黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制研究

王玨

自十八大以來，黨中央依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）啟動(dòng)了中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件大規(guī)模集中清理工作，經(jīng)過兩次大規(guī)模集中清理，為之后黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），針對(duì)建設(shè)中國(guó)特色法治體系做出部署。在《決定》中第一次將完善黨內(nèi)法規(guī)體系與完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系并列，作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，并且明確提出要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。

2017年，黨的十九大提出黨的建設(shè)新的偉大工程，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了更高的要求，“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！?019年十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，在第四部分“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力”中提出加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律猶如車之雙輪，鳥之兩翼，協(xié)同發(fā)揮作用才能保證依法執(zhí)政、依法治國(guó)、依法行政有機(jī)統(tǒng)一。兩者的協(xié)調(diào)與銜接不僅涉及執(zhí)政黨的建設(shè)，也關(guān)乎全面依法治國(guó)和中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，加強(qiáng)和完善兩者之間的協(xié)調(diào)與銜接問題，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的聯(lián)系與區(qū)別

（一）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的區(qū)別

1、制定主體不同

依據(jù)《制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)分別由黨的中央組織和中央紀(jì)委、中央各部門和省一級(jí)黨組織行使。國(guó)家法律的制定權(quán)屬于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，根據(jù)《憲法》和《立法法》的授權(quán)，分別行使不同層級(jí)的國(guó)家立法職能。

2、調(diào)整對(duì)象不同

這是黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于國(guó)家法律最為重要的一點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)所要調(diào)整的是法律之外的關(guān)系，這種關(guān)系首先屬于內(nèi)部關(guān)系，僅僅限于黨內(nèi)，包括黨員之間、黨組織之間、黨組織和黨員之間，這種關(guān)系不僅僅針對(duì)行為，還針對(duì)黨員的思想，這是法律所不介入的，這是由組織的特殊性決定的，政黨活動(dòng)正式因?yàn)樗枷胍驗(yàn)樾拍畹慕y(tǒng)一才得以展開，所以內(nèi)部當(dāng)然要統(tǒng)一思想。

3、保障措施不同

國(guó)家法律依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，這種強(qiáng)制力可以由口頭警告到給予刑罰，甚至剝奪自由和生命。而黨內(nèi)法規(guī)由于調(diào)整對(duì)象的特殊性，保障措施也只能限于黨內(nèi)的處理，不能超越進(jìn)入法律領(lǐng)域，所以對(duì)黨員的處分只能限于黨內(nèi)的警告、嚴(yán)重警告，或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍，即給予黨內(nèi)否定。

（二）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的相互聯(lián)系

1. 二者均屬于社會(huì)主義法治體系

十八屆四中全會(huì)把“完善黨內(nèi)法規(guī)體系”納入法治體系，從此，黨內(nèi)法規(guī)體系就和法律體系一同，成為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的重要組成部分。這是依法治國(guó)、依規(guī)治黨的必然要求，也是落實(shí)黨依憲執(zhí)政的必然要求。黨內(nèi)法規(guī)是在憲法法律基礎(chǔ)上的政黨內(nèi)部的行為規(guī)范，是法治思維和法治方式在黨的建設(shè)方面的實(shí)際運(yùn)用和具體體現(xiàn)。在我國(guó)，黨是唯一執(zhí)政黨，黨員群體在人口中占有相當(dāng)大的比例，對(duì)于黨來說，必須要一整套成體系的黨內(nèi)法規(guī)來調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的要求，以更好發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，提升自己治國(guó)理政的能力。

2.二者合力共同發(fā)揮作用

黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律不是對(duì)立關(guān)系，而是互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障，全面推進(jìn)依法治國(guó)必須充分發(fā)揮黨規(guī)黨紀(jì)的作用?！秉h要提升自我革新、自我完善、自我提高、自我凈化的能力，就必須形成一套長(zhǎng)期施行的制度，而作為一個(gè)政黨，外部行為可以由法律調(diào)整，內(nèi)部活動(dòng)卻必須依靠自己的章程，并從章程引申出黨內(nèi)法規(guī)體系來實(shí)現(xiàn)自我嚴(yán)格管理，保證對(duì)權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督。這一點(diǎn)和法律的控權(quán)職能是相輔相成的。從某種意義上說，國(guó)家法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系最基本的行為準(zhǔn)則。這種“最低的行為準(zhǔn)則”屬性決定了黨內(nèi)法規(guī)的要求應(yīng)比法律規(guī)定更為嚴(yán)格，對(duì)于和國(guó)家法律要求一樣的，原則上不應(yīng)重復(fù)，這樣才可以互為補(bǔ)充。當(dāng)然互為補(bǔ)充的前提或者說嚴(yán)格的前提是并不違反法律，不能超越法律的底線。

二、健全黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制的思考

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)與銜接的基本原則

第一，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一。中國(guó)特色社會(huì)主義最大的優(yōu)勢(shì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。無論是黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律都應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為第一原則。二者的銜接也要確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)能夠貫徹。憲法確立了黨的政治地位，在國(guó)家法律中要有所體現(xiàn)，并以此為遵循，這是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的首要要求。這一原則要求國(guó)家法律要貫徹憲法所確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，這是中國(guó)特色社會(huì)主義制度顯著優(yōu)勢(shì)所在。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律應(yīng)同時(shí)發(fā)揮作用，確保貫徹中央決定。不能因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)屬性不同于國(guó)家法律就否定其在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用。

第二，國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)不得違背抵觸國(guó)家法律。在我國(guó)的社會(huì)關(guān)系調(diào)整系統(tǒng)中，法律是最主要的調(diào)整方式，依法治國(guó)必然要求憲法法律至上，任何其他調(diào)整方式都不能與憲法法律相對(duì)抗，所有社會(huì)關(guān)系參與者都應(yīng)遵守憲法法律。中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)唯一的執(zhí)政黨，更要發(fā)揮帶頭守法模范守法的榜樣作用。習(xí)近平總書記指出：依法執(zhí)政首先是要依憲執(zhí)政。我國(guó)憲法也明確規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。我們黨在自己的活動(dòng)中也不能有違背憲法法律的行為。在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中也有規(guī)定：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。所以，可以看出，在社會(huì)主義法治體系中，憲法法律權(quán)威性是有優(yōu)先性的。因此，從法治體系層面上來說，國(guó)家法律的地位無疑優(yōu)先于黨內(nèi)法規(guī)。2019年經(jīng)過修訂的《制定條例》第七條規(guī)定：堅(jiān)持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)。在此條例的黨內(nèi)法規(guī)草案前置審核中也要求審核是否同憲法和法律不一致。這也表明中央對(duì)于憲法法律地位的認(rèn)可，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家法律的規(guī)定。我國(guó)憲法明確了我們黨在治國(guó)理政中的領(lǐng)導(dǎo)地位，這也是我們黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，守法與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不相悖，要把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來。

第三，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，針對(duì)調(diào)整對(duì)象提出比法律更高標(biāo)準(zhǔn)和更為嚴(yán)格的要求。辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨，全面從嚴(yán)治黨。相對(duì)于法律的調(diào)整對(duì)象，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)全體黨員和黨組織要提出高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，樹立高標(biāo)準(zhǔn)、守住底線是黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有之義。作為馬克思主義政黨，作為中國(guó)的執(zhí)政黨，對(duì)于黨員和黨組織的要求不能低于公民和其他組織，黨內(nèi)法規(guī)正是為了對(duì)黨員和黨組織提出專門要求。這一點(diǎn)體現(xiàn)為三個(gè)方面。首先，作為一個(gè)政黨，一個(gè)因共同理想信念走到一起的組織，理應(yīng)有自己的行為準(zhǔn)則或活動(dòng)規(guī)范，作為指引政黨日?；顒?dòng)的依據(jù)，表現(xiàn)出自己的綱領(lǐng)、目標(biāo)、價(jià)值觀和行為指導(dǎo)。所以，在黨內(nèi)法規(guī)中會(huì)有對(duì)思想的要求，這一點(diǎn)并不和法律沖突，政黨作為一個(gè)組織，恰恰是因?yàn)樗枷肷系慕y(tǒng)一而成立，只要規(guī)范方式不違法，在對(duì)組織成員的要求上更高一些是應(yīng)有之義。其次，作為執(zhí)政黨，作為領(lǐng)頭羊，應(yīng)對(duì)自己提出高于群眾的道德要求。無論是在確保中央權(quán)威全黨集中統(tǒng)一的政治要求上，還是在忠誠(chéng)老實(shí)、公道正派、實(shí)事求是、清正廉潔的價(jià)值要求上，亦或是在艱苦奮斗、移風(fēng)易俗等傳統(tǒng)道德要求上，這些有的不屬于法律的調(diào)整范圍，或者法律調(diào)整的底線較高，留出了較大的黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整空間。最后，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨，用嚴(yán)明的紀(jì)律打造“四鐵干部”。黨內(nèi)法規(guī)特別是黨的紀(jì)律要為黨員和黨組織設(shè)定行為規(guī)范及其后果，必須做到紀(jì)嚴(yán)于法，挺在法律的前面，讓紀(jì)律紅線保障法律紅線。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法和憲法法律至上并不沖突，黨紀(jì)所處理的法律留出來的空間，黨紀(jì)所針對(duì)的處理對(duì)象和采用的處理手段也僅限于黨內(nèi)，這一點(diǎn)在十八大之后修改黨的紀(jì)律處分條例時(shí)得以落實(shí)，原有的紀(jì)律處分條例把調(diào)整對(duì)象擴(kuò)大到包括國(guó)家工作人員，在2015年修改之后已經(jīng)明確限定為全體黨員和黨組織，而可以采取的處分手段僅僅限于黨內(nèi)人事處理。同時(shí)，在法律所留出的空間中，有針對(duì)性的加強(qiáng)了專門要求，如在生活紀(jì)律中，對(duì)于與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系、生活奢靡、家人違反社會(huì)公德等法律不介入的方面進(jìn)行調(diào)整，如“見死不救”，這在法律中仍然屬于空白，但是對(duì)于黨員來說，就會(huì)涉嫌違紀(jì)，這就是用黨紀(jì)帶動(dòng)更高的道德表現(xiàn)。

（二）清晰界定黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的界限

1、明確界定二者的調(diào)整對(duì)象和適用范圍

只有在能夠區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的基礎(chǔ)上，才可以去探討二者的協(xié)調(diào)與銜接。

首先，對(duì)于法律明確保留的事項(xiàng)和黨外事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不能進(jìn)行調(diào)整。這里涉及到一個(gè)問題，在區(qū)分如此明確的情況下，如何體現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，界限的區(qū)分是否影響黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律界限的區(qū)分，不僅不會(huì)降低黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而恰恰是黨的領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，黨要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，依據(jù)憲法法律治國(guó)理政。這其中的含義就是，黨要實(shí)施對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，需要通過憲法法律，這也是黨自己設(shè)定的治國(guó)理政方式，而如何確保黨能夠有組織有紀(jì)律的執(zhí)行依法治國(guó)基本方略，就要依靠黨內(nèi)法規(guī)，管黨治黨，從嚴(yán)要求，讓每一個(gè)黨員，每一個(gè)黨組織能夠貫徹中央決策部署，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)理政。也即是說，用黨內(nèi)法規(guī)增強(qiáng)黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，再通過國(guó)家法律貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果出現(xiàn)國(guó)家法律與改革不相適應(yīng)或者需要對(duì)發(fā)展方向做出指引，那么黨中央可以政策的形式發(fā)布文件，指明黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律適應(yīng)時(shí)代要求，而國(guó)家法律修改前仍然必須得到遵循。

其次，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)把調(diào)整對(duì)象限定為全體黨員和所有黨組織的黨內(nèi)活動(dòng)。尤其是在執(zhí)行中要確保不會(huì)走偏。從目前的實(shí)踐來看，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容基本能夠落實(shí)調(diào)整對(duì)象的限定范圍。但是層層向下落實(shí)的時(shí)候，很多地方黨組織會(huì)層層加碼，不僅越權(quán)加重了黨員義務(wù)，而且甚至出現(xiàn)跳出調(diào)整對(duì)象范圍，把實(shí)施對(duì)象擴(kuò)大化的情形。這是官僚主義和形式主義的突出體現(xiàn)，中央一再要求，抓關(guān)鍵少數(shù)，發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭作用，越是級(jí)別高權(quán)力大的黨員干部，越要承擔(dān)更大的責(zé)任，這也是權(quán)責(zé)一致的要求。但在實(shí)踐中，有些組織濫用、擴(kuò)大權(quán)力，對(duì)于基層提出了甚至高過高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求，有些把非黨員也納入貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)象中，這是屬于不了解黨內(nèi)法規(guī)，吃不透中央政策的典型表現(xiàn)。把超出黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的義務(wù)施加到黨員身上已經(jīng)越權(quán)，而把不屬于調(diào)整范圍的對(duì)象納入義務(wù)范圍已經(jīng)涉及到違法的問題。

最后，明確立法主體。從當(dāng)前已有的規(guī)定上看，無論是黨內(nèi)法規(guī)中的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，還是國(guó)家法律中的《立法法》，都分別對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的制定主體做出了明確的規(guī)定。也就是說，法律有法律的制定主體，黨內(nèi)法規(guī)有黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，而且在規(guī)定中，二者的主體沒有重合之處。但是在實(shí)踐中，存在一種現(xiàn)象，即黨政聯(lián)合發(fā)文，也有較少的黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的情況。十九大之后我們進(jìn)行了黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的調(diào)整，在保持黨政分工的基礎(chǔ)上，黨政融合度有所加強(qiáng)，如紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，公務(wù)員局從國(guó)家機(jī)關(guān)部門劃撥為黨的組織部門領(lǐng)導(dǎo)，新聞、電影的審查等工作劃歸宣傳部門負(fù)責(zé)，這是中央作出的部署，這種新情況需要黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在協(xié)調(diào)與銜接上做出新動(dòng)作。如果依照當(dāng)前的理論和法治理念，這類聯(lián)合發(fā)文在合法性和合理性上存在一定問題，但這個(gè)問題不是不能解決。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是國(guó)家治理體系的一部分，如果有必要，可以聯(lián)合發(fā)文，但是應(yīng)當(dāng)有所限制，第一，聯(lián)合發(fā)文也應(yīng)該遵守國(guó)家憲法法律對(duì)于立法的規(guī)定，不能超越法定權(quán)限。第二，聯(lián)合發(fā)文應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的要求，以確保形式的合法合規(guī)性。第三，聯(lián)合發(fā)文應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)容規(guī)定更為明確，如實(shí)施主體、對(duì)象、執(zhí)行等，確保在實(shí)踐操作中不會(huì)出現(xiàn)混同。第四，黨內(nèi)法規(guī)中應(yīng)當(dāng)規(guī)定聯(lián)合發(fā)文的形式，并對(duì)其作出專門限制。

2、黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)當(dāng)符合立法規(guī)律

同屬于社會(huì)主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)當(dāng)遵循法治理念的要求，在制定時(shí)就要遵循立法規(guī)律，保證自體協(xié)調(diào)性。黨內(nèi)法規(guī)自身符合立法規(guī)律是其與國(guó)家法律協(xié)調(diào)與銜接的前提，如果自身體系不能清晰，銜接就無從談起。這就要求要有一個(gè)完整、科學(xué)、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)體系。2017年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出了在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊的1+4體系和2019年《制定條例》提出了分級(jí)分層體系。其中《制定條例》所提出的分級(jí)分層體系在自體協(xié)調(diào)的解決上更為重要?！吨贫l例》把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。并規(guī)定了不同層級(jí)的制定黨規(guī)的黨組織。黨內(nèi)法規(guī)的立法科學(xué)性已經(jīng)打好基礎(chǔ)。但是尚存在一些細(xì)節(jié)問題，首先，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)和一般規(guī)范性文件的區(qū)分不明顯，從形式到內(nèi)容都存在混淆的問題。從內(nèi)容上來說，如何判斷是否創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理是一個(gè)難題，尤其是是否創(chuàng)設(shè)黨員義務(wù)權(quán)利，因?yàn)闄?quán)利義務(wù)源于法律，在黨內(nèi)規(guī)范中出現(xiàn)，含義較為模糊，邊界很難認(rèn)定。第二，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的名稱僅僅在7種黨內(nèi)法規(guī)之間明確了制定權(quán)限，沒有明確排除其他規(guī)范性文件的使用，導(dǎo)致實(shí)踐中沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的組織也出臺(tái)和黨內(nèi)法規(guī)相同后綴的文件。其中規(guī)定、辦法、細(xì)則表現(xiàn)最多，因?yàn)辄h章、準(zhǔn)則、條例甚至規(guī)則名稱本身帶有一定的規(guī)范性，一般無權(quán)組織不會(huì)任意拿來使用。這一點(diǎn)在目前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中問題相當(dāng)突出，直接導(dǎo)致很多黨員仍然無法區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和一般規(guī)范性文件。也導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性受到損害，在很多宣傳中，如一些地方黨委和地方紀(jì)委出臺(tái)的以規(guī)定、辦法、細(xì)則為后綴的規(guī)范性文件，在報(bào)道中甚至都被稱之為黨內(nèi)法規(guī)。第三，黨內(nèi)法規(guī)的公布不夠及時(shí)。雖然按照《制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)不是必須公布，但是也應(yīng)當(dāng)以公布為原則。其中存在的較為突出問題在于公布的時(shí)間，往往會(huì)有生效后公布的情況存在，雖然并不違反《制定條例》，但是先生效后公布是與立法規(guī)律不相符合的。而且公布過晚會(huì)讓黨員群眾期待逐步降低，甚至對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的權(quán)威性認(rèn)識(shí)不足。

3、國(guó)家法律應(yīng)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨的指導(dǎo)思想

黨的指導(dǎo)一經(jīng)寫入憲法，就對(duì)所有法律生效，不僅僅全體黨員和黨組織活動(dòng)要以此為遵循，這也是國(guó)家立法工作的行為指南。在我國(guó)《立法法》中，也把初級(jí)階段的基本路線作為指導(dǎo)，這一點(diǎn)應(yīng)該體現(xiàn)到法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等各級(jí)立法工作之中。

（三）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律應(yīng)互為補(bǔ)充、相互配合

1、在黨內(nèi)法規(guī)制定全過程實(shí)行合法性審查

由于憲法法律至上是處理二者關(guān)系的首要考量，所以在黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中應(yīng)當(dāng)充分貫徹合法性審查。

首先，審查要貫穿制定的全過程。從制定法規(guī)規(guī)劃開始，就要著手審視計(jì)劃的合法性，對(duì)于屬于國(guó)家法律調(diào)整范圍的，或者已有法律調(diào)整而黨內(nèi)法規(guī)沒有新增內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)在計(jì)劃時(shí)期就排除掉，減少后期成本和負(fù)擔(dān)。在起草草案的制定階段，應(yīng)更針對(duì)細(xì)節(jié)，既要審視黨內(nèi)法規(guī)之前與當(dāng)前是否存在沖突，還要審查所制定內(nèi)容是否存在和國(guó)家法律不相一致的情形。由于黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量較多，建議制定部門再制定過程中充分查找現(xiàn)有規(guī)定，防止出現(xiàn)自身沖突。

其次，要注意在黨內(nèi)法規(guī)審核中增加法律專業(yè)人士的參與。目前，在《制定條例》中，僅僅規(guī)定在起草黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)查研究階段，必要時(shí)可以吸收黨委法律顧問等專業(yè)人士參與。而在其他階段并沒有單獨(dú)提到法律專業(yè)參與。這對(duì)于合法性審查來說是不夠的，黨內(nèi)法規(guī)涉及最多的就是黨建和法治兩大塊內(nèi)容，如果沒有法律專業(yè)人士的參與，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的相容性很難做到。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)納入了國(guó)家法律職業(yè)資格考試的內(nèi)容，可以適當(dāng)考慮選拔具有法律職業(yè)資格者從事黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)的規(guī)劃制定和審查工作。并在黨內(nèi)法規(guī)制定全過程邀請(qǐng)法律專業(yè)人士參與，不僅僅參與到一部黨內(nèi)法規(guī)的制定，還可以通過參與研究黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的相容性問題。

2、黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律的互相轉(zhuǎn)化

黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律價(jià)值取向的一致性，為二者之間的轉(zhuǎn)化和配合提供了理論基礎(chǔ)。國(guó)家法律調(diào)整一些社會(huì)關(guān)系條件不成熟的，如果涉及到黨內(nèi)問題，可以先行出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)，探索治理路徑，為進(jìn)一步出臺(tái)法律做準(zhǔn)備。這些問題在黨內(nèi)比較集中，主要體現(xiàn)在干部管理相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)中。落實(shí)黨管干部原則，對(duì)于干部管理我們理應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)來推動(dòng)。這些黨內(nèi)法規(guī)往往不僅僅涉及黨務(wù)，還牽扯到黨外的人和事，如關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的規(guī)定、關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定、干部管理中個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告的規(guī)定等。這些黨內(nèi)法規(guī)可以根據(jù)條件成熟與否考慮是否出臺(tái)對(duì)應(yīng)的法律，當(dāng)然，轉(zhuǎn)化不是簡(jiǎn)單的上升為國(guó)家法律，而是從管黨治黨經(jīng)驗(yàn)中找出合適路徑，運(yùn)用適當(dāng)方式，把這些內(nèi)容納入法律中去。目前較為成熟的是領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用和考核的部分內(nèi)容轉(zhuǎn)化為公務(wù)員法的內(nèi)容，雖然公務(wù)員和黨員具有高度的重合性，但并不是全部，要想無例外的對(duì)所有公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)定，只能依靠法律。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)雖然可以在規(guī)定中擴(kuò)大范圍，但是在處理上還是要有法律依據(jù)，例如在《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》中所針對(duì)的對(duì)象除了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部之外還包括非中共黨員的副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。但是一旦非中共黨員的干部違反此規(guī)定，并不能受到一樣的處理，如黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可以留黨察看、開除黨籍等，而這些處分對(duì)于非中共黨員來說無法發(fā)揮作用，雖然可以建議單位做類似處理，但是畢竟有著較大的區(qū)別，所以，還是要有和國(guó)家法律的及時(shí)銜接。同時(shí)，法律也要加快銜接步伐，防止出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后遲遲不能對(duì)接法律的情況。如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》中規(guī)定可以適用于黨的機(jī)關(guān)之外的國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、參公單位等，可以在探索時(shí)適用，但是處理起來還是不能同樣行為同樣懲罰，國(guó)家還是應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律及時(shí)承接黨內(nèi)法規(guī)的探索成果。十八屆四中全會(huì)提出要擴(kuò)大受賄罪的對(duì)象范圍，在刑法修改之前，紀(jì)律處分條例已經(jīng)先行修改，把刑法規(guī)定之外的權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易等率先寫入黨的紀(jì)律，這就是黨內(nèi)法規(guī)先行探索，但是探索之后要及時(shí)轉(zhuǎn)化為成果，黨的紀(jì)律可以針對(duì)黨員如此處分，對(duì)非黨員就出現(xiàn)漏洞，這是需要法律及時(shí)銜接，使二者關(guān)系協(xié)調(diào)。

三、結(jié)束語(yǔ)

作為黨員數(shù)量已過9000萬的執(zhí)政黨，如何管黨治黨和如何管理國(guó)家有著一樣重要的研究意義，只要黨不出問題，中國(guó)就不會(huì)出問題。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的利器，數(shù)十年來在管黨治黨中發(fā)揮了重要作用，十八大以來，隨著以習(xí)近平總書記為核心的黨中央的部署，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮了更大的作用。在依法治國(guó)理政的過程中，我們首先需要依規(guī)管黨治黨，只有先為全體黨員和黨組織樹立了規(guī)矩，給所有黨員和黨組織剛性約束，才能形成更有執(zhí)行力的政黨。黨員是人民的表率，依法治國(guó)，所有黨員都要走在群眾的前面，模范遵守憲法法律，這不僅僅是法律本身的要求，也是黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員提出的要求。樹立高標(biāo)準(zhǔn)，守住底線，用信念過硬、政治過硬、責(zé)任過硬、能力過硬、作風(fēng)過硬的黨員隊(duì)伍推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【參考文獻(xiàn)】

1、徐信貴 劉耀，《黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)問題研究》，《觀察與思考》，2018年第12期。

2、秦前紅，《論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接》，《學(xué)術(shù)前沿》，2016 .05。

3、郭世杰，《論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之銜接協(xié)調(diào)機(jī)制》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年1月第1期。