探討基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的全周期管理要點

曾海洋

摘要：針對PPP 模式建設(shè)工程項目管理中存在的問題，進行全面分析，并簡要介紹了PPP 模式下建設(shè)工程項目管理原則，如因地制宜的管理原則、公眾受益的管理原則、市場運作管理原則、優(yōu)化治理管理原則等等，PPP 模式建設(shè)工程項目管理優(yōu)勢，如提高各項信息的有效性與利用率，提出PPP 模式建設(shè)工程項目管理對策，希望能夠為有關(guān)學(xué)者提供一定的參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施;PPP項目;全周期;管理

引言：

基礎(chǔ)設(shè)施是改善地方民生的重要保障，也是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的基本動力。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資高、規(guī)模大，若完全由地方政府承擔(dān)，會導(dǎo)致地方財政支出壓力較大。在基礎(chǔ)設(shè)施項目中引入PPP 模式，可激活社會資本，促使政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)效率、經(jīng)濟效益?；诖?，進一步提升社會資本方基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項目的管理能力具有非常重要的意義。

正文：

一、PPP 模式下項目管理存在的風(fēng)險問題

1.1 法律變更風(fēng)險

法律變更風(fēng)險主要是指由于國家法律、地方法規(guī)、部門制度等導(dǎo)致項目的合法性、實施范圍、回報機制、合同協(xié)議的可實施性等關(guān)鍵因素發(fā)生變化，從而影響PPP項目的正常開展。

1.2 投資風(fēng)險

PPP 項目屬于大型項目，所投入的資金極為龐大，如果在項目投資開發(fā)中，未制定科學(xué)合理的投資方案，沒有對資金進行合理規(guī)劃與有力的監(jiān)督，后期很容易誘發(fā)項目投資風(fēng)險，一旦PPP 項目陷入投資風(fēng)險，必然會導(dǎo)致項目被迫中止。

1.3 融資風(fēng)險

融資風(fēng)險是指項目無法在合作協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)落實融資，包括金融市場融資政策不健全、融資工具單一所引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP 項目的一個特點就是招標(biāo)階段選定中標(biāo)社會資本之后，政府與中標(biāo)社會資本先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)社會資本要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，然后，特許權(quán)協(xié)議才能正式生效。

二、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的管理維度

2.1 PPP項目管理的5個階段

2.1.1 項目識別階段

識別階段是指項目由政府相關(guān)部門或社會資本發(fā)起，相關(guān)部門對項目進行定性和定量評價的階段。該階段測算項目的相關(guān)指標(biāo)是否符合行業(yè)主管部門的需要，確認(rèn)當(dāng)?shù)卣呢斦嵙嵤┰擁椖磕芊裨?0% 紅線內(nèi)。隨著前期準(zhǔn)備工作的不斷深化，相關(guān)的測算需要動態(tài)調(diào)整。

2.1.2 項目準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段是指項目通過物有所值評價和財政承受能力論證之后，針對項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、采購方式等進行方案設(shè)計的過程。在該階段，政府的相關(guān)職能部門需建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作機制，經(jīng)政府相關(guān)部門審核之后的實施方案就會成為下一階段政府采購的依據(jù)。

2.1.3 項目采購階段

采購階段是指通過資格預(yù)審，提交和評審?fù)稑?biāo)文件確定社會資本方以及與其簽署合約的過程。一般而言需要通過競爭方式確定中標(biāo)人，如公開招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等方式。

2.1.4 項目執(zhí)行階段

執(zhí)行階段大致包括項目建設(shè)期和項目運營期。很多PPP 項目在此階段設(shè)立項目公司，由項目公司按照項目協(xié)議的規(guī)定履行相關(guān)的立項審批、建設(shè)、運營等程序，項目公司的融資進度需要符合項目協(xié)議的約定。政府方對于社會資本方的相關(guān)表現(xiàn)進行績效考核，根據(jù)項目協(xié)議按效付費，并定期進行中期評估。

2.1.5 項目移交階段

移交階段是指按項目合同規(guī)定的時間由政府實施機構(gòu)收回項目資產(chǎn)的過程。在項目的整個合作期結(jié)束時，社會資本方需按照法定的程序和要求將項目的資產(chǎn)、權(quán)利等向政府方進行移交。社會資本方需對項目實際投資收益率進行測算，政府方則對項目進行后續(xù)評價。

2.2 PPP項目管理的兩個層次

2.2.1 PPP項目公司管理

項目公司是PPP 項目管理的法人主體，項目公司的管理以PPP 合同、股東協(xié)議、公司章程等為依據(jù)，從設(shè)立項目公司開始到建設(shè)、融資、運營期結(jié)束，負(fù)責(zé)投資的全過程管理，履行股東投資人的職責(zé)，存在時期通?？蛇_10 年以上。

2.2.2 PPP項目總承包管理

在國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP 模式業(yè)務(wù)環(huán)境中，大部分以PPP+EPC 模式發(fā)包，投資人同時承擔(dān)了EPC 總包人的角色，投資對應(yīng)的是建設(shè)端的總承包份額?？偝邪芾砣娓采w建設(shè)期，決定了基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項目能否實施。如運營現(xiàn)金流不能完全滿足項目收益率要求，甚至需要EPC 利潤返補。

三、PPP 模式下的工程項目管理特點

PPP 模式有機地結(jié)合了國家和社會資本的優(yōu)勢，并通過特許經(jīng)營等將機構(gòu)和其他建設(shè)的權(quán)利轉(zhuǎn)移到社會資本方。

3.1 項目管理的決策和監(jiān)督更加困難

與傳統(tǒng)項目管理不同，PPP 模式工程項目通常由政府成立了由會議為建設(shè)項目管理團隊提出的可行性研究報告，并統(tǒng)一了項目、機構(gòu)和咨詢機構(gòu)PPP 項目。計劃的實施與公共財政和其他相關(guān)部門一起批準(zhǔn)PPP 項目，最后形成完整版的PPP 項目實施計劃。為了進一步縮短PPP 項目的建設(shè)時間和項目建設(shè)可行性研究，調(diào)查設(shè)計和相關(guān)報告程序通常與申請過程同時進行。上述工作將在社會資本和項目公司面對面進行。PPP 項目公司成立后，相關(guān)材料和工作將轉(zhuǎn)移到項目設(shè)計方案中。

3.2 PPP 模式的風(fēng)險因素變化較大

以PPP 模式實施的工程項目通常是社會基礎(chǔ)設(shè)施，是來自社會資本和聯(lián)合項目資金的項目資金，必須根據(jù)項目進度監(jiān)控項目公司。如果資金存在問題，項目施工進度可能會放緩甚至陷入停滯。并且由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的性質(zhì)，項目的建設(shè)時間不得太長，因此必須通知公司明確的完工日期。如果由于風(fēng)險因素不確定而導(dǎo)致施工時間延遲，可能會影響政府的形象等。

3.3 綜合復(fù)雜性

除政府執(zhí)行機構(gòu)和PPP 咨詢機構(gòu)等主要機構(gòu)外，還有許多單位參與PPP 模式的決策和咨詢。一般來說，PPP 項目———包括政府合同認(rèn)可的機構(gòu)和機構(gòu)的實施。代理、社會資本和公司項目，如企業(yè)家、貸款人、經(jīng)營者和原材料供應(yīng)商、保險等。使這些當(dāng)事人及其衍生品業(yè)務(wù)的利益更加復(fù)雜，給合同管理帶來了許多問題，給PPP 模式下的項目管理也帶來了一定的困難。

3.4 項目建設(shè)質(zhì)量與經(jīng)濟效益的平衡

在我國PPP 模式下的項目實際建設(shè)之后，大多數(shù)項目的投資和建設(shè)主要基于中標(biāo)者，國家認(rèn)可的機構(gòu)參與項目的實際建設(shè)，參與和控制項目較少。實際建筑單元傾向于以利潤為主要目標(biāo)，如果項目的利潤或預(yù)期損失存在不確定性，承包商可能會考慮項目建設(shè)的質(zhì)量和自身利益的好處。結(jié)果可能對建設(shè)、功能和設(shè)計產(chǎn)生重大影響，因此PPP 的設(shè)計、質(zhì)量和經(jīng)濟平衡是項目管理的重要組成部分。

四、總結(jié)

綜上所述，全面做好PPP 項目管理工作，提高項目利潤，首先要做好風(fēng)險識別工作，準(zhǔn)備判斷潛存的風(fēng)險和影響程度，結(jié)合判斷結(jié)果制定最為科學(xué)有效的解決對策。其次，須合理分配施工企業(yè)、投資財團、外部資源管理組織、設(shè)計組織、業(yè)主和監(jiān)理企業(yè)的任務(wù)，規(guī)范項目設(shè)計流程。再次，應(yīng)注重構(gòu)建PPP 項目群信息集成管理模型，做好項目財務(wù)監(jiān)督管理工作，健全PPP 項目財務(wù)會計監(jiān)督管理制度，全面實現(xiàn)財務(wù)管控實時監(jiān)督，積極落實相應(yīng)的審計監(jiān)督職責(zé)。另外，應(yīng)制定科學(xué)合理的項目投資方案，充分發(fā)揮財務(wù)管理系統(tǒng)的作用，科學(xué)控制PPP 項目投資成本，科學(xué)制定PPP 項目標(biāo)準(zhǔn)成本管理系統(tǒng)以規(guī)避投資風(fēng)險。

參考文獻：

[1]馮建友，張紅亮. 我國 PPP 模式的發(fā)展現(xiàn)狀及對策分析[J]. 中國市場，2016（52）：54-58.

[2]孫學(xué)工，劉國艷，杜飛輪等. 我國 PPP 模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策[J]. 宏觀經(jīng)濟管理，2015（2）：28-30.

[3]徐磊. 中國 PPP 項目分布的多維度差異及其動因研究[D]. 杭州：浙江大學(xué)，2019.