中國農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策的重構(gòu)

摘要：針對(duì)不同時(shí)期農(nóng)民工就業(yè)問題，我國已陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的就業(yè)促進(jìn)政策，對(duì)農(nóng)民工的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了從“問題農(nóng)民工”、“農(nóng)民工問題”到“農(nóng)民工市民化”的演變。為更好地解決農(nóng)民工就業(yè)問題，本文通過對(duì)相關(guān)政策和文獻(xiàn)的整理，研究農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策的歷史發(fā)展軌跡和現(xiàn)狀，并歸納出現(xiàn)有政策存在的問題：（1）政策規(guī)劃不足;（2）政策目標(biāo)取向不明;（3）培訓(xùn)政策不完善等。為此，本文基于對(duì)農(nóng)民工認(rèn)識(shí)的變遷與發(fā)展視角，從政策目標(biāo)對(duì)象、政策內(nèi)容框架方面重構(gòu)農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策體系，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和多方政策主體協(xié)調(diào)均衡，為促進(jìn)農(nóng)民工高質(zhì)量就業(yè)以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化提供相應(yīng)政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策;城鄉(xiāng)發(fā)展;農(nóng)民工市民化

一、引言

隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民工群體占就業(yè)總?cè)丝诘谋壤粩嘣黾樱噍^于其他就業(yè)群體，農(nóng)民工就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力較弱，職業(yè)轉(zhuǎn)換難度較大，易受經(jīng)濟(jì)環(huán)境及就業(yè)政策的影響。目前存在許多的問題，比如，隨遷子女的教育問題、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型過程中的就業(yè)穩(wěn)定性及質(zhì)量問題、“后世界工廠”背景下勞資關(guān)系問題等尚未完全解決。本文基于對(duì)農(nóng)民工認(rèn)識(shí)變遷與發(fā)展的視角，通過梳理農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策的歷史演變與發(fā)展現(xiàn)狀，剖析其存在的主要問題，并提出中國農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策體系的重構(gòu)路徑，以期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和多方政策主體協(xié)調(diào)均衡。

二、農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策的歷史演進(jìn)與發(fā)展現(xiàn)狀

以1977—2020年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在北大法寶、國務(wù)院及其下屬部門等網(wǎng)站上搜尋“農(nóng)民工”“進(jìn)城務(wù)工”“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”“外來人口”“農(nóng)村勞動(dòng)力”等關(guān)鍵詞，剔除內(nèi)容相關(guān)度不高的文件， 篩選后選取相關(guān)政策文件115份。文件分類如表1所示：

基于政策內(nèi)容框架、政策目標(biāo)對(duì)象、政策思路演變和政策價(jià)值取向以及政府對(duì)農(nóng)民工的認(rèn)識(shí)等視角，將1977至2020年的農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策分為如下幾個(gè)階段，如表2所示：

（一）嚴(yán)格控制階段（1977-1983）

在改革開放前夕以及初期，由于城鄉(xiāng)長(zhǎng)期以來的二元分隔以及發(fā)展戰(zhàn)略造成的體制障礙，農(nóng)村的發(fā)展極其有限，農(nóng)村勞動(dòng)力外流意愿并不強(qiáng)烈。

這一時(shí)期，我國雖限制農(nóng)民工流動(dòng)，但依舊將農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)視為關(guān)注點(diǎn)。1980年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)工作的意見》，指出應(yīng)大力發(fā)展社隊(duì)企業(yè)和城鄉(xiāng)聯(lián)辦企業(yè)，拓展農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)空間。

隨著改革開放全面推進(jìn)，“勞力歸田”和“勞力放任自由”皆弊多利少不可取，如何解決剩余勞動(dòng)力就業(yè)問題成為這一階段后期的主要難題。

（二）允許流動(dòng)階段（1984-1988）

1984至1988年，我國采取允許流動(dòng)式政策。由于農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)率的提高以及產(chǎn)量的大幅增長(zhǎng)，這一時(shí)期的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程已具備一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

1984年，國家準(zhǔn)許具備經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。此外，開辟農(nóng)村勞動(dòng)力參加城鄉(xiāng)建設(shè)新途徑、對(duì)在農(nóng)村新辦并符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體工業(yè)企業(yè)還給予一年以內(nèi)的減稅或免稅照顧等。

但是，盲目流動(dòng)過程造成1989年初春開始出現(xiàn)的“民工潮”現(xiàn)象，引起了有關(guān)部門的高度緊張，鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)和有關(guān)省份承擔(dān)了巨大的承載壓力。

（三）控制盲目流動(dòng)階段（1989-1991）

1988年下半年開始，我國采取控制盲目流動(dòng)政策，3年內(nèi)，非農(nóng)就業(yè)幾乎出于停擺狀態(tài)，交通壓力增加，社會(huì)秩序、安全等矛盾頻出。沿海地區(qū)連鎖矛盾更為突出，如廣東省因無法有效解決這一連鎖矛盾而不得不制定“六不準(zhǔn)”規(guī)定。

這一階段，以廣東省為例，民工群體面臨工作無門、生活無著和極易感染疾病等困境，中央政府已嘗試集中組織實(shí)施開發(fā)并推進(jìn)就業(yè)試點(diǎn)工作。

（四）限制管理階段（1992-2001）

1992年，糧票制度廢除，大規(guī)模人口跨省和跨區(qū)域自由流動(dòng)開始出現(xiàn)，我國政府已逐漸認(rèn)可并正視農(nóng)民工轉(zhuǎn)移流動(dòng)現(xiàn)象的存在。在限制管理階段，中央政府雖已認(rèn)可并正視農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)這一現(xiàn)象，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量的增加，使得沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)企業(yè)得以快速發(fā)展，但考慮到農(nóng)民工群體可能使得社會(huì)不穩(wěn)定因素增多，一些負(fù)面事件及新聞的出現(xiàn)，給城市的社會(huì)治安管理帶來巨大困擾，也引起城鎮(zhèn)原住民對(duì)外來流動(dòng)人口的反感。

（五）規(guī)范管理階段（2002-2005）

本階段主要政策有：建立職業(yè)技能培訓(xùn)示范項(xiàng)目，發(fā)展“打工經(jīng)濟(jì)”，通過保障農(nóng)民工合法權(quán)益以及打擊不良勞動(dòng)中介機(jī)構(gòu)從而擴(kuò)大轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)會(huì);進(jìn)一步清除就業(yè)限制;廢止收容遣送政策等;規(guī)范管理階段，中央政府是以解決具體問題為導(dǎo)向，一是轉(zhuǎn)變政策理念。二是規(guī)范管理行為。特別是在黨的十六大以后，政府更加注重社會(huì)公平，因而國家開始高度關(guān)注農(nóng)民工群體。這一階段，國家以農(nóng)民工生存保護(hù)為政策目標(biāo)，政策范式仍是以管理為主，政策也是著眼于眼下突出問題，長(zhǎng)期規(guī)劃較不充足。

（六）服務(wù)管理階段（2006-2013）

這一階段的政策著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，完善農(nóng)民工基本公共服務(wù)體系，保障農(nóng)民工合法權(quán)益;國家開始建構(gòu)“常住人口”概念，這一身份將農(nóng)民工與城市聯(lián)系起來。

在服務(wù)型管理階段，增加靈活性成為解決農(nóng)民工問題被考慮的首要工具策略。這一階段，中央政府扮演的是“服務(wù)型”角色，政策更為靈活，但是，隨著新生代農(nóng)民工的出現(xiàn)，他們的工作技能、收入水平以及消費(fèi)方式已不同于老一代農(nóng)民工，物質(zhì)上的滿足已不是他們唯一甚至首要追求。

（七）引導(dǎo)管理階段（2014-2020）

政策工具的多樣化使得農(nóng)民工權(quán)益得到極大保障，也使得政府職能轉(zhuǎn)變更為平滑。例如： 在農(nóng)民工工資拖欠這一現(xiàn)象上，中央層面使用的工具包括經(jīng)濟(jì)工具、信用約束工具、法律工具等。

這一階段，農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策以治欠保支、社保擴(kuò)面、擴(kuò)大就業(yè)創(chuàng)業(yè)為重點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)民工及其配偶、子女等更好的享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，著重提升文化素養(yǎng)。

三、現(xiàn)有農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策的問題剖析

（一）政策規(guī)劃不足

一方面，“經(jīng)營型新移民”概念的引入無法改變農(nóng)民工心理邊緣化和社交碎片化，而且，城市二元割裂化根深蒂固，難以與本地人實(shí)現(xiàn)社會(huì)與文化融合。另一方面，短期規(guī)劃與長(zhǎng)期規(guī)劃難以有效協(xié)調(diào)，平衡性難以控制，多數(shù)政策僅針對(duì)已有問題，現(xiàn)實(shí)可行性易受不確定因素影響。

（二）政策目標(biāo)取向不明

從政策的利益導(dǎo)向來看，農(nóng)民工保護(hù)自身權(quán)益的法律程序較為繁瑣，仲裁程序的繁瑣給農(nóng)民工帶來了一定的障礙，多部門在處理同一件勞動(dòng)保護(hù)案例時(shí)可能會(huì)互相推諉從而造成維權(quán)難局面。

（三）培訓(xùn)政策不完善

一方面，轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)尚不完善，農(nóng)民工技術(shù)水平與用人企業(yè)要求難匹配。再則，基于地區(qū)及文化的差異，培訓(xùn)內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)及資歷認(rèn)證難以做到統(tǒng)一，但農(nóng)民工在地區(qū)間轉(zhuǎn)移就業(yè)又無法避免。另一方面，農(nóng)民工群體已出現(xiàn)分化，對(duì)農(nóng)民工群體的培訓(xùn)方式也應(yīng)更加細(xì)分化，結(jié)合新生代特征，推行針對(duì)性的就業(yè)培訓(xùn)政策。

四、農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策的重構(gòu)路徑

（一）政策目標(biāo)對(duì)象

農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策的目標(biāo)應(yīng)該著眼于增強(qiáng)農(nóng)民工群體在立法過程中的利益代言機(jī)制、增強(qiáng)農(nóng)民工的談判力量、推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革、簡(jiǎn)化工傷，職業(yè)病和其他勞動(dòng)爭(zhēng)議的法律程序、給予農(nóng)民工更切實(shí)的法律訴權(quán)，保障執(zhí)法落實(shí)到位、保障農(nóng)民工及其家庭的基本合法權(quán)益等。可從三個(gè)角度出發(fā)：一是農(nóng)民工群體本身作為就業(yè)促進(jìn)政策的核心與關(guān)鍵;二是農(nóng)民工的配偶以及子女的生活、教育等問題;三是與外部支持的社會(huì)主體，包括社區(qū)、企業(yè)與中介機(jī)構(gòu)等。

（二）政策內(nèi)容框架

1、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼政策

加大進(jìn)城購房補(bǔ)貼政策以及高溫補(bǔ)貼力度，對(duì)經(jīng)審核后符合條件者，在現(xiàn)有補(bǔ)貼金額基礎(chǔ)上，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際發(fā)展程度，進(jìn)一步加大補(bǔ)貼力度。

2、權(quán)益支持政策

一方面，立法機(jī)關(guān)可將立法過程最大化對(duì)社會(huì)公眾開放，同時(shí)向民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、公益機(jī)構(gòu)等咨詢意見作為參考，完善立法調(diào)研、討論和論證過程。另一方面，政府部門、司法部門應(yīng)明確給予勞動(dòng)者暢通的復(fù)議和訴訟渠道，并且防治部門利益扭曲法律規(guī)定。

3、技能培訓(xùn)政策

一是鼓勵(lì)農(nóng)民參加短期實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，精準(zhǔn)化人崗匹配，豐富在崗培訓(xùn)的組織形式，提高專業(yè)素養(yǎng)。

二是針對(duì)低學(xué)歷以及貧困人群，設(shè)立專項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)項(xiàng)目，提高農(nóng)民工群體中低學(xué)歷者以及貧困者的技能水平，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

4、宜居環(huán)境政策

一方面，在公租房、廉租屋、經(jīng)適房等住房資源配置上，適當(dāng)向農(nóng)民工群體傾斜，并且保障農(nóng)民工配偶的基本生活狀況。另一方面，進(jìn)一步放開城鎮(zhèn)落戶條件，積極審核符合條件的各類就近就地創(chuàng)業(yè)人員以及配偶、子女和父母等的條件，對(duì)符合條件的，可放開落戶限制，擴(kuò)大教育空間以及住房供給，解決子女入學(xué)、居住等實(shí)際問題。

5、創(chuàng)業(yè)扶持政策

一方面，加大對(duì)就近就地就業(yè)以及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工群體的扶持，鼓勵(lì)民間資本發(fā)展。另一方面，結(jié)合農(nóng)民工就業(yè)新形勢(shì)，加大農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策落實(shí)力度，簡(jiǎn)化創(chuàng)業(yè)資金申請(qǐng)手續(xù)，確保政策便捷惠及享受對(duì)象。

五、總結(jié)

隨著經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展與社會(huì)環(huán)境的多重變遷，通過對(duì)農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策的梳理發(fā)現(xiàn)，政策內(nèi)容、政策目標(biāo)、政策思路、政策價(jià)值取向、政府及社會(huì)大眾對(duì)農(nóng)民工群體的認(rèn)識(shí)，在1977至2020年期間都在逐漸轉(zhuǎn)變。

為解決隨遷子女的教育問題、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型過程中的就業(yè)穩(wěn)定性及質(zhì)量問題、“后世界工廠”背景下勞資關(guān)系問題等，回顧我國農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策的歷史演變過程，加快就業(yè)促進(jìn)政策的制定與完善，對(duì)于在城鎮(zhèn)化過程中解決農(nóng)民工就業(yè)等問題尤為重要。

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作者簡(jiǎn)介：杜文（1996-），男，安徽六安人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 430073