我國鄉(xiāng)村治理單元的調(diào)整邏輯
——以湘、鄂、粵三省治理單元改革為例

李裕良

(西華師范大學(xué)，四川 南充 637009)

在2000年初，我國鄉(xiāng)村基層社會開始了合村并鎮(zhèn)的改革浪潮，隨后中央發(fā)起了一系列針對基層社會治理單元進行調(diào)整的號召與文件，對鄉(xiāng)村基層社會治理單元進行調(diào)整，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。在這些政策文件的號召鼓勵下，各省開始了對鄉(xiāng)村社會基層單元治理的探索實踐，2012年來，湖北秭歸通過將自治單元下沉到自然村，縮小了治理規(guī)模；2016年湖南省、浙江省推動建制村的合并工作，實現(xiàn)單元合一、治理單元上移；2013年，廣東省對鄉(xiāng)村社會基層治理單元進行了實踐探索，廣東省各地紛紛調(diào)整自治單元，尤其典型的是清遠市實現(xiàn)了行政單元上移、自治單元下移的改革。中國鄉(xiāng)村基層治理單元從傳統(tǒng)社會發(fā)展至今經(jīng)歷了多次變化與調(diào)整，治理單元的內(nèi)涵與屬性也在不斷豐富，對治理單元的調(diào)整的邏輯無疑是想實現(xiàn)對鄉(xiāng)村基層社會的有效治理，那么對鄉(xiāng)村基層社會來說，有效治理所遵循的邏輯是什么？如何才能達到對鄉(xiāng)村社會的有效治理。

1 治理單元概念的內(nèi)涵拓展

中國作為一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國，對農(nóng)村的治理是我國治理的有機組成部分。中國的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了一個漫長的歷史發(fā)展過程，從封建王朝時期的“縣政紳治”模式到新中國成立后的“政社合一”模式再到改革開放后的“鄉(xiāng)政村治”模式，不同鄉(xiāng)村治理模式下對鄉(xiāng)村基層社會治理單元進行了不同的設(shè)置。

在傳統(tǒng)社會，縣以下的鄉(xiāng)村社會的管理實際上依靠的是一些非官方組織或者宗族勢力來取代國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的影響，比如鄉(xiāng)里制度、保甲制度中設(shè)計的甲、保、鄉(xiāng)、村等，而這些鄉(xiāng)村組織基本上是當(dāng)?shù)赜新曂⒓耶a(chǎn)的士紳、宗族勢力組織，此時封建王朝社會的鄉(xiāng)村治理就形成了秦暉所說的“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉(xiāng)紳”[1]的局面，宗族他們雖然不是由官僚機構(gòu)任命的政府官員，但卻擁有來自人民群眾的來自鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生性權(quán)威，因此，鄉(xiāng)村治理單元是由擁有血緣聯(lián)系的宗族為單元的內(nèi)生型組織，這種自治單元服務(wù)于農(nóng)民的生產(chǎn)生活，而國家行政權(quán)力尚未滲透進鄉(xiāng)村基層治理單元，因此，這時期的鄉(xiāng)村基層社會的治理單元可簡單地將其等同于自治單元。

新中國成立后，為鞏固國家政權(quán)，我國開展了大規(guī)模的土改運動及合作化集體化運動，隨著合作化和集體化運動逐步完成，我國農(nóng)村“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社的權(quán)力體系形成，所謂“三級所有，隊為基礎(chǔ)”指的是將人民公社分為公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級，其中隊為最基礎(chǔ)一級，通過這三級的層層控制的人民公社體制完成對鄉(xiāng)村社會的治理。人民公社體制的建立的同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)被撤銷，而鄉(xiāng)村事務(wù)的管理和資源的分配全部由公社-生產(chǎn)大隊-生產(chǎn)隊這三級實現(xiàn)，生產(chǎn)隊作為鄉(xiāng)村基層社會治理單元，實際上集農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會管理功能為一體，“不僅含有政權(quán)組織的政治功能，還包括組織生產(chǎn)、宣傳教育、社會服務(wù)等功能”[2]。從此時起，國家行政權(quán)力開始介入鄉(xiāng)村基層治理單元，基層治理單元開始具有國家行政屬性。這時期的基層社會治理單元的內(nèi)涵開始拓展，除傳統(tǒng)的自治與經(jīng)濟職能外，行政職能逐漸被囊括進鄉(xiāng)村基層社會治理單元。

隨著人民公社體制弊端的不斷暴露，農(nóng)村地區(qū)隨即放棄人民公社體制，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地改革，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起以及人民公社體制廢除的浪潮中，村民委員會在農(nóng)民的不斷探索中逐步建立，最開始的村民委員會建立在自然村一級。1998年在《村組法》中將村委會建立調(diào)整到了行政村一級，至此，我國鄉(xiāng)村基層社會治理“鄉(xiāng)政村治”模式成立。由于國家的主動讓渡，行政村作為我國鄉(xiāng)村基層社會治理單元獲得了充分的自主權(quán)，發(fā)揮了其自治性，這種對村委會的行政規(guī)定性使村委會在執(zhí)行政府的行政職能時有了更多的執(zhí)行依據(jù)，行政村由此承擔(dān)了大量的政府行政事務(wù)，因此這個時期的基層治理單元集經(jīng)濟性、自治性、行政性于一身。

2 新時期治理單元調(diào)整實踐

進入新時期以來，伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，城鎮(zhèn)化進程的加快，村干部與農(nóng)民聯(lián)系逐漸減少，農(nóng)村基層社會出現(xiàn)了自治空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，為了解決此困境，各地地方政府紛紛對鄉(xiāng)村社會基層治理單元因地制宜進行探索調(diào)整，其調(diào)整方式無外乎治理單元的擴大或上移，比如湖南省推動的合村并組改革；或者治理單元縮小或下移，如湖北秭歸治理單元的改革實踐；以及單元分設(shè)，既考慮行政單元的上移，又對自治單元進行下移，比如廣東清遠縣的治理單元改革。

2.1 湖南省的單元合一：單元擴大及上移實踐

2016年，湖南省發(fā)布了《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于切實做好建制村合并工作的通知》以及《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作的意見》后，開始了對地方鄉(xiāng)村基層社會治理單元進行調(diào)整，逐步推進合村并組工作。

根據(jù)湖南省發(fā)布的關(guān)于合村并鎮(zhèn)、合村并組的政策通知可以了解到其措施所涉及的方面主要包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并以及對行政村單元的合并。不論是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行的合并還是對行政村的合并，其合并措施都依據(jù)不同的地形劃分了不同的標(biāo)準(zhǔn)，如對于行政村的合并而言，“平原湖區(qū)建制村人口2500～3500人;丘陵區(qū)建制村人口2000～3000人;半山半丘區(qū)建制村人口1500～2500人;山區(qū)建制村人口1000～2000人”[2],就合并結(jié)果看，對于合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，我們可以發(fā)現(xiàn)較之合并前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的情況來看，不僅所轄地域規(guī)模擴大了，而且人口規(guī)模也隨之?dāng)U大，有效實現(xiàn)了治理單元規(guī)模的擴大和層級的上移。但就合村后的村莊治理效果來看，合村并組、合村并鎮(zhèn)并沒有減輕村干部的負擔(dān)，村莊治理經(jīng)費也沒有減少，對鄉(xiāng)村基層社會的公共服務(wù)并沒有改善，并且由于“合村并鎮(zhèn)”的決定并不是經(jīng)由村民會議討論決定，所以很多村民對合村抱有很大的意見。

2.2 湖北省的單元合一：單元縮小及下沉實踐

在2012年以前，湖北省曾像湖南省一樣，進行過合村并鎮(zhèn)、合村并組的治理單元實踐探索，但這種合并導(dǎo)致村民參與自治積極性不高，村民自治實踐難以落實,被歷史證明是不適合湖北省鄉(xiāng)村基層社會村民治理的。為了解決這種困境，自2012年開始，湖北省地方政府在積極探索一種新的治理單元。例如秭歸縣實施的“幸福村落”建設(shè)，該建設(shè)計劃以農(nóng)民的基本訴求為導(dǎo)向，按照鄧大才所說的“地域相近、文化相連、規(guī)模適度”[3]等原則將全縣的185個行政村劃分為2055個自然村落。劃分后的自然村落在地域面積和人口規(guī)模方面都有所減少，每個村落的面積范圍劃定在1～2平方公里范圍，人口規(guī)模方面規(guī)定每個自然村落安置最少30戶最多80戶人家。自然村落劃分完之后還會在每個村落設(shè)立一個理事會，該理事會主要由村民推選產(chǎn)生的“一長八員”組成，其主要職責(zé)是為村落提供公共服務(wù)、開展公共設(shè)施建設(shè)、提供公共產(chǎn)品等非行政性事務(wù)，該理事會與村委會之間建立了良好的溝通協(xié)調(diào)機制，在理事會需要村委會的支持和幫助時可向村委會提出申請。

湖北省秭歸縣的治理單元的選擇與調(diào)整并沒有對治理單元的復(fù)雜屬性及功能進行考慮及拆分，所采取的措施是對建制單元整體的下沉以及對單元規(guī)模的縮小，由此治理單元也不斷下移，治理規(guī)模隨之縮小。

2.3 廣東省的單元分設(shè)：行政單元上移，自治單元下沉實踐

“無論是擴大、縮小抑或是上移，幾乎都是將治理單元作為單一、不可分割的整體”[4]，而廣東省清遠市對治理單元的調(diào)整則考慮了治理單元的復(fù)雜屬性，其對治理單元的調(diào)整可概括為“行政單元的上移，自治單元的下沉”。2012年，廣東省在鄉(xiāng)村基層社會治理中也面臨湖北省秭歸縣所面臨的治理單元過大，自治實踐難以實現(xiàn)的問題。因此廣東省采取了相應(yīng)的應(yīng)對改革措施，總體上看，其調(diào)整主要表現(xiàn)為對行政架構(gòu)的調(diào)整，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-片區(qū)-村（原村民小組或自然村）”的基層社會建制單元體系代替現(xiàn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村-村民小組”建制單元體系。其改革主要內(nèi)容包括：

（1）將行政村發(fā)展成為片區(qū)，并建立片區(qū)公共服務(wù)站。清遠市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下根據(jù)地域、人口、面積等將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為多個片區(qū)，并在片區(qū)設(shè)立公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，其主要職責(zé)為承接上級派發(fā)的各種行政任務(wù)，為片區(qū)內(nèi)的人員提供各項黨政代辦服務(wù)。公共服務(wù)站作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，其服務(wù)經(jīng)費由縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的專項資金統(tǒng)一撥付，人員的任用也遵從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員人用標(biāo)準(zhǔn)，公開招錄。因此，調(diào)整后的行政村實際發(fā)展為片區(qū)，不僅實現(xiàn)了管理規(guī)模的擴大，而且片區(qū)公共服務(wù)站的設(shè)立承接了政府在農(nóng)村的大量行政事務(wù)，使得行政單元不斷上移，減輕以往村委會過重的行政負擔(dān)，有利于鄉(xiāng)村基層社會治理。

（2）在自然村（村民小組）層面建立村委會，作為自治單元。為了方便群眾自治，清遠將村委會設(shè)立在了自然村或者村民小組一級，由此自然村或村民小組構(gòu)成了清遠鄉(xiāng)村基層社會的自治單元。這樣的將村委會由原來大的行政村設(shè)置在自然村或村民小組的自治單元改革的設(shè)置不僅實現(xiàn)了自治單元的下沉，而且實現(xiàn)了治理單元規(guī)模的縮小，有利于滿足單元內(nèi)部農(nóng)民的共同利益需求，有利于激發(fā)村民開展自治的動力，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村基層社會的有效治理。

與湖南省湖北省簡單的將治理單元合一，進行單元上移或者單元下沉的調(diào)整路徑所不同，廣東省清遠市考慮到了治理單元的復(fù)雜屬性，將單元分設(shè)，既對行政單元上移，又對自治單元下沉，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村基層社會的有效治理。

3 鄉(xiāng)村基層社會治理單元調(diào)整的邏輯

湖南省、湖北省以及廣東省為實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層社會的有效治理皆對其治理單元進行調(diào)整與重組，從重組的邏輯看，三省采取了不同的重組邏輯，而不同的重組邏輯歸根結(jié)底是由于三省對治理單元改革所寄予不同的改革目標(biāo)，這種差異化的治理目標(biāo)導(dǎo)致了它們不同的治理路徑。

3.1 行政有效邏輯

湖南省之所以采取一種單元規(guī)模擴大和層級上移的合村并組、合村并鎮(zhèn)的改革方式主要是為了加強對農(nóng)村基層社會的管理，提高管理效率，即以行政管理為目標(biāo)調(diào)整治理單元。以此為目標(biāo)，湖南省在對鄉(xiāng)村基層社會治理單元進行改革于調(diào)整時，也只需考慮政府對民眾提供公共服務(wù)的效率，要達到這種高效的管理方式與服務(wù)方式，基于對成本、規(guī)模、效率等基本因素的考量，只有在大規(guī)模治理單元的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)的一種低成本、高效率的服務(wù)，若是服務(wù)單元的規(guī)模過小，必定難以形成政府服務(wù)規(guī)模效應(yīng)，服務(wù)成本因此會增加，長此以往會影響服務(wù)效率?？梢?，湖南省的“并村”改革完全是一種行政行為，是在行政邏輯主導(dǎo)下的改革方式，因此這種“行政有效”的治理方式對村民自治考慮欠缺，單元調(diào)整方式為自治消融于行政，調(diào)整路徑實現(xiàn)單元合一，促進單元的擴大與上移。

3.2 自治有效邏輯

湖北秭歸縣采取一種將村委會設(shè)置在自然村的下沉和縮小治理單元的改革方式，其主要目標(biāo)是為了方便群眾直接參與自治，提高自治的有效性。而什么樣的治理單元能夠方便并且促進群眾對自治的參與呢？自治的參與性與便捷性成為設(shè)置治理單元考慮的首要要素，而要提高村民自治的參與性，就首先需要考慮村民的利益，“面對農(nóng)村內(nèi)生的治理需求，利益相關(guān)的農(nóng)民會自發(fā)地根據(jù)自身需求建立適宜的治理單元，有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”[5]只有村民之間存在相關(guān)利益并且存在利益共同體，村民間才會產(chǎn)生集體行動。除了產(chǎn)生集體行動的動力，還需要考慮村民參與集體行動的便捷性問題，因此治理單元的設(shè)置還需要考慮地域規(guī)模，一般說來，治理單元規(guī)模越小，村民產(chǎn)生集體行動的阻礙會越小，參與自治也就越方便。可見，湖北省秭歸縣對治理單元的改革主要目標(biāo)是為了實現(xiàn)村民有效自治，想要實現(xiàn)的對鄉(xiāng)村基層社會的有效治理是一種“自治有效”的治理，而對于行政有效考慮甚微，因此，依托于自治邏輯，湖北秭歸所進行的治理單元調(diào)整是將行政融合與自治，實現(xiàn)單元合一，促進治理單元的下沉與縮小。

3.3 行政與自治的均衡邏輯

如果說湖南和湖北對治理單元進行的改革都只單方面的考慮到行政邏輯或自治邏輯，那廣東省清遠市的改革則均衡了行政與自治。廣東省清遠市所實施的“將行政村發(fā)展為片區(qū)并且將村委會設(shè)置在自然村層級”改革的目標(biāo)本就是雙向的：即提高對農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)的效率，又激發(fā)鄉(xiāng)村自治活力?；谶@樣的目標(biāo)設(shè)定與治理單元的復(fù)雜屬性，廣東省清遠市的改革措施就既要考慮對鄉(xiāng)村社會服務(wù)的效率性又要考慮村民參與自治的便利性，因此，在這樣的“行政有效”與“自治有效”的治理邏輯下，廣東省對鄉(xiāng)村基層社會治理單元的改革選擇了將治理單元分設(shè)：通過設(shè)立片區(qū)與公共服務(wù)站將行政單元上移，通過將村委會下沉到自然村完成自治單元的下沉，既提高了服務(wù)效率，又使自治落地，實現(xiàn)了行政邏輯與自治邏輯的均衡，促進對鄉(xiāng)村基層社會的有效治理（如表1所示）。

表1 湖南、湖北與廣東調(diào)整治理單元的邏輯對比表

通過三省對鄉(xiāng)村基層社會治理單元改革的治理目標(biāo)、路徑選擇與調(diào)整邏輯比較，我們可以發(fā)現(xiàn)不同的改革治理目標(biāo)決定了三省改革的不同邏輯選擇與路徑選擇，導(dǎo)致不同的治理結(jié)果。湖南省基于行政邏輯實施的對治理單元的擴大與上移，的確提升了行政效率，實現(xiàn)了“行政有效”治理，卻忽視了“自治有效”，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會自治不足；湖北省秭歸縣基于自治邏輯實施的對治理單元的縮小和下沉，的確促進了村民積極參與公共事務(wù)自治，實現(xiàn)了“自治有效”治理，卻忽視了行政有效，導(dǎo)致對鄉(xiāng)村社會行政服務(wù)不足；而廣東省清遠市將治理單元分設(shè)——行政單元上移，自治單元下移的改革措施，不僅實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村基層社會的有效服務(wù)，而且方便了群眾參與自治，達到了行政與自治的均衡，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村基層社會的有效治理。

4 結(jié)語

治理是治理主體基于一定的地域單元所開展的活動，因此治理單元的有效性決定了一定區(qū)域內(nèi)治理的有效性。從我國鄉(xiāng)村治理的歷史發(fā)展過程看，農(nóng)村基層治理單元的內(nèi)涵與功能屬性不斷發(fā)展，農(nóng)村基層社會治理單元不再是一個簡單的自治單元理念，其包含的內(nèi)涵逐漸豐富，所承擔(dān)的功能逐漸多元。進入新時期以來，我國對農(nóng)村基層社會治理單元的改革實踐主要遵循三種邏輯與路徑：基于行政有效邏輯的治理單元擴大與上移路徑，基于自治有效邏輯的單元縮小與下沉路徑，均衡行政與自治邏輯的行政單元上移，自治單元下沉的實踐路徑。這三種路徑表明，農(nóng)村基層社會的有效治理很大程度上依賴于對治理單元規(guī)模的設(shè)置與選擇，而對治理單元規(guī)模的設(shè)置和選擇需要權(quán)衡治理單元內(nèi)各功能屬性間的關(guān)系，其中最主要的是要對自治與行政進行權(quán)衡?；鶎又卫韱卧囊?guī)模應(yīng)該設(shè)置在“既考慮行政效率，又考慮自治有效性”的規(guī)模上，即行政邏輯所能接受的最小規(guī)模與自治邏輯所能接受的最大規(guī)模?？傊?，農(nóng)村基層社會治理單元的選擇與調(diào)整本身就是國家治理與村民自治的一種雙向選擇結(jié)果，只有均衡考慮治理單元的治理成本、國家治理能力與群眾的內(nèi)生治理需求，找回群眾自治的單元治理才是對鄉(xiāng)村基層社會的有效治理。