城投公司代建機制探索

闕鑫蓮

一、什么是代建

2010年，浙江省發(fā)改委頒布了《浙江省政府投資項目代建制管理辦法》，根據(jù)《辦法》，代建制是指政府投資項目由“政府出資人”代表（委托單位）通過招標方式，選擇社會專業(yè)化項目代理建設單位（代建單位），代建單位行使項目建設期法人職權，負責建設實施和組織管理工作，項目竣工驗收后移交使用單位的制度。其中，發(fā)改部門是代建項目綜合管理部門，代表“政府出資人”行使委托單位職能;代建單位為社會專業(yè)化代建單位，是代建項目“政府出資人”的建設受托人，負責項目建設期的組織和實施，對建設期的投資、工期、質量、安全等全面負責;使用單位是代建項目“政府出資人”使用受托人，負責對代建項目提出要求，全過程監(jiān)督代建項目實施，建成后負責接收、使用和管理;代建單位通過招標方式確定。代建項目的范圍主要為四類：一是黨政機關、人大機關等業(yè)務用房及配套設施項目;二是教文衛(wèi)體等社會事業(yè)項目;三是監(jiān)獄、看守所等政法設施項目;四是環(huán)境保護等項目。其它市政、交通、水利等政府投資項目參照執(zhí)行代建制。

因此，廣義上講，政府投資項目代建是指建設單位（或政府機構）委托更專業(yè)、更具有管理技術、手段的國企（或政府平臺公司），簽訂《代建合同》，從事項目建設管理，行使建設期法人職責，以達到提高工程的建設管理效率和投資效率，實現(xiàn)投資、質量和進度的有效控制。

經(jīng)過十多年的項目實踐，除安置房項目委托社會化專業(yè)代建單位外，麗水政府投資項目相比省內推行的代建模式有三點明顯區(qū)別：一，代建單位為國企，即政府平臺公司;二是代建單位的確定方式，政府（發(fā)改部門）采用直接下達計劃方式;三是代建合同主體中，委托方為項目使用方。

二、代建的分類

1.按階段分：前期工作代理、建設期代建、全過程代建。

（1）前期工作代理：負責項目前期報批和實施;

（2）建設期代建：根據(jù)批準的初步設計，負責組織工程施工圖設計，組織施工、監(jiān)理、采購、竣工驗收至保修期結束等的實施和管理工作;

（3）全過程代建：根據(jù)批準的項目建議書，從項目前期起，到竣工驗收至保修期結束止全部內容的組織實施和管理工作。

2.按行業(yè)分：根據(jù)目前城投公司的代建內容分為：

（1）水利基礎設施項目代建：如水發(fā)公司為水利局代建的水利基礎設施工程，項目前期由水利局主導，可研批復后期由水發(fā)公司實施;

（2）市政基礎設施項目代建：如舊城改造公司為建設局代建的城市道路及市政配套，全過程由城舊公司主導;

（3）安置房項目代建：如安居房公司為城中村改造（征收辦部門）的安置房或保障房，全過程由安居房主導;

（4）公司本總部裝修改造類或新建大樓類代建：前期由建設單位主導確定功能的規(guī)模，建設期由城投公司主導。

3.按項目產(chǎn)權分：建設-產(chǎn)權-運管分離、建設-產(chǎn)權-運管合一;

（1）水利類項目：建設、項目產(chǎn)權和運營管理均由城投公司（水發(fā)建設，產(chǎn)權水發(fā)持有，水運運管）;

（2）城市道路類：建設和產(chǎn)權合一由舊城改造公司負責，運營管理移交市政處;

（3）安置房（保障房）類項目：建設期產(chǎn)權由城投持有，建成后產(chǎn)權轉至安置戶，部分配套用房由城投持有和運營;

（4）其他類項目：如公司總部項目，城投公司負責建設，產(chǎn)權由委托方持有，委托方自行運管，城投公司負責純代建。

三、代建的目的

1.城市建設主平臺需要

市場化改革后，市委市政府對城投公司的職能定位是城市建設主力軍，是代表政府行使城市基礎設施的投資、建設和運營職能，就要求城投公司承擔起城市基礎設施建設任務。城投公司年建設任務量從2016年的2億猛增至百億，建設量占市本級國企的80%以上，已突顯出城市建設主平臺作用，城投公司也由單純代表政府融資職能1.0版本，向投資、融資、建設管理3.0版本轉變，但城市建設任務仍然是是最基礎，也是最主要的任務。

2.打造全產(chǎn)業(yè)鏈的要求

城投公司目前最大的市場仍是建設市場，要打造從規(guī)劃設計、施工、建材貿易、運營管理的“投融建管運”全產(chǎn)業(yè)鏈模式，需有足夠的項目建設作為支撐，以推進產(chǎn)業(yè)鏈中上下游聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)工程全壽命周期管控，真正實現(xiàn)城市建設者向城市運營商的轉變。

3.打造精品工程的需要

城投公司近年來項目猛增，年度投資超百億，建設量已位列全省前三，比肩杭紹，但總體上優(yōu)質工程、立得住、叫得響的項目偏少，項目建設亟需從量變到質變的飛躍。城投公司要打造精品工程，需進一步提升市政道路、保障房項目及水利基礎設施工程質量外，也需要代建一些具有代表性的重大項目，爭創(chuàng)錢江杯、魯班獎，打響城投建造品牌。

四、代建的成功經(jīng)驗

1.城投公司近年來代建的重大項目，市政類項目如中山街污水管改造工程、兩湖綠化提升工程，水利類項目如超馬賽道，安居房城南公寓、水南公寓等大批安置項目，總部代建項目如麗水大劇院、市委黨校、工人文化宮等項目，取得了良好的效果和口碑，成為麗水的標志性或網(wǎng)紅工程;其中麗水大劇院、城西二期，獲得浙江省優(yōu)質工程獎“錢江杯”，市委黨校項目，獲得九龍杯;一些投資不大但領導非常關注，如軍分區(qū)基礎設施改造、拘留所基礎設施改造、體育局及少體校業(yè)務用房改造、行政復議局業(yè)務用房改造、萬象攝影坊二期改造、公安局警犬基地等代建項目，均獲得了業(yè)主的充分肯定，也積累了項目代建經(jīng)驗。

2.對于一些重大項目，城投公司與建設單位成立了工作專班和領導小組，進一步明確職責分工，定期會商，協(xié)調解決項目推進中的重大問題，取得了良好效果。

五、代建項目存的問題分析

1.無明確的法律、法規(guī)和操作細則。代建人在國家基本建設程序中法律地位不明確。實際操作中往往遇到很多因難，特別是建設和產(chǎn)權分離的項目，目前各項建設手續(xù)上五方主體無代建單位，根據(jù)法律關系上分析，項目批給建設單位（即產(chǎn)權單位），施工許可證、質量監(jiān)督手續(xù)應辦給建設單位。但采用代建后，代建單位即變成了建設單位，施工許可證和質量監(jiān)督手續(xù)、驗收手續(xù)中的五方主體變成了城投公司，一個項目同時出現(xiàn)兩個建設單位，與現(xiàn)行的項目法人制度明顯存在矛盾。

2. 主體關系不清晰。代建單位和建設單位關系不清晰，機制不健全，難以正確地把握工作的范疇和職責。雖然代建合同已約定職責權利，但委托單位往往是政府機關，對項目建設程序不清楚，前期審批時考慮不充分，代建單位接手后，存在越權指揮，越權干預，實施過程中隨意變更，造成超概算、拖工期等現(xiàn)象。對代建單位管理干擾較大，影響到項目的順利實施，也影響代建單位的積極性。

3.代建費用偏低。目前代建沒有明確的收費標準，麗水市參照財政部《基本建設成本管理規(guī)定》，以建設管理費進行限價控制，該收費標準中建設管理費不含代建單位必須支出的管理人工資、利潤等，已明顯偏離實際。

根據(jù)統(tǒng)計近幾年城投公司項目代建費，代建費約占總投資的1%，以工人文化宮為例，總投資2.72億，代建費299萬，從接手至完成財務竣工結算，需6年。因此存在承擔義務多、管理責任大，收費少等情況，一些小項目甚至是虧本代建。

4.專業(yè)技術力量不足。一些項目綜合性項目，不僅含建筑、結構、裝飾、人防、消防、綠化等常規(guī)專業(yè)，還涉及弱電智能化、舞臺、鋼結構等多專業(yè)，對專業(yè)人員配套要求高。人員配備已無法滿足專業(yè)化管理要求。

六、代建項目的方展方向

1.樹立精品意識，代建標志性重大項目。盡量選擇以往配合度好的建設單位，如電力、教育部門等，變被動為主動，實現(xiàn)“我要建”變?yōu)椤耙医ā?主要選擇具有標志性、引領性、特色性的大項目，不求量多，但求質精，建設過程高標準、嚴要建設，力爭打造精品工程，亮點工程，實現(xiàn)要么不做，要做就力爭做的最好，真正打造城投建造品牌。

2.落實代建主體，專業(yè)從事政府項目代建。城投公司內部落實一個代建主體，配足專業(yè)人員，形成組織結構合理、專業(yè)能力強、人員素質高、經(jīng)驗豐富的項目專業(yè)代建單位，以提高項目管理水平。

3.呼吁市場化收費，提高代建收費標準。代建單位不僅要負責工程投資控制、招標投標、設計、施工、監(jiān)理、工程驗收、檔案管理等環(huán)節(jié)管理，必須熟悉項目管理的每一個環(huán)節(jié)，推進工程的順利實施，還承擔質量、安全等終身責任。參照市場化收費，代建費不少于總投資的3%，因此應綜合考慮各種因素，如項目的建設難度、工期長短、質量要求高低等因素，呼吁財政、發(fā)改等政府部門，提高代建費收費標準。同時研究和實施投資節(jié)余獎勵辦法，調動代建單位積極性，科學合理節(jié)約建設成本。

七、代建的機制如何建立

經(jīng)過多年的代建實踐，總結代建經(jīng)驗，分析存在的問題，探索形成可復制、可推廣的代建機制，保障代建項目高水平建設。

1.明確主體關系。除項目批復給代建單位，產(chǎn)權給代建單位的項目外（包含立項、初步設計，用地批準書、工程規(guī)劃許可證等），含全過程代建項目、建設期代建項目，根據(jù)基本建設程序，明確施工許可證、質量監(jiān)督手續(xù)、竣工驗收手續(xù)等建設五方主體均為建設單位，城投公司根據(jù)代建合同約定履行建設單位委托的建設法人的相應責任和義務。

2.建立代建標準合同。建立全過程代建和建設期代建合同標準合同，通過合同方式清晰合理約定代建依據(jù)、代建原則、代建內容、代建期限、前期交接時間、項目移交時間、雙方責任、權利和義務，制約雙方行為。

3. 建立項目交底機制。對于全過程代建項目，在代建合同簽訂時（可研批復后）與建設單位進行全面交底，使建設單位進一步了解政府投資項目建設程序及相關規(guī)定，進一步明確各自職責和權利義務;建設期代建項目，在初步設計審批后進行項目資料交接，對建設單位的前期報批資料進行全面交底，避免項目前期報批不全，影響建設期項目開展和后續(xù)驗收，同時進一步明確各自職責分工和權利義務。

4.建立領導小組和專班制。建立項目領導小組和工作專班，專班定期會商協(xié)調，解決項目推進中的各項工作，如項目招標方式、涉及重大變更、推進中的重大困難等，確保試點項目有序推進。