行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的實(shí)現(xiàn)路徑之探討

吳杰

【摘 要】實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，具有實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了、政通人和”的顯著優(yōu)勢(shì)，為各類行政糾紛解決機(jī)制所稱道。在行政案件跨區(qū)劃集中管轄的背景下，行政爭議呈現(xiàn)出很多新的特點(diǎn)。然而，既有的行政糾紛解決路徑，立足于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平所構(gòu)建，難以實(shí)質(zhì)性解決當(dāng)前行政爭議產(chǎn)生的新問題，因此亟需建立新型的行政爭議化解機(jī)制。本文以跨區(qū)劃行政爭議實(shí)質(zhì)性化解面臨的重點(diǎn)難點(diǎn)為導(dǎo)向，提出兩種行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的路徑，即建立行政爭議化解機(jī)制和開辟化解新渠道，以期對(duì)檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)新時(shí)代行政檢察監(jiān)督的工作有所裨益。

【關(guān)鍵詞】跨區(qū)劃集中管轄;行政檢察監(jiān)督;行政爭議;實(shí)質(zhì)性化解

自2017年10月1日起，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，原由南昌市、新余市和鷹潭市各基層人民法院受理的一審行政訴訟案件，統(tǒng)一由南昌鐵路運(yùn)輸法院集中管轄。這不僅改變了法院的審理結(jié)構(gòu)和糾紛化解模式，在做實(shí)新時(shí)代行政檢察工作的要求下，同樣對(duì)跨區(qū)劃集中受理行政訴訟監(jiān)督案件的檢察機(jī)關(guān)提出了巨大挑戰(zhàn)。在此背景下，2019年10月，最高人民檢察院在全國檢察系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)一部署，開展了為期一年的“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)，把“檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”作為回應(yīng)人民群眾對(duì)公平正義強(qiáng)烈關(guān)切的重要命題。2020 年，最高人民檢察院在工作報(bào)告中進(jìn)一步明確，要“深入推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，維護(hù)司法公正、促進(jìn)依法行政” [1]。當(dāng)前，行政訴訟管轄制度改革全面展開。行政案件跨區(qū)劃相對(duì)集中管轄，主要以鐵路運(yùn)輸法院集中管轄的訴訟管轄模式，在司法實(shí)踐中已經(jīng)取得了良好的效果。有鑒于此，本文首先對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的理據(jù)和契機(jī)進(jìn)行研究，其次梳理了跨區(qū)劃集中管轄背景下行政爭議呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，最后對(duì)構(gòu)建具有我國特色的行政爭議解決機(jī)制進(jìn)行分析和探討。

一、檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的理據(jù)

2014年，《行政訴訟法》進(jìn)行修訂時(shí)，即將“解決行政爭議”作為其立法目的之一。立法之外，學(xué)術(shù)界界和實(shí)務(wù)界也對(duì)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解路徑進(jìn)行了深層次的探討。比如江必新就認(rèn)為，實(shí)質(zhì)法治主義之下糾紛的實(shí)質(zhì)性解決行政爭議主要包含三層意思： 一是案件已經(jīng)裁決終結(jié);二是當(dāng)事人之間的矛盾真正地得以解決，沒有留下后遺癥;三是通過案件的審理，明晰了此類案件的處理界限，行政機(jī)關(guān)和社會(huì)成員能夠自動(dòng)根據(jù)法院的判決調(diào)整自身行為。[2]王萬華則認(rèn)為，行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解要突出實(shí)質(zhì)性，應(yīng)當(dāng)包含“行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動(dòng)新的法律程序”和“行政實(shí)體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理”兩方面內(nèi)容。[3]基于對(duì)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的法治改革前景，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，開展行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督的價(jià)值追求和工作方向亦是檢察工作的應(yīng)有之義。

（一）是對(duì)行政檢察監(jiān)督的職能范疇和功能價(jià)值的豐富

2014年修訂的行政訴訟法不僅增加了“解決行政爭議”的立法目的，也明確了“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的立法目的。同時(shí)，規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查” [4]。行政訴訟檢察監(jiān)督作為行政訴訟延伸的司法制度，“一手托兩家”，有著保障公正司法、督促行政機(jī)關(guān)依法履職的雙重功能。隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，行政訴訟檢察監(jiān)督的實(shí)質(zhì)意義和內(nèi)涵隨之豐富，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，全面推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，既是傳統(tǒng)意義的檢察監(jiān)督權(quán)延伸，更是把監(jiān)督落實(shí)到案結(jié)事了政和的價(jià)值體現(xiàn)。

傳統(tǒng)的行政檢察監(jiān)督對(duì)行政行為的監(jiān)督和制約是間接的，行政檢察理論新近引入的“穿透式監(jiān)督”理念，則主要強(qiáng)調(diào)兩方面功能：其一，是從監(jiān)督依法審判穿透至監(jiān)督依法行政;其二，是從個(gè)案監(jiān)督穿透至類案監(jiān)督。[5]在穿透式監(jiān)督的背景下，檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督，在審查法院裁判是否正確的同時(shí)，也必然對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查和監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上以監(jiān)督的穿透性來規(guī)制行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，讓間接監(jiān)督手段發(fā)揮出直接監(jiān)督法律效果。因此，毋寧說行政爭議實(shí)質(zhì)性化解直接擴(kuò)展了檢察監(jiān)督的對(duì)象。

更進(jìn)一步，“四大檢察”之中行政檢察一直是“短板中的短板”“弱項(xiàng)中的弱項(xiàng)”，實(shí)務(wù)中行政監(jiān)督的核心價(jià)值被局限在對(duì)行政訴訟活動(dòng)結(jié)束后的判決、裁定或者調(diào)解是否存在違法，提出抗訴或發(fā)出檢察建議這一狹窄的范疇內(nèi)。[6]而行政檢察監(jiān)督的新路徑已經(jīng)明確，唯有走出訴訟程序，才能真正實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督的法律價(jià)值。[7]立足于檢察職能推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，是為民服務(wù)行政監(jiān)督理念的延伸，司法實(shí)踐中行政抗訴案件經(jīng)法院再審的平均改變率不到30%，即使法院改判也不一定能定分止?fàn)?，但行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解卻可以做到百分百的案結(jié)事了政和。截至2020年8月底，全國檢察機(jī)關(guān)共化解爭議2221件，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的辦案效果幾乎幾十倍于傳統(tǒng)行政監(jiān)督工作，為做強(qiáng)做實(shí)行政檢察監(jiān)督提供了有效遵循。[8]

（二）是對(duì)傳統(tǒng)行政爭議化解途徑局限性的突破

傳統(tǒng)解決行政爭議途徑主要有三種：行政復(fù)議、行政訴訟和信訪，在性質(zhì)上都是“根據(jù)決定的爭議解決方式”， [9]屬于行政爭議發(fā)生以后的救濟(jì)解決機(jī)制。行政復(fù)議通過自我糾錯(cuò)實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)進(jìn)而解決爭議的模式，充分發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)的組織優(yōu)勢(shì)與專業(yè)優(yōu)勢(shì)，屬于最便捷、最理想的行政糾紛解決方式，理應(yīng)作為行政糾紛解決的首道防線。但在實(shí)踐中，往往只有法律明確規(guī)定必須復(fù)議前置的案件才啟動(dòng)復(fù)議程序。究其原因，主要在于無論復(fù)議機(jī)關(guān)還是復(fù)議活動(dòng)，均與各行政職能部門之間存在千絲萬縷的聯(lián)系。而行政復(fù)議過強(qiáng)的行政屬性，在形式上容易給人造成“官官相護(hù)”的嫌疑，最終導(dǎo)致公眾對(duì)行政復(fù)議的冷落。基于對(duì)公正司法的期待，行政訴訟成為更多行政相對(duì)人解決爭紛的首要選擇。大量的行政爭議涌入行政訴訟的糾紛處理體系，卻為程序完備但審理漫長的行政訴訟所累。程序空轉(zhuǎn)、循環(huán)訴訟、案結(jié)事不了等問題突出，從根本上限制了行政訴訟對(duì)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。正常的法律渠道解決機(jī)制不通暢或無法適應(yīng)社會(huì)需求，這也成為我國信訪盛行的重要因素。

行政爭議化解的本質(zhì)屬性之一，就在于對(duì)權(quán)利的救濟(jì)。然而，行政相對(duì)人耗費(fèi)大量的人力財(cái)力，認(rèn)真走完全部的行政訴訟流程之后，行政爭議依然沒有獲得實(shí)質(zhì)性的救濟(jì)，權(quán)利也無法得到有效保障。在此情況之下，就亟需行政訴訟檢察監(jiān)督適時(shí)介入。一方面，行政訴訟檢察監(jiān)督與行政審判行為同屬于行政訴訟法的調(diào)整范圍，其對(duì)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的爭議進(jìn)行監(jiān)督，具有法定的權(quán)威性和公正性;另一方面，檢察機(jī)關(guān)可以憑借其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，有效調(diào)動(dòng)和整合各方面的資源，形成多元化解格局，滿足多層次的司法需求。

（三）體現(xiàn)了檢察監(jiān)督實(shí)現(xiàn)國家治理司法服務(wù)功能的政治擔(dān)當(dāng)

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制。行政爭議解決機(jī)制的健全和完善，作為糾紛解決機(jī)制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)：一方面，其充分把握了行政檢察事后監(jiān)督的特性，通過對(duì)行政審判行為和行政執(zhí)法活動(dòng)的審查，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在制度機(jī)制等方面的問題，再以檢察建議等方式促進(jìn)深層次治理問題的解決，推動(dòng)社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處機(jī)制的完善;另一方面，檢察調(diào)解等制度被引入到行政爭議化解之中，把檢察監(jiān)督覆蓋到矛盾產(chǎn)生、發(fā)展和調(diào)處的全過程，通過實(shí)體審查和糾紛化解，為維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益筑起司法保護(hù)的銅墻鐵壁。

現(xiàn)任最高人民檢察院檢察長張軍指出，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解確實(shí)很難，但解決的是老百姓“天大的事”。辦好老百姓“天大的事”就是檢察機(jī)關(guān)的神圣天職，推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解就是檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的重中之重。檢察機(jī)關(guān)每成功化解一件行政爭議，就是解決了政府、司法、信訪等多家部門多年想解決卻沒有解決的一樁難事，消除了一份社會(huì)戾氣和安全隱患，多贏得了一份民心認(rèn)同、厚植了一寸政治根基，也充分彰顯了檢察機(jī)關(guān)在推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。[10]行政爭議實(shí)質(zhì)性化解作為社會(huì)治理模式的改革創(chuàng)新，也是踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要舉措，立足行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理，推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

二、跨區(qū)劃集中管轄行政爭議的主要特點(diǎn)[11]

經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，從2017年10月1日起，原應(yīng)由南昌市、新余市和鷹潭市各基層法院受理的一審行政訴訟案件，由南昌鐵路運(yùn)輸法院集中管轄。筆者通過中國裁判文書網(wǎng)進(jìn)行案例檢索，以南昌鐵路運(yùn)輸法院2017年10月至2020年10月受理的行政訴訟案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析可以得出，盡管行政爭議的化解依然保持固有的特征，但跨區(qū)劃集中管轄下的行政爭議也呈現(xiàn)出諸多新的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)如下：

（一）行政爭議地域集中程度較高

集中管轄以來，南昌鐵路運(yùn)輸法院共受理一審行政案件4337件，其中被告在南昌地區(qū)的案件3862件，占一審收案總數(shù)的80%;被告在鷹潭地區(qū)的案件548件，占一審收案總數(shù)的11.4%;被告在新余地區(qū)的案件394件，占一審收案總數(shù)的8.2%。如圖1所示，行政訴訟案件中絕大部分集中在南昌地區(qū)。造成這一收案差異的主要原因在于南昌作為江西省的省會(huì)城市，管轄區(qū)域和常住人口均遠(yuǎn)超新余市和鷹潭市。況且，南昌目前正處于全省開發(fā)建設(shè)的前沿，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度都位于全省前列，各類執(zhí)法活動(dòng)頻繁，行政爭議亦隨之易發(fā)多發(fā)。

在南鐵法院受理的一審行政案件中，以省政府為被告的案件有163件，其中50%以上案件所涉行政行為，都由江西省除跨區(qū)劃集中管轄以外的其他地級(jí)市行政機(jī)關(guān)作出。行政相對(duì)人在與當(dāng)?shù)厥屑?jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭議后，向省級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，最后訴訟至南鐵法院。在某種程度上說明，跨區(qū)劃集中管轄更有利于擺脫地方行政權(quán)力的干預(yù)，使得老百姓訴訟渠道更加的暢通，推動(dòng)司法公平公正得到更加有效的落實(shí)。

（二）涉及民生領(lǐng)域的行政爭議比較突出。

如圖2所示，南鐵法院在2017年10月-2020年10月以來受理的行政訴訟案件中，數(shù)量最多的是與征地拆遷有關(guān)的案件，直接涉及強(qiáng)制拆遷和不動(dòng)產(chǎn)征收案件1272件，占全部行政案件的26.4%;在其他類型案件中與征地拆遷有關(guān)的案件共計(jì)1027件，占全部行政案件的21.5%。除此之外，其他數(shù)量較大的案件主要有：治安管理類案件479件，占10%;社會(huì)保障類案件426件，占8.9%;行政復(fù)議案件331件（其中涉及征地拆遷案件135件），占6.9%;行政賠償案件269件（其中涉及征地拆遷案件211件），占5.6%;行政協(xié)議案件267件（其中涉及征地拆遷案件219件），占5.6%;不動(dòng)產(chǎn)補(bǔ)償案件253件，占5.3%;不動(dòng)產(chǎn)登記案件223件，占4.6%;信息公開案件209件（其中涉及征地拆遷案件136件），占4.4%;城市建設(shè)類案件153件，占3.2%;市場(chǎng)監(jiān)管類案件143件，占3%;其他類案件782件，占16.1%。

以上數(shù)據(jù)表明，雖然受理案件的案由涉及領(lǐng)域眾多，但從爭議的性質(zhì)分析，主要?jiǎng)t集中在征地拆遷、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域。行政訴訟案由表現(xiàn)出來的高度集中，在我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中可見端倪。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是城市開發(fā)建設(shè)進(jìn)程加快，重大重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)以及棚戶區(qū)、城中村改造中涉及到大量的征地拆遷工作，引發(fā)了眾多關(guān)于征地拆遷的行政爭議;而社會(huì)保障類行政訴訟案件的高發(fā)，則是由于涉及工傷認(rèn)定、社會(huì)保障待遇的支付等問題，與群眾利益密切相關(guān)，爭議多發(fā)且較難化解。

（三）行政機(jī)關(guān)敗訴率較高

從南鐵法院的審判情況來看，行政機(jī)關(guān)被訴行政行為存在瑕疵的情況較為普遍，特別在征收補(bǔ)償和強(qiáng)制拆遷領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)片面追求行政效率，行政行為違法的情況屢見不鮮。一旦進(jìn)入行政訴訟的審理框架，就表現(xiàn)為眾多的行政機(jī)關(guān)敗訴結(jié)果。具體而言，自2017年10月至2020年10月，南昌鐵路運(yùn)輸法院共審結(jié)一審案件4650件，其中判決行政機(jī)關(guān)敗訴的1040件，敗訴率22.4%。按被告區(qū)域劃分，南昌地區(qū)行政機(jī)關(guān)敗訴率24.6%;鷹潭行政機(jī)關(guān)敗訴率25.8%;新余行政機(jī)關(guān)敗訴率17.9%;省直機(jī)關(guān)敗訴率3.4%。按敗訴案件類型分，不動(dòng)產(chǎn)征收與補(bǔ)償類案件敗訴率21.3%，強(qiáng)制拆遷類敗訴率25.1%，行政賠償類案件敗訴率15.7%，信息公開類案件敗訴率6.5%，社會(huì)保障類案件敗訴率6.3%，不動(dòng)產(chǎn)登記類案件敗訴率6%，行政協(xié)議類案件敗訴率5.9%，市場(chǎng)監(jiān)管類案件敗訴率2.2%，城市建設(shè)類案件2.1%，其他類案件敗訴率8.9%。

（四）上訴、申訴案件居高不下。

2017年10月至2020年10月，南昌鐵路運(yùn)輸法院共審結(jié)一審案件4650件，上訴2145件，占比46.1%，其中，行政機(jī)關(guān)提出上訴223件，占10.4%，行政相對(duì)人、第三人提出上訴1922件，占89.6%。南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院二審審結(jié)案件1943件，申訴429件，占22%。筆者對(duì)近年來申請(qǐng)行政監(jiān)督的當(dāng)事人進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，行政爭議案件當(dāng)事人普遍存在一種思想，要么就不要訴，要訴就要窮盡一切救濟(jì)途徑;后一想法直接導(dǎo)致了上訴申訴的比例畸高，復(fù)判息訴效果不佳。

（五）復(fù)議程序在化解行政爭議中的作用發(fā)揮不充分。

2017年10月至2020年10月，南昌鐵路運(yùn)輸法院受理4337件行政案件，其中經(jīng)過復(fù)議程序案件僅有331件，占比不到1%。由此可見，行政復(fù)議的公信力和認(rèn)可度依舊難以為人民群眾所接受。很多行政相對(duì)人內(nèi)心確信，復(fù)議機(jī)關(guān)就是作出原行政行為機(jī)關(guān)的“幫兇”。受此影響，為避免拉長維權(quán)的戰(zhàn)線，行政相對(duì)人往往選擇直接進(jìn)入行政訴訟程序。

（六）行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”導(dǎo)致行政爭議久訴不決。

從南昌鐵路運(yùn)輸法院結(jié)案方式分析，裁定駁回起訴的案件954件，裁定不予立案374件，占所有行政案件的30%。此類案件反復(fù)糾纏于是否符合起訴條件，即使經(jīng)過一審、二審、再審程序的漫長拉鋸訴訟，歷時(shí)多年仍然不能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審理程序，行政爭議始終無法得到有效處理，而行政訴訟案涉糾紛長期的懸而不決，甚至還引發(fā)了更多新的爭議乃至社會(huì)矛盾。

三、跨行政區(qū)劃集中管轄下行政爭議協(xié)調(diào)化解的困境

與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的設(shè)立和實(shí)踐，為突出協(xié)調(diào)化解矛盾、促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解提供了豐沃的土壤。但從當(dāng)前的司法實(shí)踐情況分析，跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)性化解爭議方面，仍存在著諸多的制約因素。

（一）制度設(shè)計(jì)的缺位限制了爭議解決

目前，檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作仍處在探索階段，對(duì)于爭議化解的性質(zhì)、化解的范圍和原則，以及如何進(jìn)行化解都尚未形成普遍的共識(shí)。至于涉及到與行政機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等進(jìn)行工作銜接和配合等，更是成為司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)操作難題。除理論研究之外，檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，特別是行政訴訟案件實(shí)現(xiàn)跨區(qū)劃集中管轄方面，無論是頂層設(shè)計(jì)還是制度構(gòu)建都尚顯空白。而規(guī)范性制度設(shè)計(jì)缺位，很大程度上限制了行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解，制約了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的優(yōu)化，亟需通過出臺(tái)司法解釋或工作規(guī)則，對(duì)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作內(nèi)涵外延、法律規(guī)范以及適用程序等實(shí)體和程序問題進(jìn)行規(guī)范。

（二）集中管轄打破了原有的矛盾化解格局

行政訴訟案件屬地管轄時(shí)，在實(shí)踐中已經(jīng)有一些矛盾化解的有益嘗試和探索，如搭建行政爭議解紛平臺(tái)，或是形成整合社會(huì)多種力量參與解決行政爭議的機(jī)制。但集中管轄后，原來的化解格局被打破，而新的化解格局尚未建立，給行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解帶來困難。具體表現(xiàn)在：一方面，責(zé)任關(guān)聯(lián)部門化解意識(shí)淡化。行政機(jī)關(guān)作為化解主體，責(zé)任落實(shí)不到位，在開展化解、調(diào)解過程中也傾向于走過場(chǎng)，不去實(shí)質(zhì)性解決問題。行政案件管轄機(jī)制改革后，監(jiān)督案件的檢察機(jī)關(guān)與屬地黨委政府的溝通協(xié)調(diào)難度加大，在化解行政爭議的方面普遍存在心有余而力不足的情形。另一方面，行政人員化解矛盾熱情減退。部分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不愿擔(dān)當(dāng)、不敢擔(dān)當(dāng)，面對(duì)行政爭議多發(fā)的領(lǐng)域、地區(qū)采取消極應(yīng)對(duì)措施。對(duì)涉及行政補(bǔ)償和賠償，抱著“法院怎么判，我們就怎么辦”的想法，反正“判決補(bǔ)償、賠償再多與我無關(guān)，自己不用承擔(dān)責(zé)任”，而與當(dāng)事人協(xié)商調(diào)解，不僅可能承擔(dān)責(zé)任，還可能引發(fā)猜疑。這種對(duì)矛盾的化解思維，導(dǎo)致案涉行政爭議始終難以得到實(shí)質(zhì)性的解決。

（三）案件類型的特殊性制約了化解效果

行政案件跨區(qū)劃集中管轄背景之下，以南鐵法院跨行政區(qū)劃集中管轄后受理的行政訴訟案件為例，涉及征地拆遷領(lǐng)域的案件占據(jù)了全部行政訴訟案件的近五成。一方面，當(dāng)前征地拆遷工作存在諸如片面追求執(zhí)法效率、行政程序違法、安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、相關(guān)政府信息不公開等問題，致使大量的征地拆遷行政爭議在行政程序中難以得到妥善處理，征地拆遷訴訟案件激增。另一方面，部分被征遷當(dāng)事人違背誠實(shí)信用原則，反復(fù)多次提起賠償訴訟，主張不合理的賠償訴求，濫訴行為同樣在某種程度上更加激化了征地拆遷各方的矛盾。在此情況下，法院近年來加大對(duì)被征地拆遷群眾合法權(quán)益保護(hù)力度，強(qiáng)化對(duì)征地拆遷行政案件的司法審查監(jiān)督力度，征地拆遷類案件行政機(jī)關(guān)敗訴率升幅明顯。而檢察機(jī)關(guān)基于檢察監(jiān)督的有限性的要求，僅僅依靠合法性審查，很難實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，即使通過協(xié)調(diào)能夠?yàn)楸徽鞯夭疬w當(dāng)事人爭取有限的合法權(quán)益，也難以滿足申請(qǐng)人訴求，不利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

四、跨區(qū)劃集中管轄行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的實(shí)現(xiàn)路徑

跨區(qū)劃集中管轄改革背景之下，只有以行政爭議“疑難雜癥”為問題導(dǎo)向，探索出化解行政爭議的良性發(fā)展道路，才是真正破解行政檢察監(jiān)督疲軟及缺位現(xiàn)象的對(duì)應(yīng)之策?？偟膩砜矗F(xiàn)階段跨區(qū)劃集中管轄調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，亟須從建立行政爭議化解機(jī)制和開辟化解新渠道兩個(gè)層面，探索行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的路徑。

（一）基礎(chǔ)：探索建立行政爭議化解模式

1.堅(jiān)持源頭治理防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

行政執(zhí)法是政府實(shí)施法律法規(guī)、履行法定職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方式，與普羅大眾的日常生活有著密切聯(lián)系，是人民群眾能夠最容易切身感受到公權(quán)力運(yùn)行的工作環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程具有較大的自由裁量權(quán)且有國家強(qiáng)制力的保障，權(quán)力運(yùn)用稍有不慎就會(huì)侵害公民的合法權(quán)益。解決行政爭議，依法行政是前提和基礎(chǔ)。因此，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約，依法及時(shí)有效地糾正違法行政行為，就成為新時(shí)代行政檢察工作的目標(biāo)和發(fā)展方向。

為全面降低和控制行政爭議發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和化解難度，一方面，在制度設(shè)計(jì)上，檢察機(jī)關(guān)可與集中管轄地區(qū)的行政機(jī)關(guān)建立起常態(tài)化協(xié)作工作機(jī)制，包括但不限于：確定案件交流會(huì)議工作模式，定期通報(bào)行政爭議監(jiān)督案件信息，總結(jié)類案發(fā)生原因，評(píng)估法律風(fēng)險(xiǎn)，研究執(zhí)法難題、規(guī)范文件適用;落實(shí)到具體辦案中，則通過運(yùn)用以案說法、以案釋法、以案普法，化解一件影響一片的工作方式，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和水平的提升。另一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、違法行為以及行政不作為，應(yīng)依法進(jìn)行監(jiān)督。除此之外，還應(yīng)主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系，聯(lián)合開展行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)行政執(zhí)法中可能存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理排查，提前制定防控措施，在行政爭議發(fā)生之前及時(shí)消除隱患。

值得注意的是，關(guān)于對(duì)“行政行為作出之后，行政爭議發(fā)生之前”行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督范圍問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)恪守“有限監(jiān)督”的原則，既要立足自身職能定位，也要保持對(duì)行政權(quán)的尊重，對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督嚴(yán)格進(jìn)行限制。換言之，檢察機(jī)關(guān)對(duì)特定群體行政違法行為作為或不作為的監(jiān)督，要求所發(fā)生的行政爭議必須具有一定的公益性。

2.堅(jiān)持行政爭議化解與行政訴訟監(jiān)督案件辦理相融合

首先，要注重在化解的個(gè)案中發(fā)現(xiàn)類案問題。司法實(shí)踐中，許多個(gè)案糾紛背后的誘因具有一致性，或?yàn)樽裱瑯拥男姓?zhí)法理念，或由同一種行政行為引發(fā)。要把行政檢察監(jiān)督職能延伸到社會(huì)治理層面，通過對(duì)行政執(zhí)法個(gè)案的辦理，發(fā)現(xiàn)特定領(lǐng)域、特定行業(yè)的共性問題。在厘清是非的基礎(chǔ)上，向行政機(jī)關(guān)提出改進(jìn)工作或完善社會(huì)治理的檢察建議，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中類案違法問題的解決。同時(shí)，要充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的能動(dòng)性，對(duì)行政機(jī)關(guān)敗訴案件存在的普遍性問題深入調(diào)查研究、分析歸納，總結(jié)行政檢察案件辦理和行政爭議化解情況，形成行政檢察白皮書，提出切實(shí)可行的工作意見和建議，為檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策和改進(jìn)工作做好法治參謀。

其次，要依申請(qǐng)監(jiān)督和依職權(quán)審查相結(jié)合。由于行政違法行為具有不可逆性，即使行政相對(duì)人未申訴或放棄訴求，對(duì)于符合監(jiān)督條件的，檢察機(jī)關(guān)亦可依職權(quán)辦理行政訴訟監(jiān)督案件。目前南鐵兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量上相去甚遠(yuǎn)，基層檢察機(jī)關(guān)在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解方面的工作職能難以發(fā)揮，很大程度上是囿于“被動(dòng)式監(jiān)督”的桎梏，往往是無申請(qǐng)則無監(jiān)督。因此，檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)事求是的依職權(quán)進(jìn)行審查。對(duì)法院的裁判確有錯(cuò)誤的案件，依法提請(qǐng)抗訴、提出抗訴或再審檢察建議，又或是提出改進(jìn)工作的檢察建議。在提出監(jiān)督意見后，也不能一提了之，要積極參與法院的司法調(diào)解，發(fā)揮法院檢察院各自的職能優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)推動(dòng)爭議的實(shí)質(zhì)性化解。對(duì)法院不予立案或駁回起訴等未進(jìn)入實(shí)體審理的案件，為避免當(dāng)事人陷入不斷循環(huán)的訴訟程序糾纏之中，可先行對(duì)案件進(jìn)行分析研判，論證評(píng)估調(diào)解的可能性，對(duì)有調(diào)解可能的，可在尊重當(dāng)事人意愿基礎(chǔ)上積極介入，通過釋法說理、心理疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、司法救助等推進(jìn)基層矛盾化解。

最后，要做好釋法說理等工作。司法實(shí)踐中，行政訴訟監(jiān)督案件法律關(guān)系復(fù)雜，爭議存續(xù)時(shí)間長、化解難度大。結(jié)合司法實(shí)踐，檢察人員的釋法說理、司法救助等工作，既能督促行政機(jī)關(guān)依法行政彰顯法律尺度，又能實(shí)質(zhì)性保護(hù)公民權(quán)益?zhèn)鬟f司法溫度，其意義顯得格外重大。具體操作層面：一方面，要實(shí)現(xiàn)文書說理和口頭釋法結(jié)合。就定分止?fàn)幎?，文書說理要既解“法結(jié)”又解“心結(jié)”，這就要求檢察機(jī)關(guān)辦案人員在析證據(jù)、說法律時(shí)，析到清晰處，說到點(diǎn)子上，還要善于做好口頭釋法，通過溝通與說理讓當(dāng)事人回歸理性，當(dāng)事人才能真懂、真服、真認(rèn)可。當(dāng)前申請(qǐng)監(jiān)督的案件很大一部分是不符合抗訴、再審檢察建議條件的，即使檢察機(jī)關(guān)在全面查清事實(shí)、厘清是非的基礎(chǔ)上作出不支持監(jiān)督或終結(jié)審查的決定，但當(dāng)事人的訴求依然存在，此時(shí)必須在檢察法律文書中對(duì)爭議事實(shí)的認(rèn)定和法律的適用充分進(jìn)行論證和說理，闡明不支持監(jiān)督或終結(jié)審查的依據(jù)和理由。另一方面，要妥善運(yùn)用司法救助手段。從現(xiàn)實(shí)情況看，提起行政訴訟監(jiān)督的當(dāng)事人中弱勢(shì)群體仍保持較大比例，其訴訟請(qǐng)求雖不滿足形式要件，但也不宜將其全部認(rèn)定為不正當(dāng)、不合理。因此，檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件時(shí)，即使當(dāng)事人的訴求于形式法定要件存在瑕疵，若具有實(shí)質(zhì)的正當(dāng)合理性，亦可結(jié)合實(shí)際情況積極協(xié)調(diào)，幫助當(dāng)事人解決現(xiàn)實(shí)困難，同時(shí)根據(jù)司法救助的相關(guān)規(guī)定給予其必要的司法救助。

3.堅(jiān)持良性互動(dòng)促進(jìn)多元化解。

首先，要強(qiáng)化與屬地檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作。屬地檢察機(jī)關(guān)因其地理位置優(yōu)勢(shì)和受當(dāng)?shù)刂髁魑幕瘽撛谟绊懀哂姓{(diào)查取證便利、檢察工作開展高效以及了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土習(xí)俗、人文習(xí)慣的優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于跨區(qū)劃行政訴訟監(jiān)督案件開展行政爭議化解，必須爭取其屬地檢察機(jī)關(guān)的積極配合，必要時(shí)可以報(bào)請(qǐng)共同上級(jí)檢察院協(xié)調(diào)，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)齊心協(xié)力化解的工作格局，提升與當(dāng)事人溝通的有效性，共同開展行政爭議化解工作。

其次，要強(qiáng)化行政審判與行政檢察的有效銜接。在化解爭議、促進(jìn)依法行政、維護(hù)司法權(quán)威和人民群眾合法權(quán)益方面，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)都有著同樣的目標(biāo)。當(dāng)今社會(huì)矛盾多樣，不同利益主體的訴求不盡相同，單依靠法檢任何一家的力量很難有效的化解各類爭議。同為司法機(jī)關(guān)的法檢兩院，只有強(qiáng)化協(xié)作聯(lián)動(dòng)，才能真正發(fā)揮爭議化解的司法聯(lián)動(dòng)性。以南鐵法院和南鐵檢察院為例，自2020年以來，兩家機(jī)關(guān)協(xié)同推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，聯(lián)合出臺(tái)了加強(qiáng)行政審判與行政檢察銜接促進(jìn)的意見，在全面評(píng)估考量行政爭議的各種因素基礎(chǔ)上，建立化解協(xié)作配合機(jī)制、會(huì)商研判機(jī)制、濫訴甄別機(jī)制、司法救助協(xié)同及信息共享機(jī)制，取得了良好的效果，真正的做到精準(zhǔn)化解行政爭議。

最后，要強(qiáng)化黨委政府支持化解。針對(duì)跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)與屬地黨委、政府信息不通、聯(lián)系不暢的問題，在行政爭議化解方面要積極爭取黨委政府的重視支持，定期將檢察機(jī)關(guān)開展?fàn)幾h實(shí)質(zhì)性化解工作情況向?qū)俚攸h委政府報(bào)告。對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈的、化解難度較大的案件，建立由地方政法委牽頭的跨區(qū)劃行政爭議化解協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，積極推動(dòng)將參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作納入平安創(chuàng)建考評(píng)體系，提升行政機(jī)關(guān)參與爭議化解的積極性。

（二）擴(kuò)展：立足爭議集中領(lǐng)域開拓化解新渠道

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市建設(shè)進(jìn)程加快，土地征收房屋拆遷的規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨之引發(fā)的行政爭議的案件多發(fā)頻發(fā)。以南鐵法院跨行政區(qū)劃集中管轄后受理的行政訴訟案件為例，涉及征地拆遷領(lǐng)域的案件占全部行政訴訟案件的近五成，與之對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)受理的行政訴訟監(jiān)督案件也逐年增多，成為跨行政區(qū)劃集中管轄后行政訴訟監(jiān)督案件的主要來源。做好征地拆遷領(lǐng)域的爭議化解工作，對(duì)于做實(shí)跨行政區(qū)劃集中管轄背景下的行政檢察工作具有重大意義。

1.建立專題報(bào)告制度。

以南鐵法院在行政訴訟白皮書方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為例：檢察院作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，從獨(dú)特的監(jiān)督視角出發(fā)，可以針對(duì)征地拆遷領(lǐng)域建立專題報(bào)告制度，總結(jié)該類行政檢察案件的辦理情況、定期分析行政訴訟的動(dòng)向和問題，歸納行政行為的違法高發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，反饋行政爭議化解的情況，報(bào)屬地黨委政府參閱，發(fā)揮法治參謀作用，為領(lǐng)導(dǎo)決策和改進(jìn)工作提供參考。

2.發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)辦案“頭雁效應(yīng)”。

涉征地拆遷行政監(jiān)督的案件，往往表現(xiàn)出涉及面廣、矛盾對(duì)抗強(qiáng)、申請(qǐng)人復(fù)雜多樣的特征。在跨區(qū)劃行政集中管轄背景下，受理案件監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)不再是屬地檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)辦案可以有效排除地方行政權(quán)力干預(yù)，以更為中立的立場(chǎng)介入化解糾紛。由檢察長親自辦案接待當(dāng)事人，亦可以結(jié)合爭議分析利弊進(jìn)行做釋法說理，向申請(qǐng)人展現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)親民、尊民、為民的工作理念，有利于贏得當(dāng)事人對(duì)案件處理結(jié)果的信任和認(rèn)同。同時(shí)，檢察長帶頭辦案，也可以引起行政機(jī)關(guān)的重視，從多方面協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)各類行政資源，為實(shí)質(zhì)性化解爭議創(chuàng)造條件。

3.強(qiáng)化外部支持協(xié)作。

征地拆遷是一項(xiàng)屬地性極強(qiáng)的工作，不同地區(qū)征遷政策不同、征遷標(biāo)準(zhǔn)不一、開展工作的方式方法各異。特別是在征地拆遷行政案件中，征地拆遷各方矛盾已經(jīng)激化，這對(duì)于跨區(qū)劃集中管轄下檢察機(jī)關(guān)化解矛盾爭議提出了更高的要求。以南鐵檢察機(jī)關(guān)為例，一方面，要建立合力化解機(jī)制。結(jié)合跨區(qū)劃管轄的特點(diǎn)，探索在涉征地拆遷案件多發(fā)的地區(qū)設(shè)立行政爭議協(xié)同化解工作機(jī)構(gòu)，如檢察驛站等，與南鐵法院跨區(qū)劃行政審判巡回法庭對(duì)接，開展行政爭議協(xié)同化解;另一方面，要聯(lián)合開展調(diào)研活動(dòng)。針對(duì)征地拆遷行政爭議案件中的化解難點(diǎn)，研究征地拆遷執(zhí)法過程中出現(xiàn)的普遍性問題，聯(lián)合南鐵法院、屬地政府相關(guān)部門開展調(diào)研，增強(qiáng)做好征地拆遷矛盾爭議化解工作的可預(yù)見性和實(shí)效性。同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到基層政府是征地拆遷工作的責(zé)任主體，大量的涉征地拆遷行政爭議是由基層政府的違法行政行為所引發(fā)，基層政府有責(zé)任也有能力予以化解，要充分利用基層政府在政治、組織和群眾工作方面的優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)基層組織化解的積極性，讓基層產(chǎn)生的矛盾化解在基層。

4.充分利用社會(huì)力量。

在大量涉征地拆遷行政案件中，行政機(jī)關(guān)普遍存在證據(jù)意識(shí)薄弱的問題，如在違法強(qiáng)拆的行政賠償案件中，有的行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆遷過程中，對(duì)房屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)物品沒有進(jìn)行登記保全或妥善處理，導(dǎo)致在行政賠償訴訟中房屋內(nèi)物品的損害認(rèn)定缺乏相關(guān)證據(jù)，關(guān)于賠償價(jià)值雙方往往分歧較大。該類爭議的化解就需要檢察機(jī)關(guān)委托專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，出具客觀評(píng)估意見，以利于解決賠償金額無法確定、支付缺少依據(jù)的問題，為化解行政爭議奠定基礎(chǔ)。與此同時(shí)，可引入公開聽證程序。檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督程序主要以書面審查為主，沒有類似于法院的開庭程序。公開聽證作為解疑釋惑、化解爭議的重要方式，通過實(shí)施公開聽證，邀請(qǐng)與專家學(xué)者、人大代表、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員等參加，以辯論式的聽證程序，引導(dǎo)當(dāng)事人合理表達(dá)訴求和理性溝通，在法律范圍內(nèi)聚合多方面力量化解爭議，實(shí)現(xiàn)真正的“案結(jié)事了”。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張軍.2020年最高人民檢察院工作報(bào)告[EB/OL]https：//www.spp.gov.cn/2020-06-01

[2]江必新：《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學(xué)：西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)期刊》 2011年

[3]王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善———以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”為視角》，載《法學(xué)研究》2019年

[4]閆俊瑛、張昊天：《推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的理論根據(jù)與職責(zé)定位》載《檢察日?qǐng)?bào)》2020年11月

[5]張永勝、張亮：《以穿透式監(jiān)督推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020年7月

[6]楊建順：《完善行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解》，載《人民檢察》2020年7月

[7]秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”概念分野與行政檢察之歸位》，載《東方法學(xué)》2018年第1期

[8][10]]參見張雪樵：《星星之火可以燎原——持續(xù)推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作》，2020年《人民檢察》第20期

[9]王東偉：《國家治理體系現(xiàn)代化視域下行政爭議解決機(jī)制研究》，載《華東電力大學(xué)報(bào)》2015年第6期

[11]數(shù)據(jù)及部分分析來源于南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院跨區(qū)劃行政審判白皮書（2017.10-2020.9）