學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的法律規(guī)制研究

李先燕，凌欣

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，天津 300222）

學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的法律規(guī)制研究

李先燕，凌欣

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，天津 300222）

本文從法律規(guī)制的角度分析學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的法律依據(jù)，明確其在安全管理方面、收費(fèi)、經(jīng)費(fèi)及其使用等方面存在的問題與不足，試圖從法律規(guī)制角度提出立法建議，以期確保學(xué)校體育設(shè)施向社會開放更加有效、合法、合理。

學(xué)校體育設(shè)施；開放；法律規(guī)制 ①

學(xué)校體育設(shè)施是開展學(xué)校體育工作的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于增強(qiáng)青少年體質(zhì)、促進(jìn)青少年健康成長具有重要意義。國家體育總局2014年12月發(fā)布的《第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報》顯示，在全國體育場地中，教育系統(tǒng)管理的體育場地（包括大中小學(xué)校等），占38.98%，場地面積占53.01%，但是開放也不是很理想。這不僅不利于學(xué)生身體素質(zhì)的提高，而且也會阻礙民眾鍛煉的熱情，不利于全民健身的全面開展。我們需要充分利用和盤活學(xué)校體育場館資源，采取一系列法律政策來規(guī)制。

一、學(xué)校體育設(shè)施向社會開放法律規(guī)制的必要性與依據(jù)

我國要完善全民健身體系，加強(qiáng)公共體育服務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)的均等化，落實(shí)公民基本的體育權(quán)利，保障公民的健康權(quán)，需要從法律角度來規(guī)制學(xué)校體育設(shè)施對外開放，為滿足公民基本的體育需求打下良好的基礎(chǔ)。法律規(guī)制是法律作為一種社會規(guī)范對于社會關(guān)系的調(diào)整和引導(dǎo)作用，它的功能在于實(shí)現(xiàn)社會關(guān)系的一種有序狀態(tài)。[1]（P2）在依法治國、依法治體的背景下，學(xué)校體育設(shè)施對外開放要在法律的保障下全面開展，明確各相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范法律責(zé)任，使其走上健康、合法、有序的道路。

自20世紀(jì)90年代以來，國家和地方政府部門陸續(xù)出臺了有關(guān)學(xué)校體育場館設(shè)施使用和開放的相關(guān)法規(guī)文件，為我國學(xué)校體育設(shè)施對外開放提供重要的法律依據(jù)。

1995年頒布的《體育法》第46條規(guī)定：公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向社會開放，方便群眾開展體育活動，對學(xué)生、老年人、殘疾人實(shí)行優(yōu)惠辦法，提高體育設(shè)施的利用率?！豆参幕w育設(shè)施條例》規(guī)定公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向公眾開放，并明確開放時間的最低時限，以及節(jié)假日和學(xué)校寒暑假期間的時間安排，要求設(shè)施管理單位公示服務(wù)內(nèi)容和時間，以及設(shè)施使用方法、注意事項(xiàng)以及收費(fèi)要求等；《全民健身?xiàng)l例》則進(jìn)一步明確學(xué)校應(yīng)當(dāng)在課余時間和節(jié)假日向?qū)W生開放體育設(shè)施，公辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件向公眾開放體育設(shè)施，民辦的鼓勵，可以收取必要的費(fèi)用，縣政府應(yīng)對開放學(xué)校給予支持，辦理責(zé)任保險等。此外，《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作，切實(shí)提高學(xué)生健康素質(zhì)的意見》、《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等也對開放進(jìn)行規(guī)定并提出相應(yīng)的要求。2006年發(fā)布的《全國學(xué)校體育場館向社會開放試點(diǎn)工作的通知》進(jìn)一步加強(qiáng)開放，開放試點(diǎn)學(xué)校所在省區(qū)市政府高度重視開放工作，有的省市制定有關(guān)開放的具體辦法和制度，保證了開放試點(diǎn)工作有序進(jìn)行。

二、現(xiàn)行學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的法律規(guī)制分析

雖然國家頒布了一系列法規(guī)文件來規(guī)制學(xué)校體育設(shè)施向社會開放，但在實(shí)際中仍然存在一些問題需要法律進(jìn)行調(diào)整與明確。

（一）學(xué)校體育設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)向社會開放的法律分析

1.公共體育設(shè)施的界定與特性

如何界定公共體育設(shè)施？《體育法》中并沒有專門的界定，《公共文化體育設(shè)施條例》規(guī)定“指由各級人民政府舉辦或者社會力量舉辦的，向公眾開放用于開展文化體育活動的公益性的圖書館、博物館、紀(jì)念館、美術(shù)館、文化館（站）、體育場（館）、青少年宮、工人文化宮等的建筑物、場地和設(shè)備?！睆脑撘?guī)定中可以看出公共體育設(shè)施具有公益性，目的是向公眾開放用于體育活動的，其舉辦主體是政府或社會力量。公共體育設(shè)施從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性。[2]（P30～32）準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，其特性決定了以服務(wù)為主，經(jīng)營為輔，更關(guān)注的是社會效益而不是經(jīng)濟(jì)效益。雖然以社會效益為主，但是并不是說不能經(jīng)營，可以經(jīng)營，公共體育設(shè)施也可以收費(fèi)，但是所得收入應(yīng)當(dāng)用于公共體育設(shè)施提供的服務(wù)上。從法律角度看，體育權(quán)是人的一項(xiàng)基本權(quán)利，公共體育設(shè)施作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，國家有義務(wù)和責(zé)任為公民的健康權(quán)和體育權(quán)提供必要的保障條件。

2.學(xué)校體育設(shè)施是否屬于公共體育設(shè)施

公共體育設(shè)施主要是由政府投資、政府所有，政府管理的，主要是為廣大民眾提供體育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會效益為主的目的。而學(xué)校體育設(shè)施是否屬于公共體育設(shè)施根據(jù)是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校而有不同的要求。公辦學(xué)校是指由政府財(cái)政劃撥教育經(jīng)費(fèi)所辦的學(xué)校；民辦學(xué)校是指非依靠政府劃撥教育經(jīng)費(fèi)，通過社會力量自籌所辦的學(xué)校。對于民辦學(xué)校來說，其體育設(shè)施歸民辦學(xué)校所有，與屬于私人物品，并不屬于公共體育設(shè)施。對公辦學(xué)校來說，學(xué)校資產(chǎn)依據(jù)《教育法》第31條“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有”的規(guī)定可知，歸國家所有，學(xué)校體育場館設(shè)施其所有權(quán)主體為國家，使用權(quán)主體是政府教育主管部門或體育主管部門。從這種角度上可以認(rèn)為公辦學(xué)校體育設(shè)施與公共體育設(shè)施性質(zhì)相似，屬于公共體育設(shè)施。

3.學(xué)校體育設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)向社會開放

依據(jù)《體育法》、《公共文化體育設(shè)施條例》可知，公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向社會開放，公共體育設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定其應(yīng)當(dāng)向社會開放。而學(xué)校體育設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)向社會開放，需要依據(jù)學(xué)校體育設(shè)施是否屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品以及開放服務(wù)的對象進(jìn)行分析，因?yàn)闇?zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性決定其以社會效益為主，為其向社會開放提供了法理依據(jù)，而服務(wù)的對象也決定了其開放的程度。《教育法》第48規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在不影響正常教育教學(xué)活動的前提下，應(yīng)當(dāng)積極參加當(dāng)?shù)氐纳鐣婊顒?。”所以開放的前提是不影響正常教育教學(xué)的活動。

同時還要依據(jù)服務(wù)的對象進(jìn)行規(guī)制。如果服務(wù)對象是學(xué)生，由學(xué)校體育的本質(zhì)決定了，無論是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校都應(yīng)當(dāng)對學(xué)生開放。《全民健身?xiàng)l例》第28條第1款也明確規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)在課余時間和節(jié)假日向?qū)W生開放體育設(shè)施?！比绻?wù)對象是學(xué)生群體以外的廣大公眾，則需要區(qū)別對待，對于公辦學(xué)校而言，應(yīng)當(dāng)向社會開放。而對于民辦學(xué)校，其向社會開放體育設(shè)施并不必然成為法定的義務(wù)。

（二）學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的相關(guān)法律分析

2006年國家體育總局、教育部聯(lián)合發(fā)布《全國學(xué)校體育場館向社會開放試點(diǎn)工作方案》，開展試點(diǎn)工作。學(xué)校體育設(shè)施向社會開放取得顯著成效，但是還存在幾個主要問題：

1.學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的經(jīng)費(fèi)問題

學(xué)校體育設(shè)施在日常使用中產(chǎn)生的維修、損耗等費(fèi)用已經(jīng)依照法律規(guī)定由各級財(cái)政通過各單位預(yù)算解決。而對于試點(diǎn)學(xué)校，國家體育總局每年從體育彩票公益金中劃撥一定資金用于試點(diǎn)工作；各?。▍^(qū)、市）體育局、教育廳（教委）也從體育彩票公益金中劃撥專項(xiàng)資金用于開放工作，對試點(diǎn)學(xué)校資助不低于2萬元經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。[3]（P10）但是對于學(xué)校體育設(shè)施向社會開放后增加的費(fèi)用并沒有包含在財(cái)政預(yù)算內(nèi)。雖然《全民健身?xiàng)l例》第28條有規(guī)定由縣級政府給予支持。但是對于給予支持的形式，行政法規(guī)并沒有明確界定。

2.學(xué)校體育設(shè)施的安全問題

學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的安全問題主要包括學(xué)校體育設(shè)施的安全、學(xué)生的人身與財(cái)物安全、參與體育活動人群的人身與財(cái)物安全等。

（1）學(xué)校體育設(shè)施或管理引發(fā)的人身傷害事故

對于學(xué)校體育設(shè)施開放時段內(nèi)，因設(shè)施或管理引發(fā)的人身傷害事故，各地規(guī)定不一，有的對因設(shè)施或管理引發(fā)的人身事故都規(guī)定由保險公司做出相應(yīng)賠償，費(fèi)用由學(xué)校所在地政府負(fù)責(zé)辦理公眾責(zé)任保險，如寧波市；有的則規(guī)定對于免費(fèi)開放設(shè)施的學(xué)校，由市區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，購買公眾責(zé)任險，對于開放體育設(shè)施實(shí)行收費(fèi)學(xué)校，既可參加政府招標(biāo)的商業(yè)保險，也可以通過中介組織設(shè)立互助金，如北京市。

由此可見，對于學(xué)校體育設(shè)施或管理引發(fā)的人身傷害事故還需要法律進(jìn)行明確規(guī)定，對于免費(fèi)開放與有償開放進(jìn)行區(qū)分，確立各級政府的義務(wù)和責(zé)任，完善法律救濟(jì)手段。

（2）學(xué)校體育設(shè)施向社會開放引發(fā)的其他傷害事故

對于相關(guān)的傷害事故，在體育法規(guī)文件中并沒有明確的規(guī)定。無論學(xué)校體育設(shè)施采用什么管理方式與模式，當(dāng)公民在對外開放體育設(shè)施的學(xué)校中進(jìn)行體育活動發(fā)生傷害事故時，可以依據(jù)《民法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律來處理。[4]（P35～37）《合同法》第122條規(guī)定，“因當(dāng)事人一方的違約行為，侵害對方人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，受損害方有權(quán)選擇依照本法要求其承擔(dān)違約責(zé)任或者依照其他法律要求其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定：“安全保障義務(wù)人有過錯的，應(yīng)當(dāng)在其能夠防止或者制止損害的范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充賠償責(zé)任?！盵5]（P95）因此要查明傷害事故原因，明確責(zé)任，依據(jù)過程情況追究相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

3.學(xué)校開放體育設(shè)施收費(fèi)的法理分析

《公共文化體育設(shè)施條例》第20條規(guī)定“公共文化體育設(shè)施管理單位提供服務(wù)可以適當(dāng)收取費(fèi)用，收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)?！钡?1條規(guī)定“對學(xué)生、老年人、殘疾人等免費(fèi)或者優(yōu)惠開放，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”《全民健身?xiàng)l例》第28條也規(guī)定學(xué)?？梢允杖”匾馁M(fèi)用。但是由于法律并沒有明確收費(fèi)的項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)。所以在各地政府實(shí)際操作管理運(yùn)行中，各有規(guī)定。有的根本沒有進(jìn)行這方面的相關(guān)規(guī)定，有的是明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市物價部門決定，但沒有規(guī)定對學(xué)生、老年人、殘疾人免費(fèi)或優(yōu)惠開放，有的則明確對向社會開放的一些室內(nèi)設(shè)施可以收取一定費(fèi)用，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要明碼標(biāo)價，并對學(xué)生優(yōu)惠，如北京市。

4.學(xué)校體育設(shè)施的管理問題

目前各地從實(shí)際出發(fā)，積極探索各種行之有效的開放管理模式，如免費(fèi)開放模式、有償與免費(fèi)開放相結(jié)合模式、學(xué)校與社區(qū)共享模式等多種模式，取得了較大成效。但是也存在管理人員不足、管理領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠、缺少專門的社會體育指導(dǎo)員，居民健身活動缺乏科學(xué)的指導(dǎo)、政府等行政部門監(jiān)督不力等問題，需要制定相應(yīng)的法規(guī)政策來引導(dǎo)與約束。

由于我國關(guān)于學(xué)校體育設(shè)施對外開放問題進(jìn)行了原則性規(guī)定，缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)，在面對體育設(shè)施向社會開放開放涉及到的許多多管理問題難以解釋和規(guī)制，例如具備什么樣的條件可以開放；開放過程中的秩序如何維護(hù)和管理；政府怎樣支持學(xué)校體育場館的開放等等。特別是對于政府或?qū)W校在體育設(shè)施對外開放過程中的失范行為如何調(diào)節(jié)與規(guī)制，需要明確規(guī)定，特別是在法律責(zé)任中進(jìn)行專門規(guī)定。

三、結(jié)論與建議

（一）規(guī)制學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的立法、執(zhí)法尚不完善

目前專門針對學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的專門立法還沒有，雖然有各種體育法規(guī)分散規(guī)定，但是各法規(guī)規(guī)定缺乏一致性，且多是原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，缺乏懲罰性規(guī)定，不利于法規(guī)的監(jiān)督與執(zhí)行。下位法與上位法之間存在銜接不緊密、立法沖突，同位法之間規(guī)定不一致的現(xiàn)象。各級地方政府有關(guān)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的指導(dǎo)意見比較多，但是都各有千秋。由于缺乏系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)支撐，因此還沒有變成完整的立法體系。規(guī)制學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的立法、執(zhí)法尚不完善，無法做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，不能很好的保障學(xué)校體育設(shè)施依法向社會開放。

（二）立法明確學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的經(jīng)費(fèi)與使用

對于開放后增加的費(fèi)用，《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定給予支持，因?yàn)椤扼w育法》、《公共文化體育設(shè)施條例》并沒有明確規(guī)定，給予支持的理解方式不同，行為表現(xiàn)也不同，實(shí)際表現(xiàn)中更多的是給予財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)然除了財(cái)政補(bǔ)貼還有其他幫助方式。有的專門規(guī)定對免費(fèi)開放體育設(shè)施的學(xué)校給予財(cái)政補(bǔ)貼。國家體育總局對試點(diǎn)學(xué)校明確給予財(cái)政補(bǔ)貼。需要立法明確給予支持到底是什么形式來保障實(shí)施。經(jīng)費(fèi)使用方面，目前有專門的法律條文規(guī)定，要用于開放活動中，各地法規(guī)文件中也是嚴(yán)格依法規(guī)定，但是實(shí)現(xiàn)方式并不統(tǒng)一，需要立法明確。

（三）立法明確學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的安全、管理、收費(fèi)問題

目前只有《公共文化體育設(shè)施條例》中有規(guī)定安全保障告知義務(wù)，但各地法規(guī)文件在制定法規(guī)文件時也專門強(qiáng)調(diào)，所以對于安全告知保障義務(wù)要從立法層面確立。關(guān)于保險方面要明確政府負(fù)責(zé)辦理公眾責(zé)任險，需要立法明確政府為公眾開放體育設(shè)施的學(xué)校辦理責(zé)任保險是都包括哪些情況。對于傷害事故需要綜合各相關(guān)法律來明確引導(dǎo)各方主體。至于收費(fèi)方面需要明確收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，并告知公眾，弱勢群體如未成年人、老年人、殘疾人等需要特殊對待，并設(shè)置相應(yīng)的器材、設(shè)備或場地。只有這樣才能真正保障學(xué)校體育設(shè)施的依法、有序開放。

學(xué)校體育設(shè)施向社會開放是社會發(fā)展的必然，需要從法律規(guī)制角度來完善和落實(shí)各級政府及相關(guān)部門促進(jìn)其開放的相關(guān)規(guī)定，明確開放條件、財(cái)政補(bǔ)助、保險、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、安全管理、責(zé)任追究等相應(yīng)的法規(guī)體系內(nèi)容，這樣才能推進(jìn)學(xué)校體育場館向公眾開放工作向常態(tài)化、長效化發(fā)展。

[1]董俊.高校體育場館開放的法律規(guī)制[J].四川體育科學(xué)，2010，（3）.

[2]范明志，陳錫堯.我國學(xué)校體育場館的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].體育科研，2006（1）.

[3]曹春宇.學(xué)校體育場館資源社會化的法律透視[J].首都體育學(xué)院學(xué)報，2008，（2）.

[4]譚仲秋.學(xué)校體育場館對外開放后傷害事故處理的法律基礎(chǔ)[J].北京體育大學(xué)學(xué)報，2010，（2）.

[5]譚仲秋.學(xué)校體育場館開放后學(xué)生傷害事故第三人侵權(quán)法律責(zé)任[J].南京體育學(xué)院學(xué)報，2010，（1）.

[責(zé)任編輯：呂 艷]

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1004－7077（2015）03－0104－04

2015－05－09

天津社科一般項(xiàng)目“《天津市全民健身?xiàng)l例》修訂的理論與實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號：TJTY11－048）。

李先燕（1980－），女，山東煙臺人，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)體訓(xùn)部講師，博士，主要從事體育法學(xué)研究。凌欣（1980－），女，山東臨清人，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，博士，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。