面向高質(zhì)量發(fā)展的城市地下空間規(guī)劃研究

□ 李華躍 周玉豪

1 國內(nèi)城市地下空間發(fā)展情況

新時期，大中城市的地下空間進(jìn)入了大規(guī)模開發(fā)階段。地下空間是重要的國土空間資源，在構(gòu)建高效便捷的緊湊型高品質(zhì)城市方面具有重要作用[1]。地下空間的建設(shè)通常與城區(qū)規(guī)模、人口密度、經(jīng)濟(jì)實力、氣候環(huán)境、市民消費水平等密切相關(guān)。北京、上海、廣州、深圳等超大城市因其城市規(guī)模、人口密度和強(qiáng)勁的綜合實力，在開發(fā)地下空間方面居于全國領(lǐng)先地位。南京、沈陽、武漢、杭州、天津等特大城市在開發(fā)利用地下空間的領(lǐng)域中也取得了令人矚目的成就。開發(fā)利用城市地下空間可使地上空間更加舒適宜人，更是“以人民為中心”的具體體現(xiàn)。但為數(shù)眾多的大中城市中除少數(shù)實力較雄厚外，地下空間的開發(fā)利用水平與質(zhì)量尚處于起步階段和無序開發(fā)的狀態(tài)。

從全球各城市地下空間開發(fā)利用的歷程來看，當(dāng)一個地區(qū)人均GDP達(dá)到500美元～2000美元時，可得到較為廣泛的發(fā)展；而當(dāng)城市人均GDP超過3000美元時，將逐漸向高水平發(fā)展。通過統(tǒng)計我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城市人均GDP，大部分大中城市具備了開發(fā)利用地下空間的經(jīng)濟(jì)實力[2]。

城市地下空間的開發(fā)利用通常以單一的點狀空間建設(shè)為起點，如地下商業(yè)街、地下過街通道、地下倉庫、地下停車場等。建設(shè)主體受控制性詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)制性要求的限制，以土地出讓條件為依據(jù)，通常不與周邊地塊進(jìn)行連通，只為業(yè)主獨立開發(fā)地下室。因此，城市開發(fā)利用的重點區(qū)域是單個地塊地下空間開發(fā)和居住區(qū)地下停車場，這兩種類型構(gòu)成了目前大中城市地下空間利用的主體。為提升完善城市功能和支撐城市可持續(xù)發(fā)展，豐富城市空間形式，有序利用地下空間資源，實行立體化、互通性、網(wǎng)絡(luò)狀的地上地下綜合開發(fā)已成為當(dāng)前城市空間發(fā)展趨勢[3]。

2 城市地下空間統(tǒng)籌開發(fā)控制的緊迫性

我國大中城市地下空間開發(fā)雖然受多種客觀因素的影響，但主觀發(fā)展理念則是開發(fā)利用的關(guān)鍵。新時期中國城市“攤大餅”式的發(fā)展模式已不可持續(xù)，要求挖掘地下空間資源，實現(xiàn)資源集約化發(fā)展。地下空間開發(fā)具有不可逆、建設(shè)成本高、建設(shè)難度大、開發(fā)后難以改造等特點。利用好地下空間可解決或緩解一部分城市問題，如地下空間可以有效避免出現(xiàn)“拉鏈公路”，將市政管線共同納入地下綜合管廊，可縮短線路長度，還易于檢查和修理，不影響地面土地的使用；市政管線網(wǎng)入地所節(jié)約出的地上空間用于綠化，可減少大氣污染，提高地面環(huán)境質(zhì)量和城市風(fēng)貌。因沒有充分理解地下空間統(tǒng)籌建設(shè)的重要性，而導(dǎo)致地下空間建設(shè)無序的案例也比比皆是，其中暴露出的問題迫切要求統(tǒng)籌規(guī)劃地下空間。

進(jìn)入21世紀(jì)，中國大中城市的新區(qū)建設(shè)如雨后春筍般拔地而起。由于受到老城區(qū)的開發(fā)限制，更多的政府決策者選擇通過建設(shè)新區(qū)提升城市面貌，但忽略了城市的“里子”。多數(shù)“新區(qū)”肩負(fù)著從敷設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施到承受高強(qiáng)度開發(fā)和高密度建設(shè)的過程。北京核心商務(wù)區(qū)各地塊高強(qiáng)度開發(fā)，而地下空間缺乏整體性的系統(tǒng)連接，導(dǎo)致了地面交通擁堵、地下空間經(jīng)濟(jì)效益不高、各樓宇同軌道交通銜接性差等問題。

通過對北京已形成的高強(qiáng)度區(qū)域調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地下空間的統(tǒng)籌不足不僅僅是缺少整體規(guī)劃，權(quán)屬不明、管理不便和維護(hù)成本高是地下空間無法成系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化的根本原因，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）城市道路的地下開發(fā)利用權(quán)屬不明確，跨越主管部門的開發(fā)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌管理是主要原因。

（2）由于地下空間各項設(shè)施之間的豎向標(biāo)高、連接關(guān)系缺乏統(tǒng)籌，地下空間體系網(wǎng)絡(luò)化需涉及地下通道、下穿管線、軌道交通等不同建設(shè)時序、不同建設(shè)主體的建設(shè)項目，審批程序復(fù)雜。

（3）部分業(yè)主積極性不高。核心商務(wù)區(qū)的地下空間具有開發(fā)集中、強(qiáng)度大、功能復(fù)雜、地價高的特征，而早期北京市對該區(qū)域的地下空間出讓條件門檻缺乏設(shè)定，導(dǎo)致后期地塊之間的聯(lián)通難以協(xié)調(diào)。

地下空間建設(shè)涉及與相鄰區(qū)域的整體控制，牽扯住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、市政、人防等多個部門。與軌道交通相鄰區(qū)域的建設(shè)，往往還要考慮軌道交通的豎向埋深、開發(fā)建設(shè)時序、審批流程等問題。所以從合理有序開發(fā)地下空間的角度出發(fā)，迫切需要加強(qiáng)地下空間建設(shè)前期研究和規(guī)劃控制引導(dǎo)，預(yù)留空間接口，規(guī)范地下空間開發(fā)與利用[4]。

3 城市地下空間統(tǒng)籌規(guī)劃管控模式研究

自2014年作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的《城市地下空間利用基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》制定以來，國家對地下空間規(guī)劃的要求和標(biāo)準(zhǔn)逐步提高。2019年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織編制并批準(zhǔn)發(fā)布《城市地下空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步對不同層次的地下空間規(guī)劃編制提出了國家標(biāo)準(zhǔn)，這對我國大中城市加強(qiáng)地下空間資源保護(hù)與科學(xué)利用，促進(jìn)地上、地下空間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合利用，規(guī)范城市地下空間規(guī)劃編制與實施有著重大意義。

國內(nèi)現(xiàn)行的城市地下空間利用的控制方式主要有兩種：一是結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃與現(xiàn)行規(guī)范對出讓地塊的指標(biāo)、范圍、設(shè)施位置進(jìn)行控制要求。二是單獨編制地下空間導(dǎo)則，通過將導(dǎo)則納入土地出讓條件，對地下空間的指標(biāo)、范圍、設(shè)施位置、形態(tài)、公共通道位置等更多要素進(jìn)行控制要求。前者通過法定規(guī)劃的平臺落實地下空間的要求，偏向控制地下空間的使用邊界、性質(zhì)和容量，如南京和武漢；后者通過識別重點建設(shè)區(qū)域，對地下空間協(xié)調(diào)需求大的區(qū)域進(jìn)行控制要求，雖沒有進(jìn)行城市全覆蓋的控制，但對于重點地區(qū)的控制內(nèi)容更加具體，如上海；另有一些城市針對不同地區(qū)分別采用這兩種不同方式，并且詳細(xì)規(guī)劃層面從編制（總體控制、指標(biāo)、圖則、條文）和管理兩方面展開，如蘇州。

通過立法對城市地下空間開發(fā)進(jìn)行限制是國際上比較成熟的手段，即將地下空間規(guī)劃體系與規(guī)劃管理制度結(jié)合，將私人開發(fā)的邊界與公共開發(fā)的邊界劃分清晰，如日本。而加拿大采用較為特殊的方式即“PRI”（規(guī)劃、制度管理和激勵）在規(guī)劃與立法的層面上加入激勵政策，便于通過對私人開發(fā)地塊之間的公共地下空間進(jìn)行整體統(tǒng)籌利用，通過銜接串聯(lián)形成“地下城市”。

3.1 單獨編制城市地下空間專項規(guī)劃

在編制街區(qū)單元控制性詳細(xì)規(guī)劃時做好銜接，充分調(diào)研城市基地地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀分布、使用情況、空間功能構(gòu)成、組織形態(tài)、開發(fā)深度等重點內(nèi)容。根據(jù)總體規(guī)劃和影響因素確定街區(qū)地下空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步評價城市地下空間開發(fā)適宜性并劃分開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)，對各個分區(qū)進(jìn)行功能布局引導(dǎo)[5]。

在編制地塊規(guī)劃實施方案及圖則時做好銜接，充分研究規(guī)劃管理圖則單元與地塊控制引導(dǎo)涉及的指標(biāo)及要素，對地下空間不同開發(fā)強(qiáng)度的片區(qū)，從規(guī)劃實施層面進(jìn)行指標(biāo)與要素的控制引導(dǎo)，并與現(xiàn)有地面、地上詳細(xì)規(guī)劃圖紙進(jìn)行統(tǒng)籌銜接，實現(xiàn)上下貫通、左右聯(lián)動的有機(jī)整體。

3.2 現(xiàn)行詳細(xì)規(guī)劃納入城市地下空間控制要素

結(jié)合城市總體規(guī)劃用地功能布局和空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)，在詳細(xì)規(guī)劃階段統(tǒng)籌確定城市中心區(qū)、商務(wù)核心區(qū)、交通樞紐地區(qū)等城市地下空間開發(fā)重點地區(qū)的地塊功能要求、開發(fā)規(guī)模、建筑密度、容積率、建筑退界、連通廊道、車行和人行交通出入口位置等指標(biāo)。同時，將指標(biāo)和要求通過詳細(xì)規(guī)劃圖則或?qū)t的形式予以表達(dá)，明確強(qiáng)制性條文和引導(dǎo)性說明。

4 詳細(xì)規(guī)劃層面城市地下空間開發(fā)控制的探索

4.1 城市地下空間布局形態(tài)與功能組合特點

城市地下空間布局的關(guān)鍵是將各種功能的地下空間有機(jī)地組織成一個整體[6]。即為了滿足社會發(fā)展、城市建設(shè)、生態(tài)文明的需要，在城市適合開發(fā)建設(shè)地下空間的區(qū)域邊界內(nèi)，統(tǒng)籌組織城市地下空間功能，將其編織成為一個豐富多元、相互聯(lián)通、環(huán)境友好的整體復(fù)合空間。

4.1.1 城市地下空間平面布局形態(tài)

城市地下空間一般按功能復(fù)合程度和復(fù)雜程度可以分為點狀、輻射狀、脊?fàn)?、網(wǎng)絡(luò)狀等空間形態(tài)。

點狀空間是構(gòu)成城市地下空間復(fù)雜形態(tài)的基本要素和重要組成部分。因為缺乏統(tǒng)籌，這些地下空間往往功能單一、利用率較低、情況復(fù)雜，是空間發(fā)展的初級階段。

輻射狀空間是在點狀空間的基礎(chǔ)上進(jìn)一步的延伸，以地鐵站點或者商業(yè)中心為主體空間，通過廊道與相鄰地下空間實現(xiàn)互通。這種局部性小規(guī)模的綜合開發(fā)一般發(fā)生在初期階段，其優(yōu)點是相對獨立、自成體系。

脊?fàn)羁臻g是以線性地下空間為軸帶，連通輻射兩側(cè)的地下空間[7]。其優(yōu)點是有鮮明的空間結(jié)構(gòu)，便于空間組織安排。通常地下隧道或商街構(gòu)成其骨架空間，周圍建筑地下空間安排組織停車或商業(yè)等功能。

網(wǎng)絡(luò)狀空間形態(tài)是在功能疊加復(fù)合、空間利用不斷成熟、需要多個較大規(guī)模的地下空間互通的背景下產(chǎn)生的。通常出現(xiàn)在開發(fā)程度較高的城市重點樞紐地區(qū)或因城市氣候原因?qū)Φ叵驴臻g需求較高的地區(qū)，以地鐵線網(wǎng)、樞紐站點、地下商業(yè)街、下沉廣場為公共核心功能，并連接私人開發(fā)的附屬配套功能設(shè)施，形成完整的地下生態(tài)系統(tǒng)。

對于地下空間處于起步階段的部分大中城市，近期可以點狀和輻射狀空間為主，需預(yù)留銜接空間，以建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合的人防地下工程和普通地下停車設(shè)施為重點，針對城市交通問題的瓶頸，落實一批地下停車設(shè)施、地下過街通道，開發(fā)利用城市中心、綠地廣場等下部空間，在解決交通矛盾的同時，補(bǔ)充地面功能，提高環(huán)境質(zhì)量。遠(yuǎn)期以脊?fàn)詈途W(wǎng)絡(luò)狀空間布局為目標(biāo)，形成地下交通設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、配套設(shè)施、人防設(shè)施、市政設(shè)施等綜合開發(fā)的格局。

4.1.2 城市地下空間功能豎向組合

地下空間的功能因其所處不同區(qū)位呈現(xiàn)出差異化的空間組合關(guān)系。城市一般地區(qū)各類功能空間相對獨立單一，而在城市重點地區(qū)，其空間關(guān)系表現(xiàn)出較為復(fù)雜的組合形態(tài)。以城市重點地區(qū)常見的地下功能為例，如地下步行過街通道、地下交通隧道、地下停車場站、地鐵站點、地下商業(yè)綜合體、地下文體設(shè)施、市政綜合管廊設(shè)施等，它們在空間組合時通常融合成疊加串聯(lián)的復(fù)合功能設(shè)施。一般而言，靠近地面的地下空間相對開放共享，更適合發(fā)展為公共空間。如地下空間的商業(yè)價值由淺入深逐層遞減，地下一層是商業(yè)、步行活動的黃金層[6]。而越深層的空間則趨于封閉、特殊、獨立。因此，地下空間豎向布局按照不同深度安排商業(yè)服務(wù)（埋深為0m～ -6m）、市政管線（埋深為0～-6m）、隧道及停車場（埋深為0～-10m）、城市軌道交通（埋深為-20m以上）、對外地下交通樞紐（埋深為-10m～-30m）、特種工程及遠(yuǎn)期預(yù)留空間（埋深為-30m以下）。

城市重點地區(qū)使用較為廣泛和成熟的空間組合模式，將地下停車庫與地下通道及商業(yè)文體空間組合成復(fù)合多元的單元模塊，再與地鐵線網(wǎng)或地下隧道通過連廊銜接為整體。其優(yōu)點是管理單元和功能劃分明確，結(jié)構(gòu)清晰，便于管理，在開發(fā)建設(shè)時互不干擾，可滿足分階段分層次復(fù)合開發(fā)的需要[6]。

4.2 城市地下空間開發(fā)管控要素遴選

4.2.1 城市地下空間規(guī)劃涉及的影響因素

城市地下空間的開發(fā)建設(shè)涉及的影響因素眾多且復(fù)雜，現(xiàn)主要探討與之緊密聯(lián)系的用地、建筑、交通、配套設(shè)施等4個規(guī)劃層面因素。

城市地下空間建立在國土空間利用的基礎(chǔ)之上，土地利用是開發(fā)地下空間的根本因素。涉及地塊內(nèi)允許進(jìn)行地下空間開發(fā)的位置或邊界、具體面積、使用性質(zhì)等問題的探討。不同區(qū)位地下空間的建設(shè)目標(biāo)、空間形態(tài)、使用功能、內(nèi)容要求存在差異性，因此不同的建設(shè)項目要考慮地下空間功能組合產(chǎn)生的建筑設(shè)計因素，即地下建筑的空間結(jié)構(gòu)、布局形態(tài)、開發(fā)層數(shù)、層高容量，以及地下建筑與地塊界線的空間關(guān)系等問題。由于地下空間與地上空間存在密切的交通聯(lián)系和功能上的互補(bǔ)，從而產(chǎn)生交通流線組織和城市設(shè)計因素，即地下空間與地面空間的耦合關(guān)系、地下空間環(huán)境的舒適性要求、地下與地面交通的一體化銜接等問題。地下空間規(guī)劃還涉及地塊配套設(shè)施因素，包括地塊地下交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、人防安全設(shè)施及市政基礎(chǔ)設(shè)施等[8]。

4.2.2 城市地下空間開發(fā)控制與引導(dǎo)的要素構(gòu)成

根據(jù)地下空間的基本形態(tài)與功能配置方式的多樣化發(fā)展趨勢，地下空間的管控應(yīng)具備控制引導(dǎo)性和靈活操作性的特征。同時應(yīng)尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有效把握規(guī)劃的剛性和彈性，通過法定規(guī)劃手段精細(xì)控制可控的剛性要素，通過城市設(shè)計方法靈活引導(dǎo)難以具體詳盡把控的內(nèi)容。經(jīng)過分析研究國內(nèi)外先進(jìn)的城市地下空間管控模式、方法、要素，歸納總結(jié)探索出地下空間開發(fā)利用控制與引導(dǎo)的要素主要包括土地利用、建筑空間、設(shè)施配套、開發(fā)管理4個方面，以及10項類別和34個控制指標(biāo)（如表1所示）。

表1 地下空間開發(fā)利用控制與引導(dǎo)要素構(gòu)成

除上述4個方面主要控制要素外，為提升城市空間資源利用效率和綜合承載能力，加快存量建設(shè)用地盤活挖潛、緩解交通擁堵和停車難等問題，還可增設(shè)“特殊管控政策”，如容積率獎勵等，提高業(yè)主開發(fā)建設(shè)、統(tǒng)籌利用地下空間資源的積極性，使建筑空間更加復(fù)合多元人性化，給人民的工作與生活提供適宜的下沉廣場、庭院、商業(yè)街等開敞活動空間，滿足人民對美好生活的向往。

5 結(jié)語

新時期城市空間面向高質(zhì)量發(fā)展，地下空間作為城市公共空間的重要組成部分，其規(guī)劃建設(shè)管理是城市空間綜合環(huán)境品質(zhì)提升的重點內(nèi)容，也是在“存量發(fā)展”時代城市可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的突破點。大中城市地下空間開發(fā)利用應(yīng)結(jié)束無序發(fā)展的狀態(tài)，應(yīng)盡快探索出銜接國土空間規(guī)劃體系的路徑，完善頂層設(shè)計，實現(xiàn)多規(guī)合一，突出詳細(xì)規(guī)劃的實施指導(dǎo)作用。通過系統(tǒng)規(guī)劃和統(tǒng)籌布局，科學(xué)適度合理利用地下空間資源。本文主要針對詳細(xì)類地下空間規(guī)劃，建議根據(jù)其編制對象的實際情況，可單獨編制，也可設(shè)立專篇納入城市詳細(xì)規(guī)劃。通過明確規(guī)劃原則、地上與地下一體化、空間組合連通、完善設(shè)施布局以及要素指標(biāo)管控，并吸納城市設(shè)計的部分工作，力求創(chuàng)造綜合立體的城市功能支撐系統(tǒng)，為高標(biāo)準(zhǔn)、高要求的城市重點地區(qū)地下空間建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。