海事無證駕駛與公安無證駕駛法律競(jìng)合問題探討

張怡 陳友喜

摘 要：水上無證駕駛由于不同機(jī)構(gòu)的管轄會(huì)導(dǎo)致不同的法律結(jié)果，本文探討兩者出現(xiàn)沖突時(shí)應(yīng)如何解決。筆者認(rèn)為，應(yīng)適用海事機(jī)構(gòu)的規(guī)定。

關(guān)鍵詞：無證駕駛;事實(shí)認(rèn)定;行政處罰;法律競(jìng)合

2019年修訂的《中華人民共和國(guó)內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》實(shí)施后，無證駕駛的范圍隨之?dāng)U大，成為水上主要的交通違法行為之一。無證駕駛的案例增多導(dǎo)致海事無證駕駛與公安無證駕駛執(zhí)法出現(xiàn)了更多的交叉。無證駕駛在執(zhí)法實(shí)踐中，不管是違法事實(shí)的認(rèn)定，抑或行政處罰的裁量，都比較棘手，亟待法律界重視。

1事實(shí)認(rèn)定存在差異

《行政處罰法》第30條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí);違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰?！备鶕?jù)該條規(guī)定，違法事實(shí)的認(rèn)定是關(guān)鍵，是實(shí)施行政處罰的前提條件。

1.1海事機(jī)構(gòu)對(duì)于無證駕駛的認(rèn)定

新舊《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》對(duì)無證駕駛規(guī)范不同。本文所稱的無證駕駛是指“未取得船員相關(guān)證書的人員擅自從事船舶航行和操作”。海事機(jī)構(gòu)對(duì)于無證駕駛的認(rèn)定依據(jù)為《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》（2019年）第10條，該條列舉了8種擅自從事船舶航行的情況，可以認(rèn)定為無證駕駛。 2005年的《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》則列舉了7種。

2019年的《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》對(duì)于無證駕駛的違法事實(shí)認(rèn)定范圍較大，借鑒《海上海事行政處罰規(guī)定》，新增了“持偽造、變?cè)斓拇瑔T職務(wù)證書”和“持轉(zhuǎn)讓、買賣或租借的船員職務(wù)證書”兩種情形。而此前這兩種違法行為根據(jù)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第13條的規(guī)定，為“偽造、變?cè)?、買賣、租借、冒用船員適任證書或者其他適任證件”的違法行為，不屬于無證駕駛。

無證駕駛違法行為不僅限于駕駛，還包括船舶操作行為。2005年的《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》無證駕駛違法行為僅限定于“擅自從事船舶航行”，2019年的《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》擴(kuò)充為“擅自從事船舶航行或者操作”。這樣輪機(jī)部的輪機(jī)員無證書操作船舶也可被認(rèn)定為無證駕駛。內(nèi)河駕駛船舶不同于陸地上的駕駛車輛，駕駛和操作船舶具有復(fù)雜的技術(shù)要求和操作要領(lǐng)，還需處理情形各異的復(fù)雜的水文環(huán)境，因此，將無證駕駛的范圍拓寬是現(xiàn)實(shí)的要求。

1.2公安機(jī)關(guān)對(duì)于無證駕駛的認(rèn)定

公安機(jī)關(guān)對(duì)于無證駕駛的事實(shí)認(rèn)定較為簡(jiǎn)單，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第64條規(guī)定：無證駕駛指“未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機(jī)動(dòng)船舶的”。該法僅僅列舉了未取得駕駛證駕駛或偷開他人機(jī)動(dòng)船舶。公安能否直接援引海事機(jī)構(gòu)的部門規(guī)章，來認(rèn)定無證駕駛違法行為，值得探討，本文限于篇幅，在這里不做展開討論。

《治安管理處罰法條文釋義》對(duì)機(jī)動(dòng)船舶解釋為：“在水上行駛并以電力或者燃料作為動(dòng)力的各種船舶，”水上快艇，游船均為無證駕駛的對(duì)象，較之《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》，其無證駕駛的范圍明顯增加。同時(shí)，《治安管理處罰法》將船舶限定為機(jī)動(dòng)船舶，不包括非機(jī)動(dòng)船舶和其他水上移動(dòng)式裝置?！秲?nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第91條規(guī)定，船舶是指“各類排水或者非排水的船、艇、筏、水上飛行器、潛水器、移動(dòng)式平臺(tái)以及其他水上移動(dòng)裝置”，根據(jù)該條規(guī)定，非機(jī)動(dòng)船舶亦屬于海事機(jī)構(gòu)管轄。該條例第92、93、94條規(guī)定，軍事船舶、漁業(yè)船舶、園林內(nèi)的船舶，由各種主管部門管理。《船舶登記條例》第2條規(guī)定，軍事船舶、漁業(yè)船舶和體育運(yùn)動(dòng)船艇的登記依照有關(guān)法規(guī)的規(guī)定辦理，登記條例把三種船舶排除在外。

綜上，海事機(jī)構(gòu)對(duì)于無證駕駛的船舶認(rèn)定為：各類排水或者非排水的船、艇、筏、水上飛行器、潛水器、移動(dòng)式平臺(tái)以及其他水上移動(dòng)裝置，軍事船舶、漁船、體育運(yùn)動(dòng)船舶除外。公安機(jī)構(gòu)無證駕駛適用于所有機(jī)動(dòng)船舶。

2 行政處罰存在差異

2.1海事機(jī)構(gòu)處罰

實(shí)施無證駕駛船舶的違法行為的，依據(jù)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第66條以及《船員條例》第60條，具體處罰為：

（1）糾正違法行為，責(zé)令無證駕駛?cè)肆⒓措x開航行或操作船舶崗位。

（2）對(duì)直接責(zé)任人員，即無證駕駛?cè)肆P款2千元以上，2萬元以下?！逗Ｊ逻`法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》將無證駕駛分為輕微、一般、較重、嚴(yán)重四個(gè)情節(jié)，細(xì)分了罰款的數(shù)額，更好地規(guī)范了行政處罰，避免處罰畸重畸輕濫用裁量權(quán)的現(xiàn)象。

（3）設(shè)置了并處條款。除對(duì)無證駕駛?cè)肆P款的行政處罰外，同時(shí)要求對(duì)聘用單位罰款3萬至15萬元。聘用單位是指聘請(qǐng)任用船員的單位，不管是否簽署勞動(dòng)合同，只要能證明兩者存在聘用關(guān)系即可。

2.2公安機(jī)構(gòu)處罰

《治安管理處罰法》第64條規(guī)定：“未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機(jī)動(dòng)船舶的，處500元以上1000元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處10日以上15日以下拘留，并處500元以上1000元以下罰款?！?/p>

根據(jù)該條的規(guī)定，處罰對(duì)象只能是駕駛機(jī)動(dòng)船人員，行政處罰的方式有兩種，一是財(cái)產(chǎn)罰，即罰款500元至1000元。二是人身罰，即10日至15日的行政拘留。一般違法行為實(shí)施罰款，情節(jié)嚴(yán)重的才能實(shí)施人身罰。情節(jié)嚴(yán)重的裁量權(quán)由執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)不同情況進(jìn)行裁量，如多次無證駕駛、偷開機(jī)動(dòng)船舶的、未取得駕駛證駕駛、偷開他人航空器、機(jī)動(dòng)船舶后發(fā)生安全事故或者造成損害后果的。溫州公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，兩次以上偷開機(jī)動(dòng)船舶、偷開機(jī)動(dòng)船舶發(fā)生交通事故或者造成損壞的、未取得駕駛證偷開機(jī)動(dòng)船舶的均構(gòu)成情節(jié)嚴(yán)重。山東公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，無證駕駛或偷開他人機(jī)動(dòng)船造成損壞的，方構(gòu)成情節(jié)嚴(yán)重。

值得注意的是，2000年5月1日起施行的《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》第29條規(guī)定，有下列情形之一的，對(duì)船舶負(fù)責(zé)人及其直接責(zé)任人員處五百元以上一千元以下罰款：（二）非法攔截、強(qiáng)行靠登、沖撞或者偷開他人船舶的。根據(jù)該條的規(guī)定，處罰對(duì)象為無證駕駛?cè)撕痛柏?fù)責(zé)人，擴(kuò)大了處罰對(duì)象。該條規(guī)定與《治安管理處罰法》存在法條競(jìng)合的情況，根據(jù)《立法法》，前者屬于部門規(guī)章，后者屬于法律，應(yīng)按照上位法優(yōu)于下位法的法律適用原則，適用《治安管理處罰法》第64條第2項(xiàng)的規(guī)定處罰。

對(duì)比下來，海事機(jī)構(gòu)處罰的對(duì)象多，即無證駕駛?cè)撕推赣脝挝?，但只能?shí)施罰款的行政處罰，罰款數(shù)額較大，對(duì)聘用單位罰款數(shù)額起點(diǎn)為3萬。而公安機(jī)關(guān)對(duì)于無證駕駛的處罰對(duì)象限于直接責(zé)任人，罰款數(shù)額較輕，500至1000元，情節(jié)嚴(yán)重的可以實(shí)施人身罰，處以10至15日的行政拘留。

3 無證駕駛法律規(guī)定不一致的處理

法條競(jìng)合為一種立法現(xiàn)象，往往基于法律條文錯(cuò)綜復(fù)雜的規(guī)定而產(chǎn)生，本文僅探討當(dāng)事人實(shí)施一個(gè)違法行為，同時(shí)違反了數(shù)個(gè)行政法規(guī)范，僅適用其中一個(gè)行政法規(guī)范的情況。因各種行政法律規(guī)范所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的多樣性、復(fù)雜性，立法者須在法條所規(guī)定的內(nèi)容上存在一定程度上的重合和交叉。當(dāng)前我國(guó)行政法體系中尚未有“法條競(jìng)合”的概念和具體規(guī)定，在行政處罰中如何界認(rèn)定法條競(jìng)合及其適用原則，不管是在理論界還是在執(zhí)法實(shí)踐都存在較大分歧。

法條競(jìng)合下如何適用法律，無論是在刑法領(lǐng)域還是在行政法領(lǐng)域，不管是在理論界還是實(shí)踐領(lǐng)域，都莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為，法條競(jìng)合時(shí)適用法律的原則是特別法優(yōu)于普通法，輕法優(yōu)于重法。武漢海事法院蘇山奎認(rèn)為，應(yīng)按照《立法法》，以法的效力層次決定適用。本文采用行政法學(xué)者胡建淼的觀點(diǎn)，縱向的法律沖突為抵觸，橫向之間的法律沖突為不一致。本文中談到的對(duì)無證駕駛的處罰差異，其實(shí)就是《治安管理處罰法》和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》之間的沖突。在很多人看來，兩者沖突必然適用效力較高的前者，但兩者規(guī)定的領(lǐng)域是治安管理和水上交通安全管理，非真正意義上的縱向法律沖突，實(shí)際為橫向之間的法律沖突。筆者認(rèn)為，兩者沖突，應(yīng)適用后者，原因如下：

第一，行政法規(guī)與基本法律以外的法律不一致，我國(guó)目前對(duì)此問題尚無明確的規(guī)定。徐加喜認(rèn)為，行政法規(guī)分為執(zhí)行法律的行政法規(guī)、行使憲法規(guī)定的固有職權(quán)制定的行政法規(guī)、根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)制定的行政法規(guī)三種。如果行政法規(guī)與基本法發(fā)生沖突，按照層級(jí)效力適用法律。如果行政法規(guī)與基本法以外的法律發(fā)生沖突，不能簡(jiǎn)單地按照《立法法》的規(guī)定進(jìn)行適用。如果行政法規(guī)為全國(guó)人大及其常委授權(quán)制定的，對(duì)于某個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行專門規(guī)范的，由于該領(lǐng)域的專業(yè)性和特殊性，就應(yīng)該適用行政法規(guī)。筆者特別贊同此種觀點(diǎn)，陸上有《公路法》 、《道路交通安全法》 ，沿海有《海上交通安全法》 ，唯獨(dú)內(nèi)河僅有行政法規(guī)（《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》），沒有相關(guān)法律。內(nèi)河交通安全理應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律來規(guī)范水上交通安全，由于種種因素目前尚未制定法律，出現(xiàn)法律沖突時(shí)在法律適用上易引起爭(zhēng)議。

第二，《安全生產(chǎn)法》指出，法律法規(guī)與《安全生產(chǎn)法》規(guī)定不一致的，適用有關(guān)法律法規(guī)。2014年12月1日生效的《安全生產(chǎn)法》對(duì)法律適用問題作出了明確解釋，該法第二條規(guī)定：“有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”其界定的沖突范圍為法律、行政法規(guī)，規(guī)章和其他規(guī)范性文件除外。根據(jù)本條規(guī)定，水上交通安全問題，如《海上交通安全法》、《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》對(duì)本領(lǐng)域安全管理另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。

第三，執(zhí)法實(shí)踐確立了公安與海事競(jìng)合的情況下，適用水上交通安全法律法規(guī)。廣東海事局編著的《海事行政執(zhí)法百問解答與案例評(píng)析》一書認(rèn)為，針對(duì)法條競(jìng)合，“應(yīng)根據(jù)特殊法優(yōu)于一般法的原則適用法律，由于水上交通管理屬于特別法，應(yīng)由海事部門處罰?！?/p>

第四，內(nèi)河交通的特殊性，是非其他部門所能規(guī)范的。船舶駕駛較為復(fù)雜，船舶航行路線、燈光、聲號(hào)都有特殊的要求，再加上水文條件多樣性，因此，對(duì)于船舶航行、操作人員來說，需要積累一定的航行經(jīng)驗(yàn)才能勝任。早期的高級(jí)船員要求具有一定的學(xué)歷（中專）才能申請(qǐng)船員適任證書，較之陸上汽車駕駛證要求更嚴(yán)，過程更長(zhǎng)。船員須通過理論和實(shí)踐考試方能獲得船員適任證書。船舶操作考試是由海事機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，海事機(jī)構(gòu)具有不可動(dòng)搖的權(quán)威性。如果讓其他部門認(rèn)定水上無證駕駛，由于專業(yè)性不高而缺少說服力，不利于水上交通安全的管理。

綜上，船員違反規(guī)定無證駕駛，海事機(jī)構(gòu)適用《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行執(zhí)法，符合水上交通安全管理的實(shí)際。當(dāng)然公安機(jī)構(gòu)和海事機(jī)構(gòu)也可遵循“誰發(fā)現(xiàn)，誰處理”的原則，適用各自的法律法規(guī)，必要時(shí)進(jìn)行合作，共同打擊水上交通違法行為。

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