法治視域下高等教育治理政策化的成因與規(guī)制

劉慶斌

摘? 要：高校治理工作在當今社會環(huán)境下已經(jīng)與國家治理工作表現(xiàn)出越來越突出的融合性。在全面深化改革的宏觀政策要求下，高校治理是國家治理過程中的一條重要實踐路徑。不僅能夠?qū)抑卫眢w系的功能性進行檢驗，也是實現(xiàn)高校治理工作向現(xiàn)代化方向發(fā)展的重要路徑。治理過程的政策化現(xiàn)象是現(xiàn)階段高校治理工作開展過程中遇到的典型問題，分析這一現(xiàn)象的成因，并且選取合理的方式進行規(guī)制約束是提高高校治理水平、推進其治理工作現(xiàn)代化進程的科學方法。

關(guān)鍵詞：高校治理;政策化;成因問題;規(guī)制;優(yōu)化路徑

中圖分類號：G649? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2021）10-0008-02

高校環(huán)境下的治理工作既是維持高校各項教育教學工作正常進行的重要動力，也是及時發(fā)現(xiàn)高校教育中存在的問題，并為治理工作的開展指明方向的必要途徑。政策化作為高校治理工作中體現(xiàn)出來的一個典型問題，需要基于成因分析采取有效的措施進行規(guī)制和優(yōu)化。

一、政策化問題的基本概念和表現(xiàn)

目前，高等教育方面的各項工作開展迎著法治化的大浪潮在進行轉(zhuǎn)變和改進。在法治視域下，高等院校的各項教育教學工作不僅要遵循專業(yè)教育的規(guī)范和要求，更要保證各項工作的開展符合法治化的基本邏輯。從外部環(huán)境因素的角度上來講，要求對高校教育工作進行干預(yù)的主體都要嚴格遵循法治的基本框架。這個基本框架相對固定且要求非常嚴格，導(dǎo)致了高校治理在遵循政策要求的過程中由于對政策的遵循力度過高而出現(xiàn)政策化的問題。具體表現(xiàn)為從事高校教育治理工作的相關(guān)工作人員在工作過程中過于依賴相關(guān)的政策要求，缺乏結(jié)合本校實際的變通和對于高校治理政策的靈活應(yīng)用。觀察和分析這種現(xiàn)象所造成的負面影響，可知高校治理工作的開展中由于對于政策要求過度追求和依賴，出現(xiàn)了政策化的問題 [1]。這不僅不利于高校治理工作在符合本校實際的狀態(tài)下開展，更容易使高校治理工作的開展遇到治理框架過于固定，缺乏創(chuàng)新和完善動力等問題，這也從側(cè)面反映出了高校治理工作需要解決政策化問題的重要性。

二、政策化問題的成因分析

（一）客觀發(fā)展環(huán)境和要求因素

從根本性的影響因素角度分析，高等教育治理工作中的政策化問題與宏觀上推進法治建設(shè)有非常密切的聯(lián)系，法治的國家治理方式對國家和社會發(fā)展的各個層面都產(chǎn)生了非常重要的影響。而具體來說，法治建設(shè)工作的開展落實到高校教育治理工作的具體維度上，需要通過多種不同類型的制度和政策作為基礎(chǔ)依據(jù)和支撐 [2]。當各個維度的政策和制度在內(nèi)容的復(fù)雜化程度上有所提升，政策和制度本身發(fā)揮的主導(dǎo)性作用就會進一步增強，如不及時進行調(diào)整和控制，就會為政策化問題埋下隱患。

（二）法律體系建設(shè)狀態(tài)因素

在我國的宏觀法律體系中，真正涉及高等教育內(nèi)容的法律類別主要是《職業(yè)教育法》《教師法》《高等教育法》。從總體數(shù)量來看，專用于高等教育的法律條文在總量和法律條文規(guī)范的細節(jié)性和針對性上都存在不足。這主要是由于改革開放初期我國社會發(fā)展和建設(shè)的重點集中在經(jīng)濟發(fā)展上，針對教育領(lǐng)域的立法進程處在相對滯后的狀態(tài)下。

（三）高等教育的內(nèi)容因素影響

高等教育的內(nèi)容和要求重點集中在意識形態(tài)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域的各項工作開展所產(chǎn)生的影響具有宏觀性和廣泛性的特征。法律的頒布和執(zhí)行存在一定的困難，這就需要從國家頂層設(shè)計上發(fā)揮對高校教育治理工作的宏觀調(diào)控作用。但同樣地，政策的相對固定性也會影響到高校治理的實際工作開展的靈活性，兩者之間存在的矛盾沖突就成了政策化問題出現(xiàn)的重要影響因素 [2]。

（四）高校中問題暴露時機的影響

在高校教育治理工作開展的很長一段時期內(nèi)，高校治理隱藏著一些如高校自治、教師學術(shù)自由、大學生受教育權(quán)等多方面的問題，且沒有充分地顯現(xiàn)出來，而直到教育行政訴訟體系得到了全面的建設(shè)和完善，這些問題才逐步在高校教育自治工作的開展中得到體現(xiàn)。由于部分高校教育的管理者和決策者對于這些問題缺乏重視程度和處理經(jīng)驗，導(dǎo)致政策化的問題更加明顯地暴露出來。大部分高校自治工作的開展都是依托于固定性較強的宏觀政策要求進行的，由于兩者在實際應(yīng)用中的匹配性不足，不僅影響高校自治的效果，更會對高校教育自治工作開展中法律作用的發(fā)揮起到負面影響。

三、規(guī)制的基本方式探討

（一）法治的本質(zhì)是對規(guī)則的依托

從法治的基本形式上來看，法治實際上是從穩(wěn)定和完善兩方面入手進行的，在維持穩(wěn)定、追求完善的原則下制定相應(yīng)的規(guī)則是法治工作開展的基本條件。從更加廣泛的角度上來講，法治具有促進政策治理的作用。在具體的落實執(zhí)行中，要求立法機關(guān)通過立法形成權(quán)力，這實際上是對政策中不完善方面的一種補充。例如，一些高等教育促進條例的頒布就充分體現(xiàn)了法律對政策的補充作用。

（二）法治的執(zhí)行完成了對治理主體的分配

通過法治的途徑，不同治理主體之間的權(quán)利和義務(wù)得到了明確而充分的分配，這種分配為進一步規(guī)范要求的執(zhí)行提供了方向性的指導(dǎo)。從具體落實的角度上來講，這有利于為進一步的行動提供科學合理的指導(dǎo)。從經(jīng)濟學的維度上來講，明確目標和方向的行動會很大程度上節(jié)約政治治理環(huán)節(jié)的交易成本 [3]?；貧w到高等教育工作的開展角度上來講，不同的高?；趯W校治理所制定的具有一定個性化特征的章程和規(guī)范，都是為高校治理工作提供服務(wù)的一種典型制度。而這一制度在高校領(lǐng)域內(nèi)的長期作用則進一步激發(fā)了教育部推進實施《高等學校章程制定暫行辦法》的進程。這是高校法人制度建設(shè)更進一步的典型體現(xiàn)。

（三）司法環(huán)節(jié)可補充發(fā)揮政策的指導(dǎo)和治理作用

司法環(huán)節(jié)對于高校治理政策的補充作用主要體現(xiàn)在教育行政訴訟維度，隨著《行政訴訟法》的優(yōu)化和改革，高校治理過程中的一些問題也可以通過行政訴訟的渠道得到調(diào)解并最終解決，這促進了高校治理工作向更加規(guī)范和嚴謹?shù)姆较虬l(fā)展，且司法的政治約束力更為突出，所能取得的治理效果也會相對更為突出。

四、高校治理政策化問題優(yōu)化轉(zhuǎn)變的有效路徑

（一）從立法層面加強頂層設(shè)計

立法是法治化治理和建設(shè)的基礎(chǔ)條件。立法部門應(yīng)當以高校教育和學校治理為切入點加大立法的頂層設(shè)計力度。從高校教育的實際出發(fā)，由于其所涉及內(nèi)容的豐富性以及社會關(guān)系的復(fù)雜性，若單靠行政管理和行政部門的規(guī)章制度對高校治理進行約束和規(guī)范，會存在缺乏全面性的問題。因此，需要從頂層結(jié)構(gòu)，即立法的角度入手，通過機構(gòu)改革以及互動機制的建立為教育維度的立法工作掃清障礙，推動立法工作的進一步落實執(zhí)行 [4]。從現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)進行分析，在《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的落實執(zhí)行環(huán)節(jié)中，專門組建了教育領(lǐng)導(dǎo)小組，這是推動高校教育治理工作開展立法的一個合理切入點。通過專項工作組的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，各種不同類型的高校教育立法問題可通過這一介質(zhì)進行有效反映，立法部門則可以組織相應(yīng)的調(diào)研機構(gòu)開展進一步的調(diào)研工作，這有利于推動高校立法事宜的順利落實。

（二）從立法部門入手加強實踐力度

立法部門是法治化建設(shè)和治理工作開展的主要參與和落實部門。因此，其自身應(yīng)當充分發(fā)揮工作中的主觀能動性，在工作中及時總結(jié)問題，有效地完善和優(yōu)化路徑，并且將一些初步行之有效的政策加強重視與完善，盡早促進其上升到法律維度上。這一方面能提升相關(guān)政策的約束力和規(guī)范性，另一方面也有利于彌補相關(guān)立法的空白區(qū)域 [5]。為了確保政策向法律維度的上升和調(diào)整取得預(yù)期的效果，作為立法部門應(yīng)當積極成立一個專門的立法研究委員會。結(jié)合高校治理工作中的實際問題進行成因、影響因素以及解決策略的具體分析，為進一步合理的立法制定一系列規(guī)則，結(jié)合立法要求的流程和核心要求分步推進實施，最終完成立法任務(wù)。在具體的實踐中，要求立法部門在做前期的調(diào)查和分析的過程中要重視真實性與客觀性并重，確保切實結(jié)合現(xiàn)階段高校治理中存在的典型問題以尋找立法的合適切入點 [6]。

（三）注重政策的審查工作

針對政策的審查工作，一方面是為了及時發(fā)現(xiàn)所制定的政策是否符合高校教育治理的基本要求;另一方面是為政策作用的發(fā)揮提供必要的支持。尤其是在教育政策內(nèi)部發(fā)生抵觸現(xiàn)象時，更應(yīng)當利用司法審查手段將一部分缺乏適宜性或者存在不合理現(xiàn)象的政策進行廢除。在具體的審查制度制定環(huán)節(jié)，一方面要結(jié)合我國高校治理的實際，另一方面也可以積極借鑒國外的司法審查機制建立經(jīng)驗，力求通過合理篩選和分析充分發(fā)揮審查工作的作用。

五、結(jié)語

綜合分析可知，高等教育治理工作中，不僅高校方面要發(fā)揮主觀上的推動作用，外部環(huán)境條件以及法治化建設(shè)的進程也會對高等教育治理工作的開展造成一定的影響，為了取得更好的治理工作效果，需要分別通過宏觀政策調(diào)控、法律制度完善、審查制度實施為高校治理工作中問題的解決，為進一步優(yōu)化規(guī)制目標的達成提供動力。

參考文獻：

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（薦稿人：李春，浙江大學教授）

（責任編輯：胡甜甜）