論明朝監(jiān)察制度對完善當代監(jiān)察制度的啟示

王志森

摘要：我國的監(jiān)察制度自秦漢時正式形成制度化體系，在隋、唐、宋時期得到充分發(fā)展，并在明清時達到了鼎盛。明朝的監(jiān)察制度在我國古代監(jiān)察史上具有較高的地位，它汲取歷代監(jiān)察制度的精華逐步發(fā)展為較為完備的體系，也影響了清朝監(jiān)察制度的建設(shè)，其中很多理念和模式對當今監(jiān)察制度的完善仍有重要借鑒價值。本文主要通過對明朝監(jiān)察制度特點和局限性的總結(jié)，以期從完善監(jiān)察立法、完善監(jiān)察官員的選拔與考核制度、強化對監(jiān)察機關(guān)的制約等方面分析其對建立健全當代監(jiān)察制度的借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：明朝 監(jiān)察制度 監(jiān)察法規(guī) 考核

中國古代的監(jiān)察制度是一種依附于封建皇權(quán)統(tǒng)治并為皇權(quán)統(tǒng)治服務(wù)的政治制度，但在加強皇權(quán)專制統(tǒng)治的同時，也為整頓吏治，反對貪污腐敗，保持官員廉潔發(fā)揮了重要作用。明代的監(jiān)察體系成熟而完備，在中國古代監(jiān)察史上具有較高的地位，對我國當今建立健全監(jiān)察制度有著重要的借鑒意義，我們應(yīng)當以史為鑒，取其精華，從而完善我國的監(jiān)察制度。

一、明朝監(jiān)察制度概況

（一）中央監(jiān)察機構(gòu)

1.都察院

明太祖朱元璋廢御史臺設(shè)都察院作為中央最高監(jiān)察機關(guān)，都察院與刑部、大理寺并稱三法司，主掌彈劾，長官為左、右都御使?！睹魇贰穼Χ加返穆氊熡涊d為“專劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司” ，監(jiān)察御史負責監(jiān)督中央和地方官員的行為，有權(quán)隨時對官員的違法亂紀和貪污腐敗行為進行彈劾。監(jiān)察御史監(jiān)督范圍覆蓋全國各級官員，是明朝監(jiān)察制度中的特色部分，監(jiān)察御史雖然名義上隸屬都察院，但是直接受命于皇帝，十三道監(jiān)察御史每道都有固定的監(jiān)察對象，權(quán)力很大。明朝中央監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察范圍涵蓋中央和地方，形成了全國性的嚴密組織體系。

2.六科給事中

明朝承襲舊制設(shè)立吏、戶、禮、兵、刑、工六部，為了加強對這些權(quán)力部門的監(jiān)察，六部除了受都察院的專門監(jiān)察，還有專門對應(yīng)六部設(shè)立的六科給事中對其進行監(jiān)管，都察院和六科給事中之間互不隸屬，還可以互相彈劾，形成更嚴密的監(jiān)察體系。六科各設(shè)給事中和左右給事中各一名，六科給事中負責監(jiān)察六部事務(wù)，六部政事必須經(jīng)各科相應(yīng)給事中備案，圣旨也需經(jīng)過給事中確認后才能辦理。

（二）地方監(jiān)察機構(gòu)

明代除了在中央設(shè)置了都察院和六科給事中，還在地方設(shè)立了巡按御史、提刑按察使司和督撫，形成了地方職權(quán)交叉的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

1. 巡按御史

巡按御史是明朝監(jiān)察體系中又一特色，是代替皇帝定期到地方檢查工作的官員，巡按御史享有“大事奏裁，小事立斷”的權(quán)力，監(jiān)察事務(wù)的范圍非常廣泛，主要職責有監(jiān)察地方官員，體察民情，賑濟災荒以及對當?shù)囟愂?、教育事?wù)的監(jiān)察。每屆巡按御史任期一年，有效防止了巡按御史與地方官員相互勾結(jié)，保證了地方監(jiān)察官員的素質(zhì)。

2. 提刑按察使司

明朝設(shè)有十三省，每省設(shè)置提刑按察使司，地方上糾舉官員、刑名、訴訟都由按察使司掌管，負責本省的司法和監(jiān)察工作，更側(cè)重監(jiān)察。提刑按察使司與監(jiān)察御史的監(jiān)察權(quán)是平行的，兩者可以互相糾察，同時按察使與巡按御史的監(jiān)察任務(wù)相似，但巡按御史直接代表中央監(jiān)察，具有欽差大臣性質(zhì)，作為地方機構(gòu)的按察使司需要受到巡按御史制約。

3. 督撫

“督撫”是總督和巡撫制度的簡稱。明朝前期與后期督撫的職權(quán)發(fā)生了較大變化，明朝前期，督撫職能以監(jiān)察為主，在后期逐步從單純的監(jiān)察官員發(fā)展為總領(lǐng)節(jié)制三司的地方要員。明初按察使司和監(jiān)察御史的設(shè)立，尚不能消除明朝統(tǒng)治者的憂慮，尤其是在“胡惟庸案”和“藍玉案”發(fā)生之后，皇帝對百官的疑慮更重，皇帝在巡按御史的基礎(chǔ)上派出更高級別的對地方進行巡視的中央官員，即為巡撫。明代的總督設(shè)立，側(cè)重在軍事節(jié)制、大事特遣等方面，?？偠降妮爡^(qū)比巡撫廣， 權(quán)力比巡撫大， 級別也更高，各地巡撫多受總督節(jié)制， 少數(shù)地區(qū)總督兼任巡撫。

二、明朝監(jiān)察制度的特點及局限性

（一） 明朝監(jiān)察制度的特點

1.注重保障監(jiān)察權(quán)的獨立性

明朝監(jiān)察制度相對于此前的朝代具有更大的獨立性，在中央，監(jiān)察御史名義上隸屬都察院管轄，實際直接聽命于皇帝，對皇帝負責，六科給事中是專門負責監(jiān)察六部的機關(guān)，不受都察院管轄，在二者工作中產(chǎn)生沖突時只有皇帝可以進行處理，地方監(jiān)察機構(gòu)采取的是垂直管理模式， 與地方行政管理機構(gòu)不存在交叉。從中央到地方，形成了相對獨立、分工明確的監(jiān)察體系，監(jiān)察官員在行使監(jiān)察權(quán)時得以有效避開其他官員的干涉或阻撓，為監(jiān)察機構(gòu)獨立行使監(jiān)察權(quán)提供了保障。

2.較為完善的監(jiān)察法規(guī)

早在洪武年間，朱元璋就以敕令的形式陸續(xù)頒布了對監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)范圍、施行規(guī)則等方面的法律規(guī)定，以后歷朝對此有所增補，其中《憲綱條例》對監(jiān)察官員的地位、職權(quán)、選用、監(jiān)察對象、行使權(quán)力的方式和監(jiān)察紀律做了詳細的規(guī)定，是一部較為完備的監(jiān)察法規(guī)。

3.嚴格的制約機制

明朝監(jiān)察體制注重各類監(jiān)察官員的互相糾察，各監(jiān)察機構(gòu)的職責有相似之處，又可以互糾互察，形成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，相互制約，最終由皇帝一人決斷，在相對落后的封建體制下，通過監(jiān)察機關(guān)的相互監(jiān)督能夠保證監(jiān)察機關(guān)職能的發(fā)揮，與現(xiàn)代監(jiān)察制度的運行也是一脈相承的。明朝注重對監(jiān)察官員的權(quán)力限制，巡按御史每屆任期一年，有效防止任期過長與地方官員相互勾結(jié)，另外，監(jiān)察官員官階較低俸祿也較低，但享有較大的權(quán)力，一旦查出官員貪腐，可以得到豐厚的獎勵，這種激勵措施有利于調(diào)動監(jiān)察官員的積極性。

（二）明朝監(jiān)察制度的局限性

明朝監(jiān)察制度在進行檢察權(quán)設(shè)計時采用的是單向的監(jiān)察方式，而對下級對上級的監(jiān)督以及社會輿論的關(guān)注等方面就顯得相對欠缺，給監(jiān)察官員濫用職權(quán)、貪污受賄等腐敗現(xiàn)象的滋生創(chuàng)造了隱形條件。明朝前期，監(jiān)察制度運行產(chǎn)生了良好的監(jiān)察效能，為維護皇權(quán)，整頓吏治，反腐敗工作起到了重要作用，但在明中期以后，統(tǒng)治階級內(nèi)部矛盾激化，朝廷黨爭激烈，監(jiān)察官員中盛行貪污受賄之風。

三、明朝監(jiān)察制度對當代的啟示

明朝監(jiān)察制度在制度設(shè)計和實施運作上對官員起到了良好的監(jiān)督和管理作用，為我國進一步推進反腐倡廉工作提供了良好借鑒和啟示。

（一）完善監(jiān)察立法

明朝監(jiān)察官員監(jiān)察范圍廣且享有較大的自由裁量權(quán)，中央和地方的監(jiān)察官員大多享有“大事奏裁，小事立斷”的權(quán)力，但是對于“小事”的具體范圍并沒有明確的規(guī)定，這就容易導致監(jiān)察官員濫用對于小事的自由裁量權(quán)，部分監(jiān)察官員傾向于執(zhí)行對其有利可圖的工作，滋生貪污腐敗，與行政官員勾結(jié)，包庇其瀆職貪腐行為。我國為了預防監(jiān)察官員濫用權(quán)力，監(jiān)察委員會對于公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進行監(jiān)察，監(jiān)察機關(guān)只承擔反腐敗只能，明朝監(jiān)察制度服務(wù)于皇權(quán)，監(jiān)察官員權(quán)力涉及社會生活各個方面，權(quán)力越大濫用的可能性也可能越大，要通過立法明確職務(wù)違法和犯罪的類型，謹防監(jiān)察機關(guān)權(quán)力不合理地擴張。

（二）完善監(jiān)察官員的選拔與考核制度

根據(jù)監(jiān)察法第十四條規(guī)定，“國家實行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的

等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度”。2020年初召開的十九屆中央紀委四次全會將推動研究制定監(jiān)察官法列為今年重點工作。保持監(jiān)察官員隊伍的廉潔是監(jiān)察工作有效開展的前提，明朝為了保證監(jiān)察機關(guān)人員的高水平高素質(zhì)，監(jiān)察官員的選任和考核比普通官員更為嚴格，在一定程度上保證了監(jiān)察機構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)。在國家監(jiān)察體制改革的時代背景下，我們可以參考明朝選任與考核監(jiān)察官員的辦法完善我國《監(jiān)察官法》，保證監(jiān)察官員的能力和素養(yǎng)。

（三）強化對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督

監(jiān)察委員會整合了原本分散的反腐敗力量，在監(jiān)督別人的同時，監(jiān)察委員會自身也應(yīng)當受到監(jiān)督。監(jiān)察干部如果發(fā)生串通包庇、以權(quán)謀私、泄露案情等違紀違法問題，會對黨和人民事業(yè)造成更加嚴重的傷害，為有效預防和解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這一難題就應(yīng)當加強對監(jiān)察機關(guān)自身的監(jiān)督。

在對監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督方面，應(yīng)當加強紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室這一內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)，這一內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)工作人員應(yīng)當像明朝的監(jiān)察官員一樣具有較高的文化素養(yǎng)，嚴于律己、以身作則，為了實現(xiàn)紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室效能的充分發(fā)揮，可以考慮構(gòu)建監(jiān)督室成員直接對兼任監(jiān)察委主任的紀委書記負責的對接制度。 監(jiān)察委員會必須樹立法治思維， 堅持法治原則， 遵循法治程序。

四、結(jié)語

明朝監(jiān)察制度在我國古代監(jiān)察史上具有較高的地位。通過分析明朝監(jiān)察制度，可以發(fā)現(xiàn)明朝監(jiān)察制度在具體運行過程中， 通過采取監(jiān)察機構(gòu)與人員的互察互糾、監(jiān)察回避、限制監(jiān)察權(quán)力、對監(jiān)察官犯罪從重處罰等方式， 保障監(jiān)察權(quán)獨立， 維護監(jiān)察權(quán)威， 產(chǎn)生出了良好的監(jiān)察效能。這對我國的監(jiān)察制度改革工作有著重要的借鑒意義，在完善我國監(jiān)察制度的過程中，汲取明朝監(jiān)察制度的精華，探索適合我國當前社會發(fā)展的監(jiān)察制度體系，不斷完善監(jiān)察體系，更好地開展反腐敗工作，維護人民利益。

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參見邱永明：《中國古代監(jiān)察制度史》，上海人民出版社2006年版，第404頁

參見任爽、王明科：《明朝監(jiān)察體制的當世之鑒》，載《文化學刊》2019年第8期

西北政法大學法治學院 法律碩士教育學院