tái)多個(gè)開(kāi)展該項(xiàng)工作的通知。在技術(shù)操作層面，除了原國(guó)土資源部印發(fā)了《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《技術(shù)導(dǎo)則》）外，其他分類(lèi)指導(dǎo)及相關(guān)操作標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較少。

2.2.2 ?用地分類(lèi)界定較為困難

《技術(shù)導(dǎo)則》對(duì)地類(lèi)進(jìn)行了明確規(guī)定，但國(guó)土部門(mén)認(rèn)定地類(lèi)與相關(guān)部門(mén)存在較大差異，容易造成認(rèn)定錯(cuò)誤。比如對(duì)林地地類(lèi)的細(xì)分，其中林地（商品林）歸為農(nóng)業(yè)用地，林地（生態(tài)林）歸為生態(tài)用地，均采用林業(yè)部門(mén)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)土部門(mén)的工作人員在地類(lèi)認(rèn)定時(shí)會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤。

2.2.3 ?新增建設(shè)用地指標(biāo)緊張

以新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)為例，在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善中，為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資，各地基本上把新增建設(shè)用地指標(biāo)用來(lái)保障重要城市區(qū)域、重大工程等方面的用地需求，造成農(nóng)村有項(xiàng)目無(wú)用地供給的局面。據(jù)了解，湖北部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在十三五期間下達(dá)的新增建設(shè)用地不到10公頃，平均每年可使用新增建設(shè)用地不到2公頃，這就造成村級(jí)除了現(xiàn)有確定的重點(diǎn)項(xiàng)目外，完全無(wú)新增建設(shè)用地規(guī)模可用。

2.2.4 ?資金落實(shí)困難

從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，經(jīng)過(guò)三輪土地利用規(guī)劃的編制與實(shí)施，我國(guó)土地利用規(guī)劃已建立了一套較為成熟的5級(jí)規(guī)劃體系。按照國(guó)土資規(guī)〔2017〕2號(hào)中的指導(dǎo)意見(jiàn)，村級(jí)規(guī)劃編制組織部門(mén)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。目前在試點(diǎn)過(guò)程中，全省大部分縣的村級(jí)規(guī)劃編制主體確定是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，但經(jīng)費(fèi)卻來(lái)自國(guó)土部門(mén)申請(qǐng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。隨著村級(jí)規(guī)劃編制的全面鋪開(kāi)，試點(diǎn)時(shí)期國(guó)土部門(mén)籌錢(qián)并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為實(shí)際編制主體的方式將結(jié)束。按照“誰(shuí)編制、誰(shuí)出錢(qián)”的原則，村級(jí)規(guī)劃編制的經(jīng)費(fèi)需要編制主體去承擔(dān)。目前，湖北省村級(jí)規(guī)劃編制試點(diǎn)每個(gè)村預(yù)算經(jīng)費(fèi)約15萬(wàn)元，按照每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均20個(gè)行政村計(jì)算，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入到村級(jí)規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)約為300萬(wàn)元，由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政緊張，大部分村集體沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，編制工作所需經(jīng)費(fèi)問(wèn)題落實(shí)困難。

2.2.5 ?鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌不被延續(xù)

我國(guó)幅員遼闊，擁有廣大的農(nóng)村地區(qū)，南北不同、東西有別，民族習(xí)慣有別，生活在不同地區(qū)的人們順應(yīng)地理、氣候等自然條件，根據(jù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)習(xí)俗和生產(chǎn)生活方式，營(yíng)造房屋、聚為村落，形成了多姿多彩的鄉(xiāng)村圖景。農(nóng)居生活自成傳統(tǒng)，下地干活近、農(nóng)具有地放、家禽家畜有地養(yǎng)，房前屋后有菜園。為片面追求農(nóng)村面貌現(xiàn)代化，在村莊規(guī)劃藍(lán)圖和建設(shè)中經(jīng)常出現(xiàn)大拆大建，很多鄉(xiāng)村的獨(dú)特風(fēng)貌難以保持，隨后建起的可能是青山綠水中的鋼筋水泥叢林，千房一面、千村一面，離美麗鄉(xiāng)村相去甚遠(yuǎn)。

3. 對(duì)策和建議

3.1 ?構(gòu)建完備的理論體系

村級(jí)規(guī)劃研究需要完備的體系，也是一個(gè)尚未開(kāi)發(fā)得充分的領(lǐng)域，村級(jí)規(guī)劃作為一個(gè)新興的研究方向，還沒(méi)有足夠的政策和理論的支撐。研究者在進(jìn)行新的理論體系的構(gòu)建的同時(shí)，協(xié)調(diào)好總體土地利用規(guī)劃體系和新理論的關(guān)系，做到相互支撐，不沖突，不排斥。

3.2 ?強(qiáng)化國(guó)土空間理念

國(guó)土空間規(guī)劃是以空間資源的合理保護(hù)和有效利用為核心，從空間資源保護(hù)、空間要素統(tǒng)籌、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間效率提升、空間權(quán)利公平等方面為突破的一種新型規(guī)劃。借助國(guó)土空間規(guī)劃編制的契機(jī)，可以把村級(jí)規(guī)劃編制定位為綜合規(guī)劃，是土地、交通、生態(tài)、文化、歷史、產(chǎn)業(yè)等要素的“多規(guī)融合”，村級(jí)規(guī)劃既要繼承原有土地利用規(guī)劃既定的耕保和基本農(nóng)田等剛性任務(wù)，又要承擔(dān)村級(jí)規(guī)劃新的歷史使命，遵循“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念，優(yōu)化村域生產(chǎn)、生活和生態(tài)的“三生空間”，強(qiáng)化自然保護(hù)、人文歷史景觀、地質(zhì)遺跡、水源涵養(yǎng)等綜合效益。同時(shí)，應(yīng)建立村級(jí)規(guī)劃集約節(jié)約用地機(jī)制，優(yōu)先保障農(nóng)村公益性設(shè)施用地、宅基地，合理控制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

3.3 ?逐步開(kāi)展村級(jí)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)研究

按照需求導(dǎo)向、分類(lèi)指導(dǎo)的原則逐步開(kāi)展相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究，逐步納入自然資源標(biāo)準(zhǔn)系列。具體包括四類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，第一是調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。包括村土地利用調(diào)查技術(shù)規(guī)范、村土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、村土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn);第二是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，包括村農(nóng)用地評(píng)價(jià)規(guī)范、村建設(shè)用地評(píng)價(jià)規(guī)范、村土地生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)規(guī)范;第三是規(guī)劃方面，包括村土地利用規(guī)劃編制規(guī)程、村土地利用規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、村土地利用規(guī)劃制圖規(guī)范、村土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南;第四是實(shí)施方面，村土地利用規(guī)劃監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范、土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指南等等。

3.4 ?統(tǒng)一底圖和用地標(biāo)準(zhǔn)

目前三調(diào)工作已基本完成，三調(diào)成果大部分地區(qū)也通過(guò)自然資源部的審查，在編制過(guò)程中，要全域全要素編制，以第三次國(guó)土調(diào)查（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”）的行政村界線(xiàn)為規(guī)劃范圍，對(duì)村域內(nèi)全部國(guó)土空間要素作出規(guī)劃安排。按照《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕51號(hào)），細(xì)化現(xiàn)狀調(diào)查和評(píng)估，統(tǒng)一底圖底數(shù)，并根據(jù)差異化管理需要，合理確定村莊規(guī)劃內(nèi)容和深度。

3.5 ?堅(jiān)持村民主體地位

村級(jí)規(guī)劃是實(shí)用性規(guī)劃和最基層的規(guī)劃，編制過(guò)程中要充分調(diào)動(dòng)村民積極性，拓展村民參與村莊規(guī)劃編制的深度和廣度，確保編制出務(wù)實(shí)管用、可操作、能落地的高水平村莊規(guī)劃。要在尊重村民意愿的前提下，引導(dǎo)村民適度集中居住，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。尤其是與鄉(xiāng)賢、基層干部等村中“能人”的溝通和互動(dòng)，切實(shí)保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓村民真正參與到規(guī)劃編制各個(gè)環(huán)節(jié)。

3.6 ?健全法律和規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制

新形勢(shì)下，必須首先從法律制度方面給予村級(jí)規(guī)劃法律保障和地位，避免出現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中無(wú)法可依、有法不嚴(yán)的尷尬局面。其次從規(guī)章制度方面給予保障，比如出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)管理辦法、農(nóng)村三權(quán)分置的實(shí)施辦法等。再次從實(shí)施管理制度方面給予保障，比如在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中要從行政管理機(jī)制、組織管理機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制以及實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制等方面進(jìn)行保障。

3.7 ?強(qiáng)化村莊規(guī)劃模式的差別化

村級(jí)規(guī)劃要擺脫千篇一律的土地利用模式，以村莊需求驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向，按照“因地制宜、因時(shí)制宜、循序漸進(jìn)”的原則開(kāi)展，根據(jù)村莊定位和村莊實(shí)際情況，根據(jù)聚集提升、城郊融合、搬遷撤并、古村落保護(hù)等類(lèi)型，確定適合村莊建設(shè)和發(fā)展的模式。

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