加強(qiáng)應(yīng)急救援能力建設(shè)的幾點(diǎn)思考

馬曉宇

災(zāi)害救援行動是一個老內(nèi)容，又是一個新課題，近年來，各類災(zāi)害事故呈現(xiàn)突發(fā)多發(fā)趨勢，應(yīng)急救援日益成為一種常態(tài)化行動。加強(qiáng)應(yīng)急救援能力建設(shè)，既要在理論上加強(qiáng)研究，又要在實(shí)踐中不斷深化，特別是要著眼形勢任務(wù)要求，針對目前存在的問題，切實(shí)拿出有效的對策措施。

一、災(zāi)害形勢分析

我國幅員遼闊，地理環(huán)境多樣，各種自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)；社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各種災(zāi)難事故發(fā)生的機(jī)率不斷增加；人口密度相對較大，社會聯(lián)系日漸緊密，災(zāi)害破壞的后果更加難以預(yù)料和控制。從大的方面看，全球性氣候變暖、環(huán)境破壞、能源資源的開發(fā)以及經(jīng)濟(jì)社會的無序擴(kuò)張等引發(fā)的各類災(zāi)難，給人類生存構(gòu)成嚴(yán)重威脅。近年來，各種災(zāi)害事故的發(fā)生呈現(xiàn)以下三個突出特點(diǎn)：

一是災(zāi)難的類型不斷增多。從自然因素看，地球溫室效應(yīng)、厄爾尼諾、拉尼娜等現(xiàn)象，使各種災(zāi)害以出人意料的規(guī)模、方式突然地發(fā)生。2004年12月，印度洋特大海嘯造成30多萬人喪生；2005年8月，美國 “卡特里娜”颶風(fēng)造成數(shù)十萬人流離失所；2010年12月，海地大地震造成27萬人死亡；2011年3月，日本大地震引發(fā)的海嘯造成近2萬人喪生，并引發(fā)重大的核災(zāi)難。另外，在世界各地不斷出現(xiàn)的超強(qiáng)熱帶風(fēng)暴、雨雪冰凍、火山、洪澇、沙塵暴、森林大火等災(zāi)害，時刻威脅著人們的生命安全。從人為因素看，各種不科學(xué)的生產(chǎn)生活、經(jīng)營方式方法，使災(zāi)害爆發(fā)更加復(fù)雜多變。1986年4月，前蘇聯(lián)發(fā)生切爾諾貝利核電站爆炸事故、2005年吉林石化爆炸事故、2003年齊齊哈爾市日本遺棄化學(xué)武器中毒事件，以及煤礦透水、化工廠爆炸等災(zāi)難層出不窮。近些年發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如非典型肺炎、禽流感、埃博拉病毒，以及當(dāng)前還在肆虐全球的新冠肺炎疫情災(zāi)難等，都在以驚人的速度和破壞力摧殘著整個世界?？梢?，增生災(zāi)害的因素越來越多，衍生災(zāi)害的變化也在不斷增加。

二是災(zāi)難的發(fā)生更加頻繁。從近幾年統(tǒng)計(jì)情況看，各種災(zāi)害發(fā)生頻率呈增大趨勢，基本上是小災(zāi)連年不斷，平均每兩年就發(fā)生一次規(guī)模較大的災(zāi)害。從自然災(zāi)害看，從1989年聯(lián)合國大會發(fā)起“國際減輕自然災(zāi)害十年”的30多年來，全球較大的自然災(zāi)害頻次年均約320次。我國地震、洪澇、干旱等災(zāi)害幾乎年年發(fā)生，大的災(zāi)害仍不能避免。意外事故，重大安全生產(chǎn)事故首當(dāng)其沖，難以得到有效遏制，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國平均每天因安全生產(chǎn)事故死亡人數(shù)達(dá)到300余人。

三是災(zāi)難的后果日趨嚴(yán)重。在經(jīng)濟(jì)損失上，我國因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失，50-60年代年均400～500億元人民幣，70-80年代年均500～600億元，90年代以后增至1000億元以上。2020年全國各種自然災(zāi)害共造成1.38億人次受災(zāi)，近600萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置，這還是在新冠疫情肆虐、生產(chǎn)活動大部分停滯、人員流動減少的情況下發(fā)生的。在社會影響上，災(zāi)害不僅嚴(yán)重破壞人民群眾正常生產(chǎn)生活，而且直接影響到社會穩(wěn)定。頻繁發(fā)生的洪澇、地震等自然災(zāi)害不僅使大量生產(chǎn)處于停滯狀態(tài)，而且極大地造成人民群眾的心理恐慌，這些不穩(wěn)定因素一旦為敵對勢力煽動利用，將會造成嚴(yán)重后果。

二、災(zāi)害救援應(yīng)把握的基本原則

由于災(zāi)難的類型、破壞機(jī)理等因素，災(zāi)害救援行動具有一定的特殊要求。我們既有多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時也面臨許多新情況，必須深入研究救援行動的特點(diǎn)規(guī)律，準(zhǔn)確把握災(zāi)害救援的基本原則。

一是高度重視，聯(lián)合指揮。災(zāi)害救援行動關(guān)系到人民群眾的生命安危，關(guān)系到社會穩(wěn)定大局，必須像準(zhǔn)備打仗一樣，做好災(zāi)害救援行動的準(zhǔn)備和能力建設(shè)。努力實(shí)現(xiàn)由“臨時應(yīng)急”向“預(yù)有準(zhǔn)備”轉(zhuǎn)變，由“人海戰(zhàn)術(shù)”向“科技救援”轉(zhuǎn)變，不斷提高災(zāi)害救援的實(shí)效。由于救援任務(wù)多樣，參與力量多元，指揮關(guān)系復(fù)雜，協(xié)同難度較大，要保證救援行動和各項(xiàng)緊急措施協(xié)同有序、順利有效地進(jìn)行，必須建立起統(tǒng)一指揮、聯(lián)合救援的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以按照統(tǒng)一的決心意志開展籌劃，圍繞關(guān)鍵性環(huán)節(jié)和重要行動進(jìn)行組織，根據(jù)災(zāi)情和任務(wù)實(shí)際具體實(shí)施，做到職權(quán)一致，逐級控制，行動統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)指揮機(jī)構(gòu)與指揮關(guān)系、指揮意志與救援目標(biāo)的統(tǒng)一。

二是快速反應(yīng)，果斷決策。在救援行動中，時間就是生命。比如，一旦錯過72小時的地震救援“黃金時間”，就是上再多的救援力量，都很難挽回人民的生命損失。因此，要高度敏銳，密切關(guān)注發(fā)生的重大災(zāi)情和事故，預(yù)做相關(guān)準(zhǔn)備；要雷厲風(fēng)行，采取特事特辦的超常措施，以最快的速度和最高的效率完成一切準(zhǔn)備，按時到達(dá)災(zāi)區(qū)；要果敢堅(jiān)決，摸清情況，熟悉環(huán)境，找準(zhǔn)任務(wù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，果斷定下正確的救援決心，有力地組織實(shí)施。

三是嚴(yán)明紀(jì)律，靈活用兵。各種救援力量要牢固樹立“三個特別”的優(yōu)良傳統(tǒng)，大力抓好作風(fēng)紀(jì)律教育，嚴(yán)格遵守國家法律和民族政策。機(jī)動靈活地統(tǒng)籌使用各種力量。堅(jiān)持量災(zāi)用兵，根據(jù)災(zāi)害性質(zhì)、規(guī)模和危害，科學(xué)確立救援力量和裝備種類；堅(jiān)持適時用兵，準(zhǔn)確把握救援力量投入時機(jī)和方式，做到反應(yīng)迅速，緊張有序；堅(jiān)持重點(diǎn)用兵，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，集中精兵強(qiáng)將攻關(guān)突破；堅(jiān)持就近用兵，保證快速形成突擊搶險能力；堅(jiān)持機(jī)動用兵，在形成整體救災(zāi)部署的基礎(chǔ)上，要掌握一定的機(jī)動力量以應(yīng)對各種意外情況。

四是發(fā)揮優(yōu)勢，務(wù)求實(shí)效。要充分發(fā)揮組織優(yōu)勢，以完備的編成、順暢的指揮、集中的行動，成建制、成規(guī)模地使用，在重大災(zāi)害中發(fā)揮決戰(zhàn)決勝作用；充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，有效運(yùn)用各專業(yè)救援力量，在抗震救災(zāi)、抗洪搶險、修橋筑路等救災(zāi)行動中發(fā)揮骨干突擊作用；充分發(fā)揮精神優(yōu)勢，以“一不怕苦、二不怕死”的英雄氣慨和強(qiáng)大的突擊力、戰(zhàn)斗力，在各種急難險重任務(wù)中發(fā)揮中流砥柱作用。

三、提高救援能力對策措施

針對應(yīng)急救援存在的設(shè)計(jì)預(yù)見不到位、力量建設(shè)跟不上、訓(xùn)練模式不匹配、救援機(jī)制不完善等問題，應(yīng)著力加強(qiáng)對策措施的研究。

一是追蹤研判形勢，樹立前瞻理念。提升應(yīng)急救援能力，首先應(yīng)加強(qiáng)對救援形勢的分析研判，確立符合任務(wù)需求的救援理念。第一，要有超前預(yù)測的理念?！秾O子兵法》中提到：“明君賢將，所以動而勝人，成功出于眾者，先知也?！睉?yīng)急救援就是爭時間、搶速度、救生命，災(zāi)難發(fā)生前就要未雨綢繆、早做準(zhǔn)備。堅(jiān)持定量分析和定性分析相結(jié)合，運(yùn)用計(jì)算機(jī)模擬，研判可能發(fā)生災(zāi)難的類型、強(qiáng)度和施救策略，樹立從“現(xiàn)場認(rèn)知”到“超前認(rèn)知”、從“現(xiàn)場救援”到“提前預(yù)防”的理念，增強(qiáng)救援組織的預(yù)見性。第二，要有救援實(shí)驗(yàn)的理念。主動適應(yīng)各類災(zāi)難突發(fā)頻發(fā)和救援條件發(fā)展變化的新情況，搞好救援“預(yù)實(shí)踐”，加強(qiáng)災(zāi)情破壞效應(yīng)的仿真模擬，組織指揮協(xié)調(diào)、力量運(yùn)用、救援方法、綜合保障等環(huán)節(jié)的研究論證，通過試驗(yàn)?zāi)M，找出提升應(yīng)急救援能力的對策措施。第三，要有綜合檢驗(yàn)的理念。按照實(shí)救要求，構(gòu)設(shè)與任務(wù)性質(zhì)相符的人文自然環(huán)境，組織全員額、全要素、全過程的救援演練，把練指揮、練方法、練保障結(jié)合起來，重點(diǎn)檢驗(yàn)應(yīng)急救援災(zāi)情預(yù)警能力、籌劃決策能力、指揮協(xié)調(diào)能力、救援實(shí)施能力，進(jìn)一步優(yōu)化救援行動預(yù)案。

二是基于能力需求，進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。應(yīng)急救援要像練兵打仗一樣，體現(xiàn)由追隨救援向設(shè)計(jì)救援轉(zhuǎn)變。第一，要完善應(yīng)急救援行動預(yù)案。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。尤其是應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害的救援，更需要有周密細(xì)致的行動預(yù)案。首先，要認(rèn)真分析研究任務(wù)區(qū)內(nèi)地理環(huán)境特點(diǎn)和災(zāi)害分布情況，掌握常發(fā)災(zāi)害產(chǎn)生、發(fā)展、變化的規(guī)律，把握各種災(zāi)害的誘發(fā)因素和危害特征；搞清道路交通、社情民情和可供利用的保障資源情況，為制定切實(shí)可行的救援行動預(yù)案提供依據(jù)。其次，要深入研究任務(wù)。認(rèn)真研究歷次發(fā)生的各類災(zāi)難救援的行動樣式，把可能擔(dān)負(fù)的任務(wù)研究透，把任務(wù)的性質(zhì)研究透，把遂行任務(wù)的方式研究透，切實(shí)做到預(yù)有準(zhǔn)備。同時，要完善細(xì)化預(yù)案。按照系統(tǒng)、配套、管用的要求，做好方案、預(yù)案的深化細(xì)化。根據(jù)行動需要，把可能出現(xiàn)的情況考慮到，把各種困難和問題估計(jì)足，力求形成種類齊全、行動具體的方案體系。第二，要搞好網(wǎng)絡(luò)化災(zāi)情監(jiān)測。充分運(yùn)用各級信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立資源共享的運(yùn)行機(jī)制。通過實(shí)時監(jiān)測獲得的數(shù)據(jù)和信息，分析判斷災(zāi)情信息，跟蹤災(zāi)情變化趨勢，及時進(jìn)行預(yù)報(bào)和示警，指導(dǎo)督促有關(guān)部門、救援力量和人民群眾做好防災(zāi)抗災(zāi)工作和救援準(zhǔn)備，為高效展開救援行動提供決策依據(jù)。第三，要加強(qiáng)體系化救援力量建設(shè)。要著眼對各類災(zāi)難實(shí)施救援的要求，本著“隊(duì)伍精干、裝備精良、行動快速、指揮高效”的原則，成系統(tǒng)、成體系、有針對性地抓好專業(yè)救援力量建設(shè)。按照合成、精干、高效的要求，組建由各專業(yè)救援力量參加的聯(lián)合救援指揮機(jī)構(gòu)；針對災(zāi)害的分布、類型等特點(diǎn)，分區(qū)域、按專業(yè)合理預(yù)置救援力量；根據(jù)救援任務(wù)和作業(yè)環(huán)境，配備技術(shù)含量高的專業(yè)裝備器材；依據(jù)災(zāi)害的強(qiáng)度、受災(zāi)程度等，預(yù)儲預(yù)置必備、足量的救援物資器材。第四，要構(gòu)設(shè)實(shí)救化的訓(xùn)練環(huán)境。要以各類專業(yè)救援訓(xùn)練場地為平臺，建立與任務(wù)需求相配套的綜合救援訓(xùn)練基地，主要擔(dān)負(fù)練指揮協(xié)同、練行動方法、練綜合保障的任務(wù)；分方向、分地區(qū)建立與易發(fā)災(zāi)害類型和區(qū)域任務(wù)相匹配的專業(yè)訓(xùn)練基地，主要進(jìn)行地區(qū)性災(zāi)難事故的專業(yè)訓(xùn)練；以軍地院校、科研院所為載體，建立與能力需求相適應(yīng)的人才培訓(xùn)基地，擔(dān)負(fù)不同災(zāi)害類型、不同救援樣式、不同受訓(xùn)對象的培訓(xùn)任務(wù)。

三是立足實(shí)救要求，探索效能型訓(xùn)練模式。仗怎么打兵就怎么練，在什么樣的環(huán)境下救，就在什么樣的環(huán)境下訓(xùn)，要緊貼災(zāi)害類型和救援實(shí)際，探索走開效能型訓(xùn)練路子。第一，模塊化計(jì)劃安排。將救援任務(wù)區(qū)分為不同課題、不同階段、不同環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)劃安排，形成縱向各救援類型銜接，橫向各救援力量逐階段形成救援能力的“矩陣”模式。在內(nèi)容上，統(tǒng)籌各類救援力量，組織不同救援模塊展開訓(xùn)練，既突出應(yīng)對各類型災(zāi)害的專項(xiàng)訓(xùn)練，又強(qiáng)調(diào)各救援力量的協(xié)同訓(xùn)練；在形式上，突出訓(xùn)練的融合集成，積極開展全要素全系統(tǒng)聯(lián)合行動，形成和提高整體救援能力。第二，實(shí)案化組訓(xùn)模式。圍繞救援任務(wù)，采取“訓(xùn)練設(shè)計(jì)由上至下、能力生成由下至上”的訓(xùn)練模式，逐級分解課題內(nèi)容，形成縱向銜接、橫向融合的訓(xùn)練內(nèi)容體系。采取“課題牽引”的方式，抓好指揮協(xié)同訓(xùn)練、救援技能訓(xùn)練、軍地聯(lián)合演練，堅(jiān)持由低到高、從下至上的實(shí)案化訓(xùn)練和檢驗(yàn)，整體提高救援能力。第三，循環(huán)型訓(xùn)練方法。在訓(xùn)練設(shè)計(jì)上，堅(jiān)持把救援任務(wù)分解為訓(xùn)練課目，把訓(xùn)練課目轉(zhuǎn)化為訓(xùn)練計(jì)劃，救援訓(xùn)練一個課題一個閉合，一個階段一個提升，一個年度一個回路，逐階段、逐級別展開訓(xùn)練，形成計(jì)劃、協(xié)調(diào)、評估閉合流程，應(yīng)用于救援訓(xùn)練各環(huán)節(jié)和全過程，提升救援水平和效益。第四，檢討式檢驗(yàn)評估。在組織訓(xùn)練和救援演練中，要善于發(fā)現(xiàn)問題，注重剖析原因，看訓(xùn)練演練是否符合災(zāi)情預(yù)測，看能力素質(zhì)是否達(dá)到行動要求；要運(yùn)用信息技術(shù)，研制開發(fā)應(yīng)急救援訓(xùn)練評估系統(tǒng)，增強(qiáng)對救援能力評估的科學(xué)性、準(zhǔn)確性；要依據(jù)檢驗(yàn)評估結(jié)論，認(rèn)真總結(jié)規(guī)律，研究對策措施，充實(shí)完善方案計(jì)劃。

四是著眼靈敏高效，健全救援機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)救援行動各要素之間的“匹配”和“對接”，必須完善應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制。第一，要健全預(yù)警機(jī)制。整合軍地信息資源，建立共享平臺，將軍地探查預(yù)警力量、安全情報(bào)力量以及地震、氣象等專業(yè)領(lǐng)域的信息力量進(jìn)行融合，完善監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)情預(yù)警信息互聯(lián)互通，確保遇有災(zāi)情能夠及時發(fā)現(xiàn)、盡早處置，為爭取“第一時間”提供保障。第二，要健全指揮機(jī)制。按照“平時應(yīng)急和戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)”要求，理清軍地聯(lián)合救援的指揮協(xié)調(diào)關(guān)系，建立常態(tài)化軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，健全信息交流、聯(lián)合演練、學(xué)術(shù)研究和交叉培訓(xùn)等制度，確保救援行動靈敏高效。第三，要健全培訓(xùn)機(jī)制。圍繞建設(shè)一支懂管理、會指揮、善協(xié)調(diào)的應(yīng)急救援指揮隊(duì)伍，協(xié)調(diào)軍地分管領(lǐng)導(dǎo)參加培訓(xùn)；圍繞建設(shè)一支能前瞻設(shè)計(jì)災(zāi)害救援行動的專家隊(duì)伍，安排科研院所相關(guān)領(lǐng)域的人員參加培訓(xùn)；圍繞建設(shè)一支熟悉災(zāi)害知識、精通救援技能的技術(shù)骨干隊(duì)伍，組織相關(guān)專業(yè)人員參加培訓(xùn)，如，機(jī)場、廠礦、地鐵等重要目標(biāo)和人員密集的院校、醫(yī)院等公共場所的安全員、衛(wèi)生員等，使其成為災(zāi)情預(yù)警的情報(bào)員。第四，要健全管理機(jī)制。加強(qiáng)應(yīng)急救援能力建設(shè)的計(jì)劃管理、目標(biāo)管理、動態(tài)管理等，確保能力建設(shè)各項(xiàng)工作有序運(yùn)轉(zhuǎn)；實(shí)行分級分類管理，按職能分工、災(zāi)害類型和救援任務(wù)，最大限度地發(fā)揮各級對能力建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)作用；注重運(yùn)用信息化采集、考評、監(jiān)控等手段，對能力建設(shè)過程和結(jié)果進(jìn)行精確管理、控制和分析，為科學(xué)決策提供依據(jù)。第五，要健全保障機(jī)制。注重發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，走開軍地結(jié)合、軍民融合的保障路子。把災(zāi)情監(jiān)控、指揮通信、物資供應(yīng)、裝備保障等內(nèi)容，納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和國防動員范疇統(tǒng)籌實(shí)施；借力國家和地區(qū)保障資源，完善配套搶險救災(zāi)各類專業(yè)裝備器材，依托地方各省市儲備基地，加強(qiáng)可能發(fā)生重大災(zāi)害區(qū)域物資器材的預(yù)儲預(yù)置。

（作者單位：華潤置地（北京）物業(yè)管理有限責(zé)任公司）