農(nóng)民合作社參與脫貧成果鞏固：作用機(jī)制與法律完善

摘要：農(nóng)民專業(yè)合作社是具有天然益貧性的合作經(jīng)濟(jì)組織。在脫貧成果的鞏固過(guò)程中，農(nóng)民專業(yè)合作社能夠起到培養(yǎng)社員的經(jīng)營(yíng)與管理能力、創(chuàng)建穩(wěn)定長(zhǎng)效的收益增長(zhǎng)機(jī)制以及培育農(nóng)戶內(nèi)生性動(dòng)力的積極作用。為保證農(nóng)民專業(yè)合作社上述作用的發(fā)揮，總結(jié)出農(nóng)民專業(yè)合作社在參與脫貧攻堅(jiān)成果鞏固過(guò)程中存在的法律困境，并對(duì)此提出了相應(yīng)的立法完善建議，包括：在立法上要加大對(duì)合作社社員資格的開(kāi)放程度、確立資本報(bào)酬有限原則并強(qiáng)調(diào)按惠顧返還盈余原則以及明確社員具有獲得教育與培訓(xùn)的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作社;脫貧成果鞏固;法律完善

一、問(wèn)題的提出

目前，我國(guó)正處于脫貧攻堅(jiān)成果鞏固階段，如何實(shí)現(xiàn)通過(guò)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的“造血式”發(fā)展，以取得穩(wěn)定、可持續(xù)的脫貧成果鞏固效果，應(yīng)成為現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村治理的重點(diǎn)思考問(wèn)題之一，其中，農(nóng)民專業(yè)合作社又是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要組織載體。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，農(nóng)民專業(yè)合作社作為弱勢(shì)群體為改變自身不利地位或滿足自身需求而成立的互助經(jīng)濟(jì)組織，面對(duì)農(nóng)村地區(qū)分散、無(wú)組織的生產(chǎn)與管理狀態(tài)，能夠發(fā)揮較強(qiáng)的資源聚集優(yōu)勢(shì)，有效提高農(nóng)民群眾的組織化、集約化程度，具有天然益貧功能?；诖?，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的合作機(jī)制展開(kāi)深入研究并提出制度完善建議，于現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展上具有重要現(xiàn)實(shí)意義。從既有研究成果來(lái)看，趙曉峰等（2019）提出合作社可以成為鄉(xiāng)村振興中保障農(nóng)民主體地位和保護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)益的理想載體;陳琦等（2015）認(rèn)為農(nóng)民專業(yè)合作社在提高農(nóng)戶組織化程度、優(yōu)化扶貧資源配置、提升扶貧效益方面發(fā)揮了重要作用;殷緣圓等（2020）認(rèn)為農(nóng)民專業(yè)合作社是連接政府、市場(chǎng)、農(nóng)戶資源的重要紐帶;黃佳民（2019）指出合作社作為承載主體，能夠承擔(dān)部分社區(qū)公共資源管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù);幸繡程等（2019）提出可以通過(guò)專業(yè)合作社，龍頭企業(yè)和農(nóng)戶三者達(dá)成的合作同盟關(guān)系，創(chuàng)造合作剩余，實(shí)現(xiàn)共贏目標(biāo)等等。

但現(xiàn)階段我國(guó)學(xué)界針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社法律制度作出的研究，多從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)或社會(huì)學(xué)角度出發(fā)，且集中于對(duì)實(shí)踐現(xiàn)象提出的具體設(shè)想，幾乎沒(méi)有從宏觀層面做出的指導(dǎo)與對(duì)策研究。但實(shí)質(zhì)上，在如今依法治國(guó)的大背景下，立法對(duì)于合作實(shí)踐活動(dòng)的指導(dǎo)性作用并不容忽視，探索農(nóng)民專業(yè)合作社長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制是推動(dòng)我國(guó)合作事業(yè)健康規(guī)范發(fā)展以及鞏固脫貧成果所應(yīng)當(dāng)回答的重要問(wèn)題。作為目前我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)于合作制最權(quán)威的表述，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》）已于2017年12月27日修訂通過(guò)。據(jù)此，文章將緊扣當(dāng)下時(shí)代背景，結(jié)合當(dāng)前合作立法，嘗試從法律層面對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社助推脫貧成果鞏固作出針對(duì)性地應(yīng)對(duì)，以期推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社在脫貧成果鞏固過(guò)程中的作用發(fā)揮。

二、農(nóng)民專業(yè)合作社鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的作用機(jī)制

鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，農(nóng)民專業(yè)合作社承接國(guó)家資源，吸納農(nóng)戶自有資源和資本，組織開(kāi)展生產(chǎn)互助活動(dòng)，既能夠激發(fā)農(nóng)戶內(nèi)生性動(dòng)力，提高生產(chǎn)與管理的組織化程度，又能破解國(guó)家投入資源利用率不足的現(xiàn)實(shí)困境，在國(guó)家與農(nóng)戶間發(fā)揮了中間載體的有效銜接作用。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別：瞄準(zhǔn)能力較弱的農(nóng)民群體

農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)民自發(fā)形成的合作經(jīng)濟(jì)組織，在脫貧成果鞏固過(guò)程中具備著精準(zhǔn)識(shí)別能力較弱群體并把握其利益需求的積極作用。具體而言，農(nóng)民專業(yè)合作社屬于基層經(jīng)濟(jì)組織，通常發(fā)端于特定的區(qū)域和群體，基于地緣、人緣以及親緣等因素展開(kāi)互助與合作。對(duì)于農(nóng)戶而言，其收入除政府政策性保障收入外，便主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，因此能力較為弱小的農(nóng)戶對(duì)于加入合作社普遍具有較強(qiáng)的意愿。且較之于政府或者NGO組織，農(nóng)民專業(yè)合作社社員對(duì)彼此的財(cái)產(chǎn)狀況、信用狀況以及素質(zhì)能力等信息均有一定程度的了解，在耗費(fèi)成本相對(duì)低廉的情況下，合作社能夠有效地對(duì)社員的身份以及具體情況進(jìn)行篩選與核實(shí)。除此之外，合作社在取得農(nóng)戶的信任與配合上也具有著明顯優(yōu)勢(shì)，能夠通過(guò)長(zhǎng)期的生產(chǎn)互助活動(dòng)，較為準(zhǔn)確地把握農(nóng)戶的真正需求并為其提供服務(wù)。

（二）民主決策：培養(yǎng)社員的經(jīng)營(yíng)與管理能力

農(nóng)民專業(yè)合作社能起到對(duì)社員主人翁意識(shí)以及管理能力的培養(yǎng)作用。農(nóng)民專業(yè)合作社“人的聯(lián)合”的本質(zhì)特征決定了合作社的所有事務(wù)，均應(yīng)當(dāng)由全體社員民主地進(jìn)行管理和控制，例如合作社的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)決策、虧損處置、盈余分配、選舉、罷免等，質(zhì)言之，社員加入合作社后，即成為合作社的主人，在合作社的管理和控制上處于主導(dǎo)地位。1995年《關(guān)于合作社界定的聲明》將“民主的社員控制”確定為合作社的基本原則，并指出“合作社是由其社員控制的民主的組織，社員主動(dòng)參與合作社的政策制定和決策?！庇纱丝梢钥闯?，合作制下社員對(duì)合作社的民主控制不僅是社員的權(quán)利與責(zé)任，更是合作社法人治理結(jié)構(gòu)的核心?？梢哉f(shuō)，農(nóng)民專業(yè)合作社能夠引導(dǎo)農(nóng)戶樹(shù)立主體意識(shí)，提升管理能力。

（三）收入增長(zhǎng)：創(chuàng)建穩(wěn)定與長(zhǎng)效的收益增長(zhǎng)機(jī)制

農(nóng)民專業(yè)合作社在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)建穩(wěn)健長(zhǎng)效收益鏈方面一直發(fā)揮著不可替代的作用。具體而言，合作社增值收益功能大致體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）價(jià)格改進(jìn)。價(jià)格改進(jìn)既包括生產(chǎn)成本的降低，又包括銷售價(jià)格的提高。在農(nóng)民專業(yè)合作社中，社員們通過(guò)聯(lián)合以獲得在市場(chǎng)交易中對(duì)談判權(quán)力壟斷者的抗衡力量，使自身具有較之于加入合作社前更強(qiáng)的議價(jià)能力，能夠購(gòu)買到價(jià)格更為低廉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也能因合作社的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)以及品牌化經(jīng)營(yíng)將農(nóng)產(chǎn)品賣出更高的價(jià)格;（2）盈余。社員作為合作社服務(wù)的使用者也是合作社的惠顧者，合作社經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的盈余中很大一部分都來(lái)源于合作社與社員進(jìn)行交易時(shí)產(chǎn)生的“多收”或“少付”，因此在盈余分配時(shí)便應(yīng)當(dāng)按照社員與合作社的交易額數(shù)量向社員進(jìn)行返還[1]。（四）能力提升：培育社員可持續(xù)脫貧的內(nèi)生性動(dòng)力

貧困不單表現(xiàn)為物質(zhì)上的貧困，更多地表現(xiàn)為一種能力上的貧困。因此，合作社不僅致力于社員物質(zhì)收入的提高，還十分重視社員素質(zhì)與技能的提高。1995年《關(guān)于合作社界定的聲明》指出，合作社的基本原則之一為“教育、培訓(xùn)與告知”，其中“教育、培訓(xùn)”的內(nèi)涵是指合作社對(duì)包括社員、管理人員和雇員在內(nèi)的所有人員均應(yīng)當(dāng)提供一定的教育與培訓(xùn)。由此可見(jiàn)，享受合作社提供的教育與培訓(xùn)，是每個(gè)合作社社員均擁有的權(quán)利。在我國(guó)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的過(guò)程中，合作社發(fā)揮教育與培訓(xùn)功能，能夠培養(yǎng)和提高社員互助合作的理念與技能，激發(fā)社員的內(nèi)生性動(dòng)力，從而達(dá)到“造血式”目標(biāo)。

三、農(nóng)民專業(yè)合作社鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的法律困境

但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社在實(shí)踐過(guò)程中仍存在著一些現(xiàn)實(shí)困境，使合作社的益貧功能未能得以充分展現(xiàn)。因此，本章嘗試對(duì)目前所存在的現(xiàn)實(shí)困境予以總結(jié)，并對(duì)其背后的立法缺陷作出檢討。

（一）嚴(yán)格的社員資格設(shè)定下貧困農(nóng)戶難以入社

合作社社員資格是指獲取社員身份的先決條件。個(gè)體只有具備了社員資格，才有可能通過(guò)入社程序成為合作社的一員，享有社員權(quán)利;同理，我國(guó)貧困農(nóng)戶只有具備社員資格并正式加入了農(nóng)民專業(yè)合作社，才能享受合作社為其提供的服務(wù)以及相關(guān)政策優(yōu)待。對(duì)社員資格的開(kāi)放不足，會(huì)使那些處于弱勢(shì)地位卻渴望改變這種地位的貧困農(nóng)戶，因達(dá)不到入社條件被合作社拒之門外。實(shí)際上，往往正是這類人群才是最渴望通過(guò)合作社改變自身命運(yùn)并且愿意為此做出最大努力的人。但在我國(guó)，盡管有相關(guān)扶貧政策的指導(dǎo)，在實(shí)踐過(guò)程中仍有部分合作社過(guò)分追求效率價(jià)值，為保證社員的能力與素質(zhì)均在一定程度之上，在章程中設(shè)置了嚴(yán)格的社員資格。例如，禁止婦女以及非本地區(qū)農(nóng)戶加入合作社，設(shè)置高額入社費(fèi)用或限制合作社社員總?cè)藬?shù)等。這些做法均違背合作社服務(wù)于弱勢(shì)群體的本質(zhì)要求，導(dǎo)致貧困農(nóng)戶因未滿足其所規(guī)定的條件，而無(wú)法入社享受合作社所帶來(lái)的服務(wù)以及相關(guān)政策優(yōu)待。

（二）合作社盈余分配制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐脫節(jié)

于農(nóng)民專業(yè)合作社社員而言，參與合作社最為直接也是最終的目的往往是增加自身收益，因此農(nóng)民專業(yè)合作社的生命力在很大程度上取決于社員利益的實(shí)現(xiàn)程度。不同的信用基礎(chǔ)決定不同的企業(yè)形態(tài)，以資本為聯(lián)合的公司制企業(yè)多以“按股分紅”為主要盈余分配形態(tài)，而以人為聯(lián)合的合作社則應(yīng)當(dāng)以人的行為而非資本的投入為盈余分配的主要依據(jù)。這是因?yàn)椋绕鸲鄬?duì)外從事交易活動(dòng)賺取利益的公司制企業(yè)，作為弱勢(shì)群體為改變自身不利地位而成立的合作社，起初多從事的是對(duì)內(nèi)交易行為，即對(duì)內(nèi)服務(wù)。我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社立法也強(qiáng)調(diào)了按交易量返還盈余的基本原則，但在實(shí)踐中，多數(shù)合作社卻仍以出資額或者將出資額以及交易量相結(jié)合作為分配盈余的依據(jù)。這種方式雖然能在一定程度上緩解合作社的資金壓力，卻使得出資額大的社員占據(jù)絕大多數(shù)利益，出資額少的貧困社員分得極少數(shù)利益，背離了合作社按惠顧返還盈余原則以及資本報(bào)酬有限原則的根本要求，使得合作社益貧作用無(wú)法充分發(fā)揮。

（三）尚未建立合作社教育與培訓(xùn)制度

合作社作為典型的人合組織———所有者、控制者與受益者三位一體，其發(fā)展必須以人為中心，強(qiáng)調(diào)社員通過(guò)互助合作以及自身的努力以實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展。基于此，合作社除提高社員直觀上的收入外，還應(yīng)發(fā)揮教育以及培訓(xùn)的功能，使社員不僅可以在合作社的實(shí)踐中學(xué)習(xí)，還可以通過(guò)合作社提供的教育和培訓(xùn)提高對(duì)合作社實(shí)施民主控制的能力。這對(duì)于農(nóng)民至少占成員總數(shù)80%的農(nóng)民專業(yè)合作社而言，尤為重要。因?yàn)橹挥挟?dāng)社員自身具備了一定的發(fā)展能力，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)脫貧。目前，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的構(gòu)成主體大部分是傳統(tǒng)的農(nóng)民，且含有不少貧困農(nóng)戶，其文化程度普遍較低，年齡結(jié)構(gòu)偏大，合作意識(shí)淡薄，接受新知識(shí)能力低。知識(shí)的缺乏成為阻礙他們脫貧致富的重要因素。但我國(guó)合作社實(shí)踐中，合作社卻因管理者熱情不高、培訓(xùn)資金短缺等問(wèn)題，而鮮少開(kāi)展長(zhǎng)期正規(guī)的社員培訓(xùn)，社員的能力和素質(zhì)難以通過(guò)合作社得到有效提升。

四、農(nóng)民專業(yè)合作社鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的法律制度完善

農(nóng)民專業(yè)合作社有效地促進(jìn)了我國(guó)脫貧攻堅(jiān)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)，脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固也為我國(guó)合作制度的完善提供了新的機(jī)遇。盡管當(dāng)前合作立法的設(shè)計(jì)正努力體現(xiàn)“自愿與開(kāi)放的社員資格”“社員的民主控制”“按惠顧返還盈余”等合作社基本原則，但現(xiàn)實(shí)中這些原則卻面臨著極高的執(zhí)行難度。因此，針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社在參與脫貧成果鞏固過(guò)程中所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)困境以及從中暴露出的立法不足，筆者嘗試提出相關(guān)立法對(duì)策，以助力農(nóng)民專業(yè)合作社在我國(guó)脫貧攻堅(jiān)中的功效發(fā)揮。

（一）加大立法對(duì)合作社社員資格的開(kāi)放程度

我國(guó)當(dāng)前立法對(duì)申請(qǐng)入社者的客觀條件進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制，社員資格呈現(xiàn)出開(kāi)放不足的整體態(tài)勢(shì)。因此。建議對(duì)我國(guó)社員資格的立法設(shè)置進(jìn)行調(diào)整，以加大我國(guó)社員資格的開(kāi)放程度。實(shí)踐中，部分合作社為了實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，在合作社章程的制定過(guò)程中不僅不降低立法所設(shè)定的社員資格，還通過(guò)提高門檻，例如限制社員性別或者戶籍等，將具有合作意愿但自身?xiàng)l件較差的農(nóng)戶排斥在外，給脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固工作造成了現(xiàn)實(shí)困境。而實(shí)際上，為保障合作社社員資格的開(kāi)放性，許多國(guó)家早已在合作立法中明確規(guī)定了“自愿與開(kāi)放的社員資格”或“不得歧視”的基本原則。為保證農(nóng)民專業(yè)合作社益貧作用的發(fā)揮，我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》有必要參照域外立法，在現(xiàn)行立法第4條中加入“社員資格的設(shè)定，不得含有歧視性內(nèi)容”的規(guī)定。

（二）確立資本報(bào)酬有限原則并強(qiáng)調(diào)按惠顧返還盈余原則

資本報(bào)酬有限原則通常即指資本報(bào)酬比照使用資本的成本（如按正常的利息水平）進(jìn)行計(jì)算和支付。事實(shí)上，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)合作社實(shí)踐中，大部分農(nóng)民專業(yè)合作社采取的盈余分配方式，仍然是按出資額分配盈余[2]。這種分配方式，使得合作社與以投資者為導(dǎo)向的公司制企業(yè)沒(méi)有任何區(qū)別，在這種分配方式下，合作社的益貧功能無(wú)法充分發(fā)揮。因此，明確資本報(bào)酬有限，是脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的必要手段之一，由于我國(guó)立法目前尚未明確該項(xiàng)原則，建議在立法中增加規(guī)定：“合作社資本報(bào)酬應(yīng)當(dāng)在每年合作社的經(jīng)營(yíng)成本中扣除，資本報(bào)酬率由合作社章程自行規(guī)定，實(shí)行有限的報(bào)酬率。”除此之外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)按惠顧返還盈余的基本原則。因此，建議將我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第44條第2款修改為：“合作社當(dāng)年度經(jīng)營(yíng)收益扣除經(jīng)營(yíng)支出與管理費(fèi)用后為合作社盈余。合作社盈余在扣除資本報(bào)酬，預(yù)留公積金、公益金后，按照社員交易額占合作社所有社員交易額總額的比例予以返還?！?/p>

（三）明確社員具有獲得教育與培訓(xùn)的權(quán)利

農(nóng)民專業(yè)合作社是解決我國(guó)"三農(nóng)"問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧的有效途徑。農(nóng)民專業(yè)合作社

的經(jīng)營(yíng)和管理需要大批高素質(zhì)人才。因此，合作社在合作社意識(shí)、合作社知識(shí)、合作社經(jīng)營(yíng)管理等方面的教育至關(guān)重要。鑒于我國(guó)立法目前未涉及合作社的教育制度，為促進(jìn)合作社社員素質(zhì)與技能的提高，我國(guó)合作立法需明確社員的獲得教育與培訓(xùn)權(quán)。獲得教育與培訓(xùn)權(quán)，即社員享有獲得合作社所提供的有關(guān)互助合作活動(dòng)的意識(shí)、能力、知識(shí)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的教育與培訓(xùn)的權(quán)利。對(duì)于社員的教育與培訓(xùn)，不僅可以使得社員本人受益，還可以使合作社因社員互助合作能力的增強(qiáng)而受益。從域外情況來(lái)看，世界各國(guó)立法均直接或間接規(guī)定了社員享有教育與培訓(xùn)的權(quán)利，或者強(qiáng)調(diào)了1995年《關(guān)于合作社界定的聲明》中“教育、培訓(xùn)和告知”的基本原則。因此，我國(guó)立法也有必要在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第21條對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社成員權(quán)利的規(guī)定中增加“社員具有接受合作社教育與培訓(xùn)的權(quán)利”

五、結(jié)語(yǔ)

2020年是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年。但往后如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧、維持與鞏固現(xiàn)有的脫貧成效仍應(yīng)當(dāng)是我們?nèi)缃裥柚攸c(diǎn)思考的問(wèn)題。農(nóng)民專業(yè)合作社作為由社員集體所有、民主控制的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，系如今實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及內(nèi)源式發(fā)展的有效載體。我們必須提高對(duì)農(nóng)民合作工作的重視程度，加大立法對(duì)其工作開(kāi)展的指導(dǎo)，不斷完善農(nóng)民專業(yè)合作社的相關(guān)法律制度，才能夠充分發(fā)揮出農(nóng)民專業(yè)合作社在當(dāng)下的時(shí)代作用與使命。

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作者簡(jiǎn)介：譚賽（1994-），女，博士研究生，漢，湖南長(zhǎng)沙人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：合作社法

基金項(xiàng)目：湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)民專業(yè)合作社融資困境的法律破解研究”（CX20200484）