現(xiàn)代遠程教育政策發(fā)展脈絡(luò)及問題分析

趙宏 陳麗 王小凱 林世員 張文梅 李爽

【摘要】 現(xiàn)代遠程教育的發(fā)展離不開政策的指引。自1999年我國開展現(xiàn)代遠程教育試點工程以來，網(wǎng)絡(luò)教育成為高等學(xué)歷繼續(xù)教育領(lǐng)域起步最晚但發(fā)展速度最快的辦學(xué)形式。各試點高校在資源建設(shè)、信息化建設(shè)等方面進行了積極的實踐和探索，積累了有益的經(jīng)驗，同時也暴露出一些不容忽視的問題。造成這一現(xiàn)象的原因之一就是政策不健全。本研究采用內(nèi)容分析方法，對1999年至2020年間41份現(xiàn)代遠程教育政策文本進行梳理，分析現(xiàn)代遠程教育政策的發(fā)展階段以及每個階段政策的重點和導(dǎo)向。本文基于以上分析，獲得了現(xiàn)代遠程教育政策發(fā)展階段的劃分與各階段特征，歸納了其中存在的問題，嘗試提出了完善繼續(xù)教育政策體系的建議，希望為我國新時代繼續(xù)教育制度體系完善提供參考和依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】? 現(xiàn)代遠程教育試點工程;現(xiàn)代遠程教育政策;網(wǎng)絡(luò)教育;遠程教育;在線學(xué)習;內(nèi)容分析法;發(fā)展階段;政策類型;試點高校

一、引言

自1999年我國開展現(xiàn)代遠程教育試點工程以來，網(wǎng)絡(luò)教育成為高等學(xué)歷繼續(xù)教育領(lǐng)域起步最晚但發(fā)展速度最快的辦學(xué)形式。2019年，我國網(wǎng)絡(luò)教育招生人數(shù)占高等學(xué)歷繼續(xù)教育招生總?cè)藬?shù)的23%（中華人民共和國教育部，2020）。由此可見，網(wǎng)絡(luò)教育在推進我國高等教育大眾化、構(gòu)建終身教育體系過程中發(fā)揮了不可替代的作用。20年來，各試點高校在資源建設(shè)、信息化建設(shè)等方面進行了積極的實踐和探索，積累了有益的經(jīng)驗，同時也暴露出一些不容忽視的問題。其中最受社會關(guān)注也最為重要的是網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量水平與聲譽問題。網(wǎng)絡(luò)教育招生管理粗放、教學(xué)過程松散、教學(xué)過程及環(huán)節(jié)監(jiān)控不到位、出口把控不嚴等問題使得網(wǎng)絡(luò)教育社會聲譽嚴重受損，其學(xué)位和文憑的含金量飽受質(zhì)疑。質(zhì)量與規(guī)模不匹配嚴重制約了網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展。造成這一現(xiàn)象的原因很多，既有傳統(tǒng)教育質(zhì)量觀的局限，也有我國網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展時間較短、相關(guān)政策制度建設(shè)尚不健全的原因。貝爾和斯蒂芬（Bell & Stevenson， 2006， p. 9）曾指出，“如果沒有理解反映了教育機構(gòu)的多樣性和多層次性特征的政策，要理解在我們的教育機構(gòu)內(nèi)發(fā)生了什么是不可能的”。本研究嘗試對現(xiàn)代遠程教育試點工程啟動以來政府頒布的政策文本進行內(nèi)容分析，重點回答以下問題：國家層面共頒布多少項政策？從時間序列上可以梳理出怎樣的演變脈絡(luò)？不同階段政策的重點和導(dǎo)向是什么？本研究希望借此為新時代繼續(xù)教育政策制定提供參考和依據(jù)。

二、數(shù)據(jù)來源

本研究選取的現(xiàn)代遠程教育政策文本均為公開資料，主要來自中央各部委官網(wǎng)以及“北大法寶”“萬方法律數(shù)據(jù)庫”兩個權(quán)威政策數(shù)據(jù)庫。為了增強政策文本選取的代表性和準確性，本研究按照以下原則對政策本文進行篩選：一是以1999年“現(xiàn)代遠程教育工程”的啟動年份作為文件搜集的時間起點，以2020年作為文件搜集的時間終點;二是發(fā)文單位為中央機關(guān);三是政策文件與現(xiàn)代遠程教育密切相關(guān)，是涉及現(xiàn)代遠程教育辦學(xué)的專項文件或包含現(xiàn)代遠程教育的綜合性文件;四是政策類型為法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知、條例等，可以直接體現(xiàn)國家對現(xiàn)代遠程教育發(fā)展的態(tài)度和措施?；谝陨显瓌t，共搜集到現(xiàn)代遠程教育相關(guān)政策文件41份，其中直接指向現(xiàn)代遠程教育的政策文件39份，綜合性文件2份。表1列舉了其中部分文件。

三、政策文件總體情況分析

（一）頒布部門和時間分布

我國教育部是現(xiàn)代遠程教育政策文件的主要頒布部門，共發(fā)文40份，占97.5%。另有1份是由我國發(fā)展和改革委員會、財政部聯(lián)合發(fā)文，是關(guān)于統(tǒng)考收費標準的文件。

現(xiàn)代遠程教育政策文件的頒布主要集中在2014年以前。其中，2001—2004年文件頒布數(shù)量持續(xù)增長，于2004年達到頂峰，這一年共頒布6份關(guān)于現(xiàn)代遠程教育的政策文件;2007年是第二個高峰，共頒布了5份文件;之后文件頒布的數(shù)量在緩慢波動中下降，2014年達到低谷（見圖1）。

（二）頒布類型和內(nèi)容分布

在41份現(xiàn)代遠程教育政策文件中，其標題大致有“通知”“意見”“辦法”“計劃”“批復(fù)”5種。其中，“通知”類的政策文件最多，占73.2%，其次是意見類文件，占14.6%（見圖2）。

從文件內(nèi)容主題方面來看（見圖3），這些政策文本涵蓋了9個方面，包括啟動工作部署、招生工作、考試及畢業(yè)工作、檢查評估工作（年報年檢）、規(guī)范管理、校外學(xué)習中心建設(shè)與管理、公共服務(wù)體系建設(shè)、學(xué)生數(shù)據(jù)管理和人員培訓(xùn)。其中，以招生工作的政策文件為最多，占29.3%，核心的關(guān)于招生工作的政策文件是《教育部辦公廳關(guān)于嚴格現(xiàn)代遠程教育招生工作管理的緊急通知》（教電〔2003〕369號），其他文件基本都是在此文件基礎(chǔ)上開展年度招生工作的工作通知。檢查評估工作的政策文件數(shù)量次之，均為開展相關(guān)檢查工作的通知。考試及畢業(yè)工作的政策文件數(shù)量排第三，包括開展統(tǒng)一考試的通知2份和實施意見1份，成立考試委員會的通知1份，學(xué)歷和學(xué)位證書管理文件1份，畢業(yè)生就業(yè)問題的意見1份，以及考試收費標準的通知1份。

（三）政策使用情況分析

本研究采用內(nèi)容分析法，對現(xiàn)代遠程教育政策進行解讀和分析。本研究主要借鑒了麥克唐納和埃爾莫爾（McDonnell & Elmore， 1987）的政策分類，從強制型、激勵型、能力建設(shè)型和組織建設(shè)型四個方面分析現(xiàn)代遠程教育政策。另外，考慮到現(xiàn)代遠程教育作為試點工作的特點，本文增加了引導(dǎo)型政策。在本研究中，強制型政策主要是為發(fā)展現(xiàn)代遠程教育試點工作，是規(guī)范個體和機構(gòu)的行動以讓他們服從或?qū)`反命令的個體和機構(gòu)予以處罰的措施，包括強制命令、實施處罰;能力建設(shè)型政策主要是通過提供資源、培訓(xùn)等提高政策執(zhí)行個體、群體或機構(gòu)的內(nèi)生力，推動試點工作順利開展，包括資源配置、隊伍建設(shè)、環(huán)境優(yōu)化等措施;組織建設(shè)型政策是通過機構(gòu)職能調(diào)整，提升組織效率或促進對新問題的解決，包括機構(gòu)變革、功能調(diào)整;引導(dǎo)型政策是發(fā)揮價值引導(dǎo)和監(jiān)督檢查功能，鼓勵對政策的遵從、使用或支持的措施;激勵型政策主要表現(xiàn)為使用政策優(yōu)惠等手段推動試點工作的開展，包括政策優(yōu)惠、補貼獎勵。

為進一步分析在現(xiàn)代遠程教育政策中不同政策類型的具體運用情況，本研究以現(xiàn)代遠程教育辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為內(nèi)容分析維度，包括學(xué)生管理、師資管理、專業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學(xué)、課程、學(xué)習支持、學(xué)習評價、辦學(xué)定位與管理機制、組織領(lǐng)導(dǎo)、質(zhì)量保證11個環(huán)節(jié)。

本研究基于政策類型和辦學(xué)環(huán)節(jié)兩個內(nèi)容分析維度，對現(xiàn)代遠程教育政策文本的條款、段落或句子進行劃分作為分析單元，并按照“政策文本編號-文本條款/章節(jié)/段落-要點排序”對41份政策文件進行編碼。

為保證編碼的準確性，完成第一輪編碼后對編碼情況再次進行校驗。首先檢查是否把分析單元準確地歸入了分析維度內(nèi)，避免操作粗心導(dǎo)致的編碼失誤;其次是再次回顧政策文本，查看是否遺漏了契合編碼維度的分析單元以及已編碼的分析單元是否存在重復(fù)，并進行相應(yīng)的增刪;最后對修改后的編碼情況進行整體檢查，形成政策文本內(nèi)容編碼表（見表2）。借助Nvivo12軟件將劃分好的分析單元進行統(tǒng)計分析。

1. 政策使用的整體情況

通過NVivo12對編碼后的政策文本進行分析，結(jié)果如表3所示。現(xiàn)代遠程教育政策綜合兼顧了強制型、引導(dǎo)型、組織建設(shè)型、能力建設(shè)型和激勵型5個類型，涵蓋11個二級維度，呈現(xiàn)基本均衡狀態(tài)。

在政策類型的一級維度層面，強制型（47.77%）響應(yīng)次數(shù)最多，其次是引導(dǎo)型（27.50%）和組織建設(shè)型（14.17%），激勵型（2.78%）使用最少。

從政策類型的二級維度來看，各政策的具體措施涵蓋了強制命令、實施處罰、督促加強、資源配置、隊伍建設(shè)以及政策優(yōu)惠等各個方面，但內(nèi)部分配比例呈現(xiàn)不平衡的特點：就強制型政策而言，強制命令的政策使用最多，占75.00%;引導(dǎo)型政策中則以督促加強（72.72%）為主要措施。這說明現(xiàn)代遠程教育工程作為試點工程，需要國家層面統(tǒng)一指揮，對辦學(xué)定位、辦學(xué)模式、發(fā)展路徑和基本要求等給予明確的指導(dǎo)，同時在建設(shè)過程中給予持續(xù)的督促加強，保證辦學(xué)質(zhì)量。

2. 不同政策的逐年響應(yīng)情況

從政策發(fā)布的時間層面來看（見圖4），強制型政策和引導(dǎo)型政策是現(xiàn)代遠程教育政策文件最主要使用的兩種政策，其使用情況走勢趨同，上下浮動較大，其他政策類型的響應(yīng)情況在較低范圍內(nèi)浮動。從政策數(shù)量分布層面來看，1999年為“現(xiàn)代遠程教育工程”啟動之年，5類政策均有使用，且響應(yīng)次數(shù)基本均衡。隨后，第一個峰值出現(xiàn)的年份是2000年，此時引導(dǎo)型、強制型、組織建設(shè)型和能力建設(shè)型政策響應(yīng)次數(shù)較高，均達到了歷年響應(yīng)的頂峰，其中以引導(dǎo)型政策為最多，其次是強制型政策。第二個峰值出現(xiàn)的年份是2002—2004年，各類政策的響應(yīng)情況與2000年基本一致，但總體次數(shù)更多，尤其強制型政策的使用次數(shù)明顯增多。從2004年到2015年，各類政策響應(yīng)情況均緩慢波動下降，尤其是能力建設(shè)型、組織建設(shè)型和激勵型政策使用銳減，多年呈現(xiàn)零響應(yīng)的情況。2014年和2015年兩年間沒有頒發(fā)過任何政策文件，直到2016年才有新的文件頒布。整體來看，20年來頒布最多的政策是強制型和引導(dǎo)型政策。尤其是從2003年開始，部分試點出現(xiàn)違規(guī)辦學(xué)問題，強制型和引導(dǎo)型政策成為主要甚至唯一的政策類型，直到2016年以后各類政策又開始逐漸出現(xiàn)。

3. 政策文件中指向不同辦學(xué)環(huán)節(jié)的情況

通過NVivo12對編碼后的政策文本進行辦學(xué)環(huán)節(jié)維度分析，結(jié)果如圖5所示。

政策文件中涉及的辦學(xué)環(huán)節(jié)中排前四位的依次是學(xué)生管理（27.5%）、質(zhì)量保證（19.0%）、辦學(xué)定位與管理機制（10.1%）和學(xué)習評價（9.5%），師資管理（3.4%）和專業(yè)建設(shè)（2.6%）最少。從時間分布看，這一分布特征在不同階段基本趨同。

4. 針對不同辦學(xué)環(huán)節(jié)政策使用情況

如圖6所示，針對不同的辦學(xué)環(huán)節(jié)，不同的政策所發(fā)揮的效用不同。強制型政策基本涵蓋全部辦學(xué)環(huán)節(jié)，其中強制命令型措施主要在學(xué)生管理（54次）、質(zhì)量保證（18次）、學(xué)習評價（17次）、辦學(xué)定位與管理機制（14次）和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（12次）五個方面使用頻次較高;實施處罰型措施主要涉及的是質(zhì)量保證（24次）和學(xué)生管理（14次）辦學(xué)環(huán)節(jié);引導(dǎo)型政策基本涵蓋全部教學(xué)環(huán)節(jié)，其中督促加強措施主要集中在學(xué)生管理（28次）和質(zhì)量保證（22次）環(huán)節(jié)，倡導(dǎo)號召措施則主要集中在辦學(xué)定位和管理機制（8次）和質(zhì)量保證（8次）兩個環(huán)節(jié);其他政策在各個辦學(xué)環(huán)節(jié)指向性較強，如隊伍建設(shè)主要是針對師資管理環(huán)節(jié)，資源配置則主要針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（8次）。

四、現(xiàn)代遠程教育政策發(fā)展階段

通過以上分析可知，現(xiàn)代遠程教育試點工程開展以來，教育部在宏觀調(diào)控方面不斷探索，制定、發(fā)布和實施了一系列政策文件。綜觀20年來政府頒布的關(guān)于現(xiàn)代遠程教育工程的相關(guān)文件，可以分為三個階段。

（一）啟動部署階段（1999—2002年）

這個階段是現(xiàn)代遠程教育的啟動階段，政策文件更多的是針對試點工作的相關(guān)指導(dǎo)文件。這個階段共頒布了6份文件，其中關(guān)于開展試點工作的指導(dǎo)意見有4份，關(guān)于校外學(xué)習中心建設(shè)的指導(dǎo)意見有1份，加強管理提高質(zhì)量的文件有1份。這個階段的現(xiàn)代遠程教育政策具有以下特征：

1. 政策重點是宏觀調(diào)控

試點初期，國家相關(guān)政策方面的重點是統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀設(shè)計。1999年教育部頒布了《關(guān)于啟動現(xiàn)代遠程教育第一批普通高校試點工作的幾點意見》（教電〔1999〕1號）的通知，批準清華大學(xué)等四所高校為現(xiàn)代遠程教育第一批試點院校，對試點工作的內(nèi)容、試點條件、試點政策以及對應(yīng)評估檢查的要求等進行了規(guī)定。2000年教育部出臺了《關(guān)于支持若干所高等學(xué)校建設(shè)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院開展現(xiàn)代遠程教育試點工作的幾點意見》（教高廳〔2000〕10號），從歸口管理方式、辦學(xué)形式、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)模式、師資隊伍建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、學(xué)習制度和學(xué)位授予等方面對試點工作進行了指示。由此可見，試點初期政策主要是從宏觀層面統(tǒng)一指揮，對試點工作進行規(guī)劃，包括實施方案制定、運行機制建立等。相應(yīng)地，這個階段各種政策的使用也較為均衡，且使用次數(shù)均是20余年中的高峰。既通過強制型政策快速推動試點工作，也通過建設(shè)型政策促進試點機構(gòu)轉(zhuǎn)換辦學(xué)理念，加強管理體制、師資隊伍、網(wǎng)絡(luò)資源等建設(shè)。

2. 提倡探索創(chuàng)新

通過對試點初期政策文件的解讀可以看出，此時教育部對于試點工作給予了很高的期待，并針對可探索的實踐創(chuàng)新領(lǐng)域給出了明確的指示，具體包括：①給予充分的辦學(xué)自主權(quán)。試點開始時，教育部給予試點高校極大的辦學(xué)自主權(quán)，允許學(xué)校自行規(guī)定網(wǎng)絡(luò)教育招生形式、入學(xué)標準和畢業(yè)證書形式，并且可以開設(shè)本?，F(xiàn)行本科專業(yè)目錄之外的專業(yè)。同時明確指出可根據(jù)學(xué)校的學(xué)歷學(xué)位授予權(quán)資格開設(shè)包括研究生、本科生以及高職高專等層次的學(xué)歷學(xué)位教育。②探索新的教學(xué)模式。期望試點高校充分利用信息技術(shù)，轉(zhuǎn)換教學(xué)理念，推動教學(xué)方法、教學(xué)模式創(chuàng)新。③明確網(wǎng)絡(luò)教育的雙重職能。相關(guān)政策文本中明確指出現(xiàn)代遠程教育要面向校內(nèi)校外服務(wù)的雙重職能，探索實現(xiàn)校內(nèi)之間以及校外之間的課程互選和學(xué)分互認。④推動資源共享，明確提出不只是資源共享，還應(yīng)有服務(wù)共享，用共享的方式推動高等教育向農(nóng)村地區(qū)延伸。

3. 強調(diào)質(zhì)量管理

試點初期，教育部就非常重視規(guī)范辦學(xué)行為，保證教學(xué)質(zhì)量，教育部明確指出“網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院不得以營利為目的”。2002年教育部先后頒發(fā)了《關(guān)于現(xiàn)代遠程教育校外學(xué)習中心（點）建設(shè)和管理的原則意見（試行）》（教高廳〔2002〕1號）和《關(guān)于加強高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院管理提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》（教高〔2002〕8號）。這兩個文件對試點高校加強質(zhì)量管理提出了明確要求，明確指出質(zhì)量是網(wǎng)絡(luò)教育可持續(xù)發(fā)展的重要保證。要求各試點高校建立網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量標準，加強招生、教學(xué)過程以及考試管理，保證教學(xué)質(zhì)量，并提出建立年報年檢制度，加強質(zhì)量監(jiān)控。這個階段質(zhì)量管理的核心思想就是通過健全制度，達到規(guī)范辦學(xué)的目的。

4. 嘗試制度創(chuàng)新

這個階段教育部針對網(wǎng)絡(luò)教育的辦學(xué)模式和特點，嘗試建立一些新的制度來推動試點工作開展。例如，提倡實行彈性學(xué)制和完全學(xué)分制，允許試點高校頒發(fā)單科課程學(xué)分證書，推動試點高校建立新的管理機制等。其中最大的創(chuàng)新是首次提出建設(shè)遠程教育公共服務(wù)體系。繼教高廳〔2002〕1號文件對試點高校在本地區(qū)設(shè)置校外學(xué)習中心進行了明確規(guī)定之后，教育部進一步提出了通過建設(shè)公共服務(wù)體系提供學(xué)習支持服務(wù)和促進資源共享，并強調(diào)高校對校外學(xué)習中心的主體責任。

由此可見，試點初期的政策文本為現(xiàn)代遠程教育成為最具有創(chuàng)新活力的辦學(xué)形式提供了有力支撐，并希望其通過體制機制、技術(shù)、資源、教學(xué)模式和專業(yè)隊伍建設(shè)等的探索推動整個高等教育人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新。

（二）規(guī)范管理探索階段（2003—2013年）

在這個階段，第一批現(xiàn)代遠程教育畢業(yè)生走向社會，同時試點高校也出現(xiàn)了一些亂象，導(dǎo)致社會對網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量關(guān)注度持續(xù)上升。教育部在對辦學(xué)亂象進行整治的同時，也印發(fā)了相關(guān)政策文件進一步規(guī)范辦學(xué)行為，并部署了網(wǎng)絡(luò)教育統(tǒng)考、年報年檢等工作。這個階段針對現(xiàn)代遠程教育政策呈現(xiàn)以下特點：

1. 解決辦學(xué)中的問題成為政策的重心

試點工作開展以來，網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展迅猛，招生規(guī)模日益擴大，但部分高校網(wǎng)絡(luò)教育在實現(xiàn)規(guī)模大幅增長的同時，基礎(chǔ)條件建設(shè)、教學(xué)過程管理、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控并未落實到位。甚至有些高校為追求經(jīng)濟效益盲目擴大招生規(guī)模，但辦學(xué)條件相對不足，教學(xué)質(zhì)量失控，致使高校網(wǎng)絡(luò)教育的辦學(xué)質(zhì)量與品牌聲譽在社會上受到廣泛質(zhì)疑。針對這一現(xiàn)象，教育部于2003年和2004年緊急印發(fā)了4個文件，針對試點工作中已出現(xiàn)的問題進行整治和規(guī)范。尤其是針對違規(guī)招生問題，出臺了《教育部辦公廳關(guān)于嚴格現(xiàn)代遠程教育招生工作管理的緊急通知》（教電〔2003〕369號）和《現(xiàn)代遠程教育校外學(xué)習中心（點）暫行管理辦法》（教高廳〔2003〕2號），進一步明確了現(xiàn)代遠程教育的招生對象是成人在職學(xué)生，并再次強調(diào)高校發(fā)揮主體責任，對校外學(xué)習中心的招生宣傳、注冊、教學(xué)過程支持以及辦學(xué)資質(zhì)等進行統(tǒng)一管理。同時，教育部還印發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于對現(xiàn)代遠程教育試點學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院開展年報年檢工作的通知》（教高廳函〔2003〕1號）和《教育部辦公廳關(guān)于對現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)生部分公共課實行全國統(tǒng)一考試的通知》（教高廳〔2004〕2號）。年報年檢制度從2004年持續(xù)到2013年，在引導(dǎo)遠程教育機構(gòu)注重辦學(xué)質(zhì)量、規(guī)范辦學(xué)行為方面發(fā)揮了重要作用。年報年檢制度開始實行后，教育部先后查處了幾所試點高校的網(wǎng)絡(luò)教育違規(guī)辦學(xué)行為，分別給予了全國停招或區(qū)域停招的處理。統(tǒng)考制度從2004年開始執(zhí)行至今，也起到了質(zhì)量把關(guān)的作用，學(xué)生的統(tǒng)考成績合格被作為教育部高等教育學(xué)歷證書電子注冊資格的條件之一。2006年和2007年教育部頒布《教育部辦公廳關(guān)于進一步加強高校網(wǎng)絡(luò)教育規(guī)范管理的通知》（教高廳〔2006〕1號）和《教育部關(guān)于進一步加強部屬高等學(xué)校成人高等教育和繼續(xù)教育管理的通知》（教高〔2007〕9號），再次明確“網(wǎng)絡(luò)教育定位為非全日制教育”，強調(diào)試點高校的辦學(xué)主體責任，要求把網(wǎng)絡(luò)教育納入學(xué)校的總體發(fā)展規(guī)劃。但針對已經(jīng)存在的問題，這兩個文件并沒有新的舉措，仍然沿用試點初期的相關(guān)政策規(guī)定，包括招生管理、考試管理、學(xué)習中心管理、高校主體責任等方面的要求（李紅燕， 等， 2020）。

這個階段出臺的政策主要是起到“亡羊補牢”的作用。大部分文件是針對發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些不容忽視的問題頒布的。對應(yīng)政策的使用已從試點初期的多維發(fā)力轉(zhuǎn)向定向發(fā)力，強制型和引導(dǎo)型政策使用次數(shù)居高不下，而其他三種政策則很少使用。

2. 以工作通知促進規(guī)范管理

這個階段共頒布了32份文件，其中25份是相關(guān)工作的通知，占81%，包括：以年報年檢工作為代表的、開展評估檢查的通知7份;關(guān)于統(tǒng)考工作的通知3份;關(guān)于招生工作的通知10份;其他通知5份。直接指向規(guī)范管理的文件只有4份。這個階段的政策主要是通過部署具體工作的方式規(guī)范試點高校的相關(guān)工作，并通過自查自報數(shù)據(jù)加強監(jiān)督管理。整體來看，這種方式的效果不甚理想。由于年報年檢制度的實施不夠徹底，缺乏監(jiān)察的環(huán)節(jié)，沒有向試點院校反饋年檢結(jié)果和改進意見，更沒有跟招生工作掛鉤，因此沒能夠真正實現(xiàn)試點院校質(zhì)量改進的循環(huán)。同時，年報年檢數(shù)據(jù)均沒有通過任何渠道公開，也沒有起到引導(dǎo)社會輿論、提高社會聲譽的目的。

整體而言，此階段政策文件主要是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏頂層設(shè)計。在質(zhì)量監(jiān)控方面缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量標準，國家宏觀質(zhì)量監(jiān)控體系仍不完善，對質(zhì)量觀的認識仍不統(tǒng)一，質(zhì)量文化尚未形成。

（三）深化管理，全面質(zhì)量提升階段（2014年至今）

在該階段，國家取消了遠程教育辦學(xué)機構(gòu)的審批權(quán)。教育部針對這一舉措，實施了一系列統(tǒng)籌規(guī)范和宏觀管理的措施，包括加強各類高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置、實施發(fā)展年度報告工作等。這個階段的政策呈現(xiàn)以下特點：

1. 出現(xiàn)政策“空檔期”

2014年《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2013〕44號）發(fā)布，其中包括取消利用互聯(lián)網(wǎng)實施遠程高等學(xué)歷教育的教育網(wǎng)校審批。面對這一決定，業(yè)界反應(yīng)強烈。一方面封閉的格局被打破，預(yù)示著將有更多學(xué)校參與網(wǎng)絡(luò)教育辦學(xué);另一方面，網(wǎng)絡(luò)教育固有的質(zhì)量和規(guī)范問題還沒得到徹底解決，缺乏統(tǒng)一的運行機制，有可能出現(xiàn)一放就亂的困境。從試點工作的發(fā)展歷程來看，國家在試點初期對現(xiàn)代遠程教育給予了充分的自主權(quán)，但由于缺乏一整套行之有效的質(zhì)量監(jiān)管體系，出現(xiàn)了一些負面現(xiàn)象。因此，如何做到“放”“管”結(jié)合是這個時期政策制定中面臨的最大挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，盡管審批已經(jīng)放開，后續(xù)配套政策一直沒有出臺，從2014年至2016年年底，高校網(wǎng)絡(luò)教育政策處于“空檔期”，沒有對取消和下放之后的網(wǎng)絡(luò)教育“如何辦”做進一步的具體解釋和說明。

2. 多措并舉，完善政策支撐體系

經(jīng)歷了取消審批權(quán)后的政策空檔期，政府把提高人才培養(yǎng)質(zhì)量作為政策引導(dǎo)重心，政策的導(dǎo)向從解決問題轉(zhuǎn)向整體質(zhì)量提升。2016年11月，教育部印發(fā)了《高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法》（教職成〔2016〕7號）。這是教育部規(guī)范高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置的首份文件，要求普通高等學(xué)校不再舉辦本校全日制教育專業(yè)范圍外的學(xué)歷繼續(xù)教育，沒有舉辦全日制專科層次教育的普通本科高校不再舉辦?？茖哟蔚膶W(xué)歷繼續(xù)教育。這一文件改變了高等學(xué)歷繼續(xù)教育的招生格局，逐步建立了國家宏觀管理、省級整體統(tǒng)籌、高校自主自立的學(xué)科專業(yè)設(shè)置管理機制。2018年，教育部印發(fā)《關(guān)于開展高等學(xué)校繼續(xù)教育發(fā)展年度報告工作的通知》（教職成廳函〔2018〕15號），推行高校繼續(xù)教育年度報告制度，開始探索建立事中、事后監(jiān)管機制。2019年，教育部出臺《教育部辦公廳關(guān)于服務(wù)全民終身學(xué)習促進現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡(luò)教育高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)工作的通知》（教職成廳〔2019〕8號），就高校落實主體責任、省級教育行政部門統(tǒng)籌監(jiān)管、國家教育行政部門的監(jiān)督指導(dǎo)做出了詳細規(guī)定，國家指導(dǎo)、省級統(tǒng)籌、高校主體的繼續(xù)教育治理機制日漸成形。

從這個階段使用政策類型看，又恢復(fù)到多維綜合的狀態(tài)，各類政策使用情況比試點初期更加均衡，體現(xiàn)了國家多措并舉實現(xiàn)質(zhì)量提升的信號和決心。

五、目前現(xiàn)代遠程教育政策的主要問題

試點二十余年，我國一直嘗試在政策方面保障現(xiàn)代遠程教育試點工作的順利開展，并從制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等方面進行了規(guī)劃，尤其針對規(guī)范管理多次頒布文件，但實際效果并不理想，究其原因主要是以下幾點：

（一）缺乏配套的基礎(chǔ)性制度，政策的可操作性不足

試點初期，政府對現(xiàn)代遠程教育做了系統(tǒng)規(guī)劃，很多描述在今天仍然適用，對試點工作的發(fā)展方向起了重要的指引作用。但由于缺乏配套的基礎(chǔ)性制度，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)變形和偏差。例如，在試點初期政府下放了辦學(xué)自主權(quán)，但缺乏具體的實施標準，尤其缺乏質(zhì)量保障制度，導(dǎo)致部分高校鉆空子，出現(xiàn)違規(guī)招生和收費現(xiàn)象。另外，一些政策缺乏有針對性的實施路徑和措施，造成政策無法落地，例如2019年教育部提出“推動網(wǎng)絡(luò)教育畢業(yè)生達到相當于本校全日制同類專業(yè)的水平”，但在標準制定、實現(xiàn)路徑、制度保障等方面都沒有出臺對應(yīng)的文件，導(dǎo)致該政策在執(zhí)行過程中難以取得實效。

（二）缺乏標準性制度和監(jiān)督問責機制，政策效力大打折扣

通過分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代遠程教育政策都以強制型為主，這種政策需要與懲罰性措施相聯(lián)系，若缺乏這種措施就將失去權(quán)威性。但實際上絕大多數(shù)現(xiàn)代遠程教育政策文件沒有對應(yīng)的監(jiān)督保障措施，即使部分文件有相關(guān)的評估要求，但也沒有明確指出具體的要求和執(zhí)行程序。監(jiān)督問責機制的缺乏使得部分高校政策執(zhí)行不規(guī)范甚至不執(zhí)行。同時也由于問責不力而導(dǎo)致違規(guī)成本過低，違規(guī)辦學(xué)問題無法徹底根治（陳慶文， 2019）。同時，我國高校繼續(xù)教育尚未建立全國統(tǒng)一的質(zhì)量標準和質(zhì)量保證體系，也未納入高等教育本科教學(xué)質(zhì)量評估及高校整體辦學(xué)評估指標中。由于質(zhì)量標準和評估指標體系的缺失，各地各校各自為政，辦學(xué)質(zhì)量參差不齊。另外，目前我國現(xiàn)代遠程教育主要采用的是政府主導(dǎo)的治理模式，沒有建立高校內(nèi)部治理體系和第三方機構(gòu)的監(jiān)督問責機制，導(dǎo)致多以被動問責為主，內(nèi)部問責、社會問責嚴重缺失。同時，問責后的追蹤整改情況缺乏社會監(jiān)督，沒有形成評估問責退出機制，也使得部分高校盲目擴大繼續(xù)教育規(guī)模而忽略了教學(xué)質(zhì)量，導(dǎo)致社會聲譽下降。

（三）以限制性政策為主，創(chuàng)新政策發(fā)揮不足

在我國現(xiàn)代遠程教育政策中有大量文件是限制性政策，大部分都是針對辦學(xué)中出現(xiàn)的問題而發(fā)布。例如從2002年至2004年間集中發(fā)布了12份文件，反復(fù)強調(diào)禁止招收全日制高中起點普通本?？茖W(xué)生以及校外學(xué)習中心（點）必須備案。限制性政策具有時效性強、效率高的特點，在處理問題過程中確實起到強制約束的作用。但過多使用單一限制性政策，只能解燃眉之急，無法激發(fā)繼續(xù)教育的內(nèi)生動力，促進其可持續(xù)發(fā)展。進入新時代后，我國社會的主要矛盾發(fā)生了變化，從“數(shù)量短缺型”供需矛盾向“優(yōu)質(zhì)不足型”的供需矛盾轉(zhuǎn)變，繼續(xù)教育要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵。在試點初期，政策文件中有很多推動實踐創(chuàng)新的舉措，比如靈活的教學(xué)管理制度建設(shè)、資源共建機制的建設(shè)、公共服務(wù)體系建設(shè)等，但由于配套的基礎(chǔ)性制度缺失以及相應(yīng)政策支撐不足，使得這些創(chuàng)新實踐或沒有實現(xiàn)，或沒有充分發(fā)揮其創(chuàng)新激勵作用。

六、完善繼續(xù)教育政策體系的建議

我國繼續(xù)教育正處于從追求規(guī)模效益到關(guān)注質(zhì)量提升、從基于經(jīng)驗到認識規(guī)律的轉(zhuǎn)變時期，建立良好的政策環(huán)境，形成有效的制度保障，不斷提高繼續(xù)教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量，是繼續(xù)教育發(fā)展內(nèi)在的、客觀的要求，也是滿足人民群眾的“新期待”、服務(wù)終身教育體系建設(shè)的必由之路。

（一）加強頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，構(gòu)建繼續(xù)教育的“四梁八柱”

政策制定的頂層設(shè)計和整體規(guī)劃是繼續(xù)教育事業(yè)發(fā)展有法可依的基石（董玉霞， 2019）。教育部2019年度工作要點中專列了“辦好繼續(xù)教育”條目，要求“完善政策支持體系，提升規(guī)范管理水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量”。新時期高校繼續(xù)教育要基于國家對高校繼續(xù)教育發(fā)展的新要求，針對過去高校繼續(xù)教育中遇到的定位、理念、入學(xué)政策、質(zhì)量保證等主要問題，在國家層面做出宏觀指導(dǎo)和規(guī)劃，對教育內(nèi)外部如何認識和支持高校繼續(xù)教育發(fā)展提供明確的引導(dǎo)。要堅持以立德樹人為根本任務(wù)，堅持高質(zhì)量教育理念，面向國家發(fā)展需求，面向高等教育普及化，面向人力資源強國建設(shè)，面向終身學(xué)習新需求，深入貫徹新發(fā)展理念，使繼續(xù)教育政策與國家戰(zhàn)略深度融合，推動構(gòu)建特色鮮明、形式多樣、統(tǒng)籌發(fā)展的繼續(xù)教育辦學(xué)體系。

（二）逐步完善基礎(chǔ)性制度建設(shè)，為政策執(zhí)行提供制度保障

要促進高校繼續(xù)教育健康、可持續(xù)發(fā)展，重點是要補齊關(guān)鍵制度短板，夯實繼續(xù)教育發(fā)展的政策支持體系，為高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。具體包括以下幾個方面：①建立繼續(xù)教育多部門、多主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、分工負責”的原則，深化改革，強化統(tǒng)籌管理，為高校繼續(xù)教育改革發(fā)展提供有力的組織保障。②建立學(xué)習成果認證、積累和轉(zhuǎn)換制度。建立國家資歷框架，作為不同資歷溝通和銜接的基礎(chǔ)性系統(tǒng)，一方面實現(xiàn)不同繼續(xù)教育形式之間，學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育之間學(xué)習成果的認證、積累和轉(zhuǎn)換;另一方面推進繼續(xù)教育與職業(yè)技術(shù)教育、高等教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。③建立質(zhì)量認證制度。通過第三方機構(gòu)開展機構(gòu)、專業(yè)和課程的認證工作（陳麗， 等， 2021）。④構(gòu)建“寬進嚴出”的教學(xué)管理制度?！皩掃M嚴出”的教學(xué)管理制度是世界各國面向成人的高校繼續(xù)教育的通用制度。在健全內(nèi)外部質(zhì)量保證體系的基礎(chǔ)上，實行多元入學(xué)政策，同時嚴格學(xué)業(yè)出口標準，確保繼續(xù)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量與普通高等學(xué)校一致。⑤完善教師管理制度。以在線學(xué)習服務(wù)師職業(yè)標準的建立為契機，逐步建立繼續(xù)教育教師、管理人員、技術(shù)人員和服務(wù)人員資格準入、定期注冊和考核制度，不斷提升繼續(xù)教育管理和從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)化水平。⑥建立健全財政投入制度。努力完善政府投入、社會支持、個人承擔的多元投入機制，探索減免稅收優(yōu)惠政策，完善個稅抵扣政策。⑦推動繼續(xù)教育（終身教育）立法，使終身教育的理念通過立法、政策、計劃等各方面的具體實踐而獲得落實。⑧建立消費驅(qū)動的高校繼續(xù)教育供給制度（陳麗， 等， 2021）。樹立“以學(xué)生為中心”的教育理念，通過健全學(xué)分制和課程注冊制，允許學(xué)生根據(jù)個人需要，選修課程，自定步調(diào)，真正實現(xiàn)時時可學(xué)、處處能學(xué)、人人皆學(xué)。

（三）構(gòu)建質(zhì)量保證體系和評估反饋機制，確保政策落實到位

評估反饋機制是確保繼續(xù)教育政策有效貫徹執(zhí)行的關(guān)鍵。國家層面應(yīng)以質(zhì)量為抓手建立質(zhì)量保證體系，并以此為基礎(chǔ)形成評估反饋機制。首先，加速建設(shè)高校繼續(xù)教育質(zhì)量標準體系，研制辦學(xué)機構(gòu)、專業(yè)和課程質(zhì)量保證標準，完善高校繼續(xù)教育辦學(xué)準入準出機制。其次，探索建立第三方機構(gòu)質(zhì)量評估和認證機制，建立、健全高校學(xué)歷繼續(xù)教育的質(zhì)量認證流程，基于質(zhì)量保證標準，從外部對繼續(xù)教育機構(gòu)開展三個層次的評估和認證，并將評估結(jié)果向社會公開，發(fā)揮社會大眾的監(jiān)督作用。最后，推動高校建立內(nèi)部質(zhì)量保證體系，落實辦學(xué)主體責任，健全專業(yè)設(shè)置、資源建設(shè)、教學(xué)實施、考核評價、學(xué)習支持服務(wù)等標準，定期開展自我質(zhì)量評估，并接受外部質(zhì)量認證和評估。

（四）落實高校辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)高校開展網(wǎng)絡(luò)教育的積極性和能動性

現(xiàn)代遠程教育試點機構(gòu)作為整個高等教育領(lǐng)域在線教育的先頭部隊，雖然存在很多不足，但積累的經(jīng)驗遠遠多于問題。其20年試點工作積累在疫情期間助力“停課不停學(xué)”時發(fā)揮了不可替代的作用，不僅為認識和揭示在線教育規(guī)律提供了絕佳案例，也為高校內(nèi)部“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的發(fā)展提供了技術(shù)基礎(chǔ)和服務(wù)模式的創(chuàng)新。建議盡快出臺“取消遠程高等學(xué)歷教育審批”的后續(xù)配套政策，增加開辦網(wǎng)絡(luò)教育的高校數(shù)量，鼓勵有資質(zhì)、有能力的院校開辦網(wǎng)絡(luò)教育，面向新時代教育需求的結(jié)構(gòu)性變化，基于試點成果和成效，有針對性地開展人才培養(yǎng)模式、教學(xué)模式、供給側(cè)改革、治理體系建設(shè)、信息化建設(shè)等方面的探索，創(chuàng)新規(guī)律認識，使其成為推動教育教學(xué)改革的創(chuàng)新群體。

我國網(wǎng)絡(luò)教育辦學(xué)規(guī)模大，形式多樣，主體多元，單純靠政府的宏觀調(diào)控無法滿足未來開放、動態(tài)、充滿競爭力和創(chuàng)新的繼續(xù)教育體系，因此在健全質(zhì)量保證標準體系和監(jiān)督機制的前提下，落實高校辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)高校的積極性和能動性，鼓勵其進行制度創(chuàng)新。例如，鼓勵高校在達到國家基本質(zhì)量保證標準的基礎(chǔ)上，采用創(chuàng)造性的方法，依托自身環(huán)境來設(shè)計和執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量保證和評估方法，最大限度發(fā)揮辦學(xué)主體的靈活性和創(chuàng)造性，促進高校在規(guī)模、質(zhì)量和效益之間找到平衡點，不斷推動網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量提升。

總之，現(xiàn)代遠程教育試點機構(gòu)基于20余年的積累和探索，培養(yǎng)了一支專業(yè)隊伍，積累了一定的在線教學(xué)經(jīng)驗，建設(shè)了一系列優(yōu)質(zhì)數(shù)字資源，開發(fā)了一批技術(shù)平臺，探索并形成了新的機制和模式，已經(jīng)成為繼續(xù)教育最主要的也最具有創(chuàng)新活力的辦學(xué)形式。面對新時代繼續(xù)教育發(fā)展的新要求和新挑戰(zhàn)，應(yīng)進一步做好政策體系的頂層規(guī)劃，完善基礎(chǔ)制度和標準制度建設(shè)，提升政策的執(zhí)行效力，形成發(fā)展定位準確，制度體系更加完善，服務(wù)能力和水平不斷提升的繼續(xù)教育發(fā)展新格局，實現(xiàn)繼續(xù)教育高質(zhì)量發(fā)展。

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